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Informationen zur politischen Bildung (Heft 239)

Zur Theorie der Grundrechte


Hans-Otto Mühleisen
Das "Wesen" der Grundrechte

Das Grundgesetz schreibt in Art. 19 Abs. 2 vor: "In keinem Fall darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden." Diese Absicherung der Grundrechte stellt fest, dass Grundrechte einen innersten Kern haben, der ihr eigentliches "Wesen" ausmacht. Die Suche nach diesem Wesen gestaltet sich freilich schwierig: Was ist das Wesen der Freiheit? In einer säkularisierten Zeit, in der verbindliche Aussagen über Sein und Sollen weder den Religionen noch Ideologien einfach "geglaubt" werden, wird auch "das Wesen der Freiheit" eher als vernünftig begründete Übereinkunft denn als von einer höheren Instanz vorgeschriebene Maßgabe politische Wirkung erzielen. Aber der Begriff des Wesens der Grundrechte entzieht dieses dem demokratischen Diskurs, da in ihm ein höherer Wille zum Ausdruck kommt.

Relative Wesensgehaltstheorie

Der Inhalt der Wesensgehaltstheorie wird in der Rechtsprechung unterschiedlich beurteilt. Streng genommen folgt aus der Festlegung eines nicht antastbaren Kerns, dass die Grundrechte außerhalb dieses Kerns aus Elementen bestehen, die je nach Notwendigkeit verändert oder aufgehoben werden können. Die Frage nach dem Wesen wäre dann vornehmlich eine nach der Grenze zu den nicht zum Wesen gehörenden Teilen. Wenn aber die Zeitumstände mal mehr mal weniger Eingriffe, bisweilen auch die Aufhebung von Grundrechten notwendig machen, heißt dies, dass der nicht antastbare Kern doch nur eine relative, also von anderen abhängige Größe ist. Dies ist die Position der "relativen Wesensgehaltstheorie". Danach ergibt sich das letztlich nicht antastbare Wesen aus einer sorgfältigen Güter- und Interessenabwägung. Als Beispiel wäre die Beschränkung des Briefgeheimnisses bei der ein- und ausgehenden Post von Strafgefangenen denkbar. Hier kann es gerade im Zusammenhang terroristischer Gruppen "zwingend notwendig" sein, Briefe zu kontrollieren. Dies muss jedoch unter Bedingungen erfolgen, die zum Beispiel dem Zweck der Vereitelung weiterer Straftaten dienen. Der Inhalt der Briefe dürfte jedoch nur den damit befassten Personen bekannt und nicht Teil der allgemeinen Aktenlage werden.

Absolute Wesensgehaltstheorie

Demgegenüber haben die Vertreter der "absoluten Wesensgehaltstheorie" gute Gründe, an einem von historischer Situation und aktuellen Erfordernissen unabhängigen Kern festzuhalten. Der von ihnen angenommene nicht aufgebbare "Mindestgehalt" wird vor der Wirklichkeit jedoch keinen Bestand haben: Nicht nur die Notwehr, sondern zum Beispiel jede Situation, in der von mehreren Menschen nur einer oder wenige überleben kennen und dies von einer Entscheidung abhängt, wird den Mindestgehalt des Grundrechts auf Leben aller nicht respektieren können. Vom Text des Grundgesetzes ausgehend scheinen "die Absolutisten" zunächst gegenüber "den Relativisten" im Recht zu sein. Da sich die Wahrung der Grundrechte jedoch nicht durch abstrakte Diskussionen, sondern durch politische und rechtliche Entscheidungen bewerkstelligen lässt, wird die Argumentation der ersteren zwar dem Text, jedoch nicht dem mit dem Grundgesetz gegebenen Auftrag gerecht. Zugespitzt ist Art. 19 Abs. 2 GG entweder nicht anwendbar oder überflüssig. Als Ausweg, so auch im Hinblick auf das Asylrecht, bietet man das Grundrecht als geschütztes Institut an; dies wird jedoch dessen Aufgabe als Schutz des Individuums nicht gerecht. In der Literatur wird deswegen auch gesagt, dass Art. 19 Abs. 2 GG eine "missglückte Vorschrift" sei, da die Diskrepanz zwischen dem Verbot der Antastung und der Zulässigkeit von Eingriffen bis hin zur Aufhebung "sprachlich und gedanklich schwer zu bewältigen sei".

Demnach bleibt umstritten, ob Grundrechte einen überzeitlichen Wesensgehalt besitzen. Wenn es einen solchen gibt, so ist er jedenfalls dem sicheren Zugriff, das heißt der Bestimmung durch den Menschen entzogen. Für ein "höheres Bewusstsein" jedenfalls, das eine Einsicht in den Wesensgehalt ermöglicht, ist in modernen Demokratien kein Platz.

Grundrechte als Regelungen der Beziehungen zwischen Menschen

Einen Weg aus dem Zwiespalt des Grundrechtsverständnisses zwischen Versteinerung durch festgeschriebenen "Wesensgehalt" einerseits und weit gehender Beliebigkeit andererseits bietet eine schon von Thomas von Aquin formulierte Idee: "Ordnung ist nicht Substanz, sondern Beziehung" (Summa Theologica I, 116, 2). Das heißt, Grundrechte erhalten ihre Bedeutung nicht als Gut, das dem einzelnen zugeschrieben wird, sondern aus ihrer ordnungsstiftenden Wirkung zwischen einzelnen oder Gruppen von Menschen. Die Freiheit, das Eigentum oder die Gleichheit werden erst zu einem bedeutungsvollen Recht, indem sie die Beziehungen zwischen Menschen regeln und hieraus definiert werden.

Grundrechte als "Beziehungsrechte" erheben also nicht den hohen Anspruch, ewige Werte zu beinhalten, sie sind aber auch einer momentanen Verfügbarkeit entzogen. Die letztlich nicht disponible Menschenwürde erhält ihre Bedeutung unter konkreten und geschichtlichen Bedingungen, was eben nicht mit Unverbindlichkeit gleichzusetzen ist. Vielmehr kommt ihnen eine regulative Wirkung zu. Sie sind ein Appell des Verfassungsgebers, die "personale Grundausstattung" des Menschen zu respektieren und dessen Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nicht stärker zu beeinträchtigen, als dies unerlässlich ist. Der "Wesensgehalt" der Grundrechte nach Art. 19 Abs. 2 weist einen Weg aus der doppelten Sackgasse, in der Grundrechte landen könnten, wenn sie entweder bis zur Unkenntlichkeit verfügbar oder bis zur Bedeutungslosigkeit verfestigt wären.

Menschenbild und Grundrechte

Wir gehen ganz selbstverständlich davon aus, dass Grundrechte universelle Gültigkeit besitzen. Doch schon ein Blick auf die Rechtskräftigkeit der Menschenrechtskonventionen zeigt, dass etwa die islamischen Staaten bislang allenfalls ein Viertel dieser Konventionen ratifiziert, das heißt als für sich verbindlich akzeptiert haben. In vielen afrikanischen Verfassungen ist zwar ein Grundrechtskatalog aufgenommen worden, den die politische Elite aus Europa mitgebracht hat. Die Einstellung zum Menschen, das Menschenbild, verhindert jedoch, dass diese Rechte in islamischen wie afrikanischen Staaten eine der europäischen Traditionen entsprechende Wirkung entfalten.

Einer solchen Kritik wird der Vorwurf des europäischen Kulturimperialismus, also des Versuchs, unsere Vorstellungen vom Zusammenleben der Menschen anderen aufzuzwingen, entgegengehalten. Dieser teilweise berechtigte Vorwurf verwechselt freilich Universalität mit Uniformität, da es bei den Grundrechten nicht um das Überstülpen fremder Lebensformen geht, sondern diese eine Orientierung des Zusammenlebens unter verschiedensten Bedingungen ermöglichen sollen. Der universelle Anspruch beinhaltet geradezu die Wahrung sozialer und kultureller Vielfalt als Voraussetzung ihrer jeweils konkreten und geschichtlichen Ausgestaltung. Dies wird nicht ohne Spannungen abgehen, da zum Beispiel die Ungleichbehandlung der Frau oder die Missachtung der Menschenwürde des Feindes zu alten, oft noch religiös verbrämten Beständen der Kulturen gehören.

Neuerdings hat sich Otfried Höffe der Frage angenommen, ob es angesichts der zunehmenden Säkularisierung der Welt und der praktischen Bedeutungslosigkeit transzendenter Ideen auch einen Weg gebe, Grundrechte so zu legitimieren, dass sie unabhängig von Glaubenssätzen und kulturellen Traditionen für alle Völker verbindlich sein könnten. Seine Grundidee ist, dass die Grundrechte statt von Zielen von den Anfängen der Menschen her zu begreifen seien. Mit dem Beginn des Lebens ist unabhängig von kulturellen Traditionen für jeden Menschen das gleiche Recht auf Unversehrtheit und soziale Gemeinschaft gegeben. Die Verpflichtung zu dessen Schutz wird daher nicht mehr auf bestimmte Räume zu beschränken sein. Zu "Tätern" gegen die Grundrechte werden demnach nicht nur diejenigen, die selbst Leben beschädigen oder vernichten, sondern auch die, die lebenswichtige Hilfe verweigern. Die Logik dieser Idee verlangt, die eigene, europäische Vorstellung vom Menschen zu realisieren, sie also in ihrer Bedeutung als Träger der Grundrechte derjenigen anderer Kulturen gleichzusetzen.

Auch diesem Grundrechtsverständnis geht ein Bild vom Menschen voraus, nach dem dieser sich gegenüber dem anderen gut und schlecht verhalten kann. Die soziale Situation ist also weder ein ständiger Krieg noch eine stabile Harmonie, sondern vielmehr eine labile Situation der Gefährdung, in der einzelne das Recht auf Leben verletzen, während andere dieses Recht schützen, indem sie den Gefährdeten zu Hilfe kommen. Dieses offene Menschenbild, das gutes wie schlechtes Verhalten für möglich hält, ist Grundlage einer offenen Gesellschaft und eines pluralistischen Staates, in dem zwar Eigenart und Andersartigkeit ihr Recht erhalten, sie jedoch zugleich durch den Anspruch aller auf angemessenen Lebensraum begrenzt werden. Die Wechselseitigkeit des Rechtsanspruchs führt zu einer rein innermenschlichen Tauschgerechtigkeit - die ihre Vorlage auch schon bei Matthäus (7.12) findet: "Alles nun, was ihr wollt, das euch die Leute tun, das tut ihnen auch."

Grundrechte in diesem Sinn sind zunächst keine aus Nächstenliebe oder Humanismus herrührenden Leistungen, sondern sie werden wirksam als aus Vernunft resultierender Verzicht, selbst in unterschiedlichster Weise Grundrechte anderer zu verletzen - nur so nämlich werden letztlich die eigenen Rechte gewahrt. Diese Art der Moral entspricht einfachen und wohl angeborenen Regeln der Klugheit - das "Recht" auf Eigentum wird durch den allseitigen Verzicht auf Stehlen gewährleistet. Die so begründete Gesellschaft wird auf Privilegien und fortdauernde Subalternität (Unterordnung) verzichten können, weil gerade in der wechselseitigen Respektierung der Besonderheiten eine grundsätzliche Gleichheit angelegt ist. Wenn diese (von Otfried Höffe entwickelte) Menschenrechtslehre auf den ersten Blick utopisch erscheinen mag, so liegt gerade darin ihre Chance, dem oft zu selbstverständlichen Universalitätsanspruch eine selbstverpflichtendere Dimension zu geben.

Subjektiver und objektiver Gehalt der Grundrechte

Der Grundrechtskatalog des ersten Abschnitts des Grundgesetzes gehört laut Bundesverfassungsgericht zum eigentlichen Kern der freiheitlich-demokratischen Grundordnung. Die Grundrechte sind keine bloßen Programmsätze, sondern binden, wie es Art. 1 Abs. 3 GG ausdrückt, Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als "unmittelbar geltendes Recht".

Von ihrer historischen Entwicklung her sind Grundrechte als subjektive, meistens absolute Rechte in erster Linie Abwehrrechte des einzelnen gegen den Staat. Damit wird gewährleistet, dass die Freiheitssphäre des Individuums vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt gesichert ist. Insgesamt werden die Grundrechte aber heute nicht mehr ausschließlich als "Abwehrrechte" gesehen, sondern auch als Leistungs- und Teilhaberechte verstanden.

Neben diesem subjektiven Regelungsgehalt verkörpern die Grundrechte auch objektive Wertentscheidungen der Verfassung für das gesamte staatliche und gesellschaftliche Leben. Daraus folgt, dass die Normen des einfachen Rechts im Lichte der Grundrechte auszugestalten und zu interpretieren sind. Bei einigen Grundrechten ergibt sich bereits aus dem Wortlaut, dass sie über die Gewährung subjektiver Rechte hinaus auch institutionelle Gewährleistungen enthalten. So gewährleistet etwa Art. 6 Abs. 1 GG über das Recht, eine Ehe zu schließen und eine Familie zu gründen, hinaus, dass "Ehe" und "Familie" als Rechtsinstitute bestehen, und verpflichtet den Gesetzgeber zum Erlass entsprechender Regelungen.

Die Grundrechte regeln nach herkömmlichem Verständnis das Verhältnis zwischen Staat und Bürger, sind also Bestandteil des öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses. Eine gewisse Schwierigkeit könnte daraus entstehen, dass der Staat innerhalb dieses Rechtsverhältnisses einseitig bestimmen kann, was rechtens ist, während die Grundrechte sich gerade als Schutz gegen den Staat entwickelt haben. Eine Lösung dieser Problematik liegt aus internationaler Sicht einerseits in der Einbindung der Grundrechtskataloge in übergreifende Menschenrechtsdeklarationen, die den zur Völkergemeinschaft zählenden Staaten eine Unterschreitung bestimmter Schutzstandards nicht mehr erlauben. Andererseits gehört es zu den tragenden Konstitutionsprinzipien des Grundgesetzes, dass die Gewalten zur Einhaltung der Grundrechte verpflichtet sind und eine wechselseitige Kontrolle ermöglicht wird. So kann der Bürger sich auf seine Grundrechte, die der Verfassungsgeber für ihn begründet hat, gegenüber den drei staatlichen Gewalten berufen. Die Verletzung seiner Grundrechte kann er im Wege der Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht rügen.

Die Grundrechte sind über ihre Wirkung als absolute Rechte hinaus auch von rechtspolitischer Bedeutung. Nicht zuletzt durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) werden weitere Grundrechtsfunktionen benannt, die sich vom strengeren System der Rechtsbegriffe und Rechtsinstitute entfernen. Ein damit verbundenes Anliegen ist beispielsweise, die Inhalte der Grundrechte auch in anderen Rechtsverhältnissen zur Geltung zu bringen. Das würde beispielsweise bedeuten, dass der Schutz des Eigentums nicht nur von seiten des Staates gewährleistet ist, sondern dass dieses Grundrecht auch als Orientierung für das Verhältnis zwischen einzelnen Bürgern dient. So werden Grundrechte zu "Rechtsgrundsätzen", die dann im Privat- oder Verwaltungsrecht Anwendung finden können. Da die Grundrechte auch eine objektive Wertordnung enthalten, obliegt die Verpflichtung zur Beachtung der Grundrechte auch dem Zivilrichter in einem Zivilverfahren zwischen Privatpersonen. Folglich wirken sich die Grundrechte auch mittelbar auf die Rechtsbeziehungen zwischen Privatleuten aus (so genannte mittelbare Drittwirkung der Grundrechte).

Weiterhin beeinflussen die Grundrechte aufgrund ihres objektiv-rechtlichen Gehalts die gesamte Rechtsordnung. Das bedeutet, dass Rechtsprechung und Verwaltung die einfachen Gesetze grundrechtskonform auszulegen und anzuwenden haben. Als Rechtsquelle, die durch Richterrecht ausgelegt und angewendet wird, finden Grundrechte so Eingang in weite Bereiche der Rechtsprechung. Im Sinne einer "verfassungskonformen Entscheidung" kann sie zu anderen als nur aus dem jeweiligen Gesetz selbst gewonnenen Ergebnissen führen.

In der juristischen Theorie und Praxis muss auch unterschieden werden zwischen Grundrechtsartikeln als unmittelbar geltendes Recht und lediglich mit Grundrechten verbundenen politischen Forderungen. Letztere bedürfen, um sie einklagbar zu machen, erst einer gesetzlichen Grundlage.

Die Problematik lässt sich am Beispiel eines "alternativen Verkehrsvereins" darstellen, der im Hinblick auf die gesundheitsschädliche Ozonbelastung in den Sommermonaten unter anderem wegen Körperverletzung Anzeige gegen Unbekannt gestellt hat. Die Anzeige richtete sich gegen Beamte der Stadt und des Regierungspräsidiums, die trotz nachgewiesener Gesundheitsgefährdung keine verkehrsbeschränkenden Maßnahmen angeordnet hätten. Die Staatsanwaltschaft lehnte die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens mit der Begründung ab, dass die hohen Ozonwerte niemandem strafrechtlich anzulasten seien. Da es für den Fall der hohen Ozonwerte bislang keine Rechtsgrundlage zur Beschränkung des Straßenverkehrs gebe, hätten die Beamten keine strafrechtlich relevante Unterlassung begehen können.

Der Fall wird die Gerichte sicher weiter beschäftigen, da es außer Frage steht, dass Verkehrsbeschränkungen schon nach geltendem Recht (Polizeigesetz in Verbindung mit Straßenverkehrsordnung) dann angeordnet werden können, wenn "Gefahr für die öffentliche Sicherheit" besteht. Unter diese Generalklausel, die als allgemein geltende Formulierung möglichst viele Tatbestände erfassen soll, fällt auch die Verletzung von Rechtsgütern, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt. Konkret heißt dies beispielsweise, dass bei einer nach einem Unfall in der Chemieindustrie ausgetretene Giftwolke bei entsprechend gefährlicher Konzentration öffentliche Straßen gesperrt werden können.

Auch im Falle des Ozons sollte es unter Gebrauch pflichtgemäßen Ermessens eine Frage der Abwägung sein, ob die angenommenen Langzeitschädigungen und unmittelbaren Beeinträchtigungen für die Bevölkerung (Verzicht auf Sport) einen Eingriff in den öffentlichen Verkehr rechtfertigen. Sicher ist, dass Art. 2 Abs. 2 GG (Recht auf körperliche Unversehrtheit) jegliche Gefährdung einschließt, dass jedoch dessen Durchsetzung als unmittelbar geltendes Recht einer gesetzlichen Regelung bedarf.

Grundrechtsmodelle

Bisweilen entsteht der Eindruck, dass sich mit Begriff und Inhalt der Grundrechte ganz unterschiedliche Absichten und Anliegen verbinden. Dieser Eindruck einer gewissen Beliebigkeit rührt einerseits daher, dass sie als besonders starke Argumente gern auch auf ihnen eigentlich fremde Gegenstände angewandt werden, andererseits daraus, dass der Begriff innerhalb unterschiedlicher Grundrechtsmodelle oder -theorien angesiedelt ist. Die folgende Auflistung dient der Klärung, in welchem konzeptionellen Zusammenhang von einem Grundrecht die Rede sein kann. Die dominierende Bedeutung, die das Bundesverfassungsgericht gerade für die Bestimmung und Durchsetzung der Grundrechte erlangt hat, ist Teil einer viel breiteren Problematik, die man gemeinhin als Verrechtlichung der Politik bezeichnet. An dieser von vielen beklagten Tendenz sind jedoch zuletzt die Gerichte selbst schuld; vielmehr rührt sie daher, dass zum einen die Bürger in bewussterer Wahrnehmung ihrer Rechte den Rechtsweg auch zur Durchsetzung von Grundrechten bis hin zur Verfassungsgerichtsbarkeit ausschöpfen, zum anderen vor allem dadurch, dass die parlamentarische Opposition von der Regierungsmehrheit verabschiedete Gesetze durch die höchsten Gerichte überprüfen lässt, hier also dem Gericht über den Weg der rechtlichen Kontrolle politische Entscheidungskompetenz zukommt. Der vorläufige letzte Schritt dieser Entwicklung war die im März/April 1993 vor dem Bundesverfassungsgericht anhängige Klage in einer Frage (Einsatz von Bundeswehrsoldaten außerhalb des Natobereichs), in der sich die Koalitionspartner der Regierungsmehrheit nicht mehr einigen konnten.

Das liberale Grundrechtsmodell

Im historischen Überblick wurde herausgearbeitet, dass das Grundrecht im modernen Sinn seit dem 18. Jahrhundert das Freiheitsrecht des einzelnen gegenüber dem Staat war. Ausgehend von der Idee, dass der Mensch die Fähigkeit und somit auch das Recht habe, über sich selbst zu bestimmen (Autonomie), sollte ihm der Staat einen prinzipiell unbegrenzten Freiraum zur Gestaltung seines Lebens gewähren. Das Recht des Staates zu Eingriffen in die Sphäre des einzelnen war prinzipiell begrenzt und musste durch Notwendigkeiten des Gemeinwohls oder des Individualschutzes legitimiert sein.

In seiner "reinen" Form ist das liberale Grundrechtsmodell nicht auf eine bestimmte staatliche Ordnung oder Regierungsform festgelegt, sofern nur die Freiheitsrechte gesichert, einzelne und Gruppen vor staatlichen Eingriffen geschützt sind. Dieses Modell, das in der Realität nie vorkam, beinhaltet keine positiven Ordnungsvorgaben, sondern negative Kompetenznormen. Es ist auch weit gehend "blind" gegenüber den sozialen Voraussetzungen der Freiheit, ihm genügt, wenn vorhandene oder sich frei herausbildende Freiheiten gesichert sind. Dieses, auch bürgerlich-rechtsstaatlich genannte, Modell wird heute als nicht hinreichend in Frage gestellt, da es insbesondere für die Entwicklung der ärmsten Länder keine Perspektive und Aufforderung zu Veränderungen vorgibt.

Das konstitutionelle Grundrechtsmodell

Mit dem Anspruch auf Selbstbestimmung auch im politischen Leben genügt ein Freiheiten gewährender Staat nicht mehr. Vielmehr soll dieser selbst eine Form annehmen, die den Menschen die Möglichkeit gibt, auf politische Entscheidungen Einfluss zu nehmen. Freiheit und Gleichheit werden damit zu staatsgestaltenden Prinzipien, Maßstab für die "Qualität" des Staates ist die Sicherheit, mit der er die Realisierung der Grundrechte gewährleistet.

Grundrechte sind in diesem Modell demnach keine Abwehrrechte zur Sicherung des Individuums vor staatlichen Eingriffen, sondern Prinzipien einer politischen Ordnung, die bestimmte Lebensbereiche dem besonderen Schutz des Staates unterstellt. Der Grundrechtskatalog des Grundgesetzes entspricht diesem Modell insofern, als er solche "Institute", die zu einer freiheitlichen Ordnung gehören, unter einen besonderen Schutz stellt (zum Beispiel Zensurverbot, Demonstrationsrecht, Religionsfreiheit).

Grundrechte als Wertordnung

Mit dem konstitutionellen Modell korrespondiert die Vorstellung, dass die Grundrechte insgesamt eine Wertordnung bilden, die die normative Grundlage eines Staates ist. Diesem Modell liegt die Annahme zugrunde, dass ein politisches Gemeinwesen auf gemeinsamen Wertvorstellungen gründet und nur durch diese auf Dauer existieren kann. Grundrechte erhalten folglich auch hier weniger als individuelle Ansprüche, sondern mehr als Konstitutionsbedingungen einer politischen Verfassung ihren eigentlichen Sinn.

Im politischen System der Bundesrepublik kam auch diese Konzeption der Grundrechte immer wieder ins Spiel. Nach der völligen Missachtung der Grundrechte in der Nazidiktatur konnten die Werte, auf denen die Grundrechte basieren, die Legitimation für einen neuen deutschen Staat abgeben. Sowohl in der Erinnerung an das "bessere Deutschland" des Widerstands wie in der Option für eine wehrhafte Demokratie kam dieses Modell der politischen Ordnung als einer Wertegemeinschaft zum Tragen. Die Kritik an dieser Vorstellung bezieht sich vor allem darauf, dass Werte immer zeitgebunden seien. Sie könnten daher nicht als stabiles Fundament einer politischen Ordnung dienen.

Das funktionale Grundrechtsmodell

Während sich das zuletzt vorgestellte Modell auf die durch Grundrechte vermittelten Werte als staatsgestaltende Elemente konzentriert, hebt das funktionale Modell hervor, dass Grundrechte in modernen sozialstaatlichen Demokratien unerlässliche Funktionen erfüllen. Die Garantie einer freien politischen Artikulation, einer pluralistischen Medienlandschaft oder der Vereinigungsfreiheit zur organisierten Durchsetzung politischer und ökonomischer Interessen sind notwendige Bestandteile einer lebendigen Demokratie. Im Unterschied zum liberalen und konstitutionellen Modell innerhalb derer die Grundrechte zunächst gewährt und dann gewährleistet wurden, werden sie im funktionalen Modell zu einer notwendigen Voraussetzung des modernen pluralistischen Staates.

Die nachdrücklichste Rechtfertigung dieses Modells bietet der Zusammenbruch der sozialistischen Staaten, dessen Ursache neben ökonomischen Gründen in der Verweigerung von Grundfreiheiten, etwa des Reisens oder der Artikulation von Unmut und Kritik zu suchen ist. Es hat sich gezeigt, dass die Menschen auf Dauer weder zu staatsverherrlichenden Zustimmungsritualen zu zwingen noch mit Gewalt zu unterdrücken sind. Der Aufklärung kommt das Verdienst zu, den Menschen sich seiner selbst bewusst gemacht zu haben. Eine gesellschaftliche und politische Ordnung kann nur noch gut "funktionieren", wenn sie diese Eigenheit des Menschen berücksichtigt. Von diesem Modell her versteht man, weshalb die Kritik am Staat und dessen Institutionen für diesen sich positiv auswirkt, während die verdrossene Abwendung seinen Bestand gefährdet. Es genügt daher nicht, wenn zum Beispiel das Demonstrationsrecht im Grundgesetz verbürgt ist; vielmehr muss es von den politisch Verantwortlichen als staatserhaltendes Gut begriffen und verteidigt werden - auch wenn es sich gegen sie selbst richtet. Die Bürger sollen es als Teil ihrer politischen Teilhabe verstehen und nutzen. Auch das funktionale Modell wertet die Grundrechte nicht ab, sondern lässt ihnen eine für Gesellschaft und Staat existentielle, für den Bürger in hohem Maße verpflichtende Bedeutung zukommen.

Das sozialstaatliche Grundrechtsmodell

Dieses Modell ist eine Konsequenz aus der Kritik am liberalen Grundrechtsmodell. Während jenes nur die Freiheitsrechte sichern soll, geht das sozialstaatliche Grundrechtsmodell davon aus, dass zu den Aufgaben des Staates auch gehört, den Erwerb von Freiheit zu ermöglichen. Dies lässt sich am Beispiel Bildung illustrieren. Wenn der Einstieg in höhere Bildung eine wichtige Voraussetzung ist, sich seiner Freiheiten bewusst zu werden und sie in Anspruch zu nehmen, darf der Weg dorthin nicht durch gesellschaftlich vorgegebene Schranken versperrt sein. Es scheint eine zwingende Konsequenz sowohl des wertetheoretischen als auch des funktionalen Grundrechtemodells zu sein, dass bereits die Schaffung der Bedingungen für eine optimale Nutzung der Grundrechte zu den vornehmsten Aufgaben des Staates gehört.

Kein Mitglied der Gesellschaft darf aufgrund angeborener oder ökonomisch verursachter Benachteiligungen von der Kenntnis und Wahrnehmung der Grundrechte ausgeschlossen bleiben. Freiheit muss nach diesem Modell nicht nur gewährt und gewährleistet, sondern auch ermöglicht werden. So entwickelt sich aus dem gleichen Recht auf Bildung die Pflicht des Staates, durch materielle Förderung eine Chancengleichheit zu schaffen, die einer höheren Bildung den Charakter eines Privilegs nimmt. Umgekehrt ist es mit den Grundrechten durchaus vereinbar, wenn nicht sogar von ihnen gefordert, dass der Staat ein Bildungssystem zulässt und fördert, das unterschiedlichen geistigen Interessen Rechnung trägt. Nur sind hier die Fragen nicht am Ende, weil schon für die Ausbildung solcher Unterschiede eine vorliegende Unterprivilegierung prägend sein kann.

Ebenfalls eine offene Frage bleibt beispielsweise, wie weit die Unterstützung des Staates zum Erhalt der Pressefreiheit gehen muss. Wenn heute Übereinstimmung besteht, dass erst die Vielfalt der Medien die Meinungsfreiheit herausbildet, bleibt es ungewiss, inwieweit der Staat diesen Pluralismus nicht nur akzeptieren, sondern materiell fördern muss. Sicher wird staatlicherseits keine Zeitung subventioniert werden können, die auf dem Markt keine Überlebenschance hätte. Bei der heutigen Abhängigkeit aller Medien von der Werbung ist jedoch schon die Streuung der Anzeigen von Regierung und Parteien keine ganz unerhebliche Einflussnahme. Ähnliche ungelöste Fragen werden im Zusammenhang der Kunstfreiheit anzusprechen sein. Auch hier geht es heute nicht mehr um Schutz gegen Verbot und Vernichtung. Umstritten bleibt, welche Verpflichtungen zur Förderung von Kunst mit dem Grundrecht der Kunstfreiheit verbunden sind, wenn diese nicht das Privileg einer begüterten Schicht bleiben soll. Ankauf durch staatliche Museen, "Kunst am Bau" oder Förderung von Nachwuchskünstlern sind Stichworte, die Konfliktfelder umreißen. Auch dieses Modell kann keine Patentlösung zur Realisierung von Grundrechten anbieten; es schärft jedoch den Blick für die Schwächen anderer Konzepte der Grundrechte und kann so zu deren Fortentwicklung beitragen.

Diese Grundrechtstheorie ist geeignet, das Anliegen der weltweiten Geltung der Grundrechte in aller Schärfe zu beleuchten. In den ärmsten Ländern der Welt fehlen meist nicht nur die politischen, sondern auch die primitivsten individuellen Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Grundrechte. Hier ist der Übergang zur Idee der Grundbedürfnisse, deren Erfüllung der Durchsetzung der Grundrechte vorausgehen muss. Pressefreiheit bleibt eine leere Hülse, wenn das Geld zum Kauf von Nahrung und erst recht von Zeitungen fehlt.

Grundrechte und Demokratie

Im Verständnis von Politik wohl der meisten Bundesbürger gehören Demokratie und Grundrechte ganz selbstverständlich zusammen. Politische Wissenschaft und politische Bildung weisen immer wieder auf die wechselseitige Abhängigkeit dieser beiden Komponenten hin: Die am Beginn des Grundgesetzes festgeschriebenen Grundrechte konstituieren unsere Demokratie, und unser demokratisches System gewährleistet seinerseits die Grundrechte.

So selbstverständlich wurde der Zusammenhang zwischen Demokratie und Grundrechten nicht immer gesehen. Der Stein des Anstoßes besteht darin, dass die Grundrechte weite Bereiche privaten und gesellschaftlichen Lebens dem staatlichen Zugriff entziehen, während sich doch gerade im staatlichen Handeln die Souveränität, also die umfassende Selbstbestimmung des Volkes konstituiert. Schon in der Französischen Revolution gab es Bestrebungen, die Deklaration der Menschen- und Bürgerrechte durch eine Bestimmung über den allgemeinen und souveränen Willen des Volkes zu ersetzen. Zwei Prinzipien kommen hier miteinander in Konflikt: das demokratische Urrecht, über die Angelegenheiten des Gemeinwesens bestimmen zu können, und der Anspruch der Grundrechte, der staatlichen Verfügbarkeit entzogen zu sein. Tatsächlich gibt es aus dieser Kontroverse keinen einfachen Weg heraus, vielmehr sind die Regelungen über die Allgemeinheit und die Gesetzlichkeit einer Grundrechtsbeschränkung (Art. 19 Abs. 1 GG) wichtige Verbindungsscharniere zwischen Volkssouveränität, staatlichem Handeln und Wahrung von Grundrechten. Um Zusammenhänge zwischen Demokratie und Grundrechten differenzierter zu verstehen, ist es notwendig auch den Demokratiebegriff in mehreren Dimensionen zu begreifen.

Demokratie als Herrschaftsform

Geht man davon aus, dass Demokratie nicht Abschaffung von Herrschaft, sondern Legitimation der Staatsgewalt durch das Volk ist, so sind Grundrechte auch in dieser Form der Herrschaft von Menschen über Menschen zunächst Abwehrrechte, da selbst vom Volk legitimierte Gewalt missbraucht werden kann. Da auch eine rechtmäßig eingesetzte Regierung oder Verwaltung Unrecht begehen kann, bleibt der Bürger potenziell schutzbedürftig. Da der politische Prozess gerade in einer Demokratie durch Interessengegensätze befördert wird, ist ganz selbstverständlich, dass die gleichzeitige Realisierung von Volkssouveränität und individuellen Freiheiten mit Spannungen verbunden ist, in denen letztere immer wieder gefährdet sind.

Demokratie als Herrschaftsform beinhaltet auch, dass sich Mehrheiten in Wahlen und Abstimmungen gegenüber Minderheiten durchsetzen. Die unterlegenen Meinungen und Gruppen haben je nach Lage zumindest folgende (Grund-)Rechte: sie müssen im Rahmen der Freiheitsrechte fortexistieren und im Sinne des Gemeinwohls berücksichtigt werden. Zudem kommt ihnen die Chance zu, mehrheitsfähig zu werden. Bedingungen hierfür sind Meinungs- und Vereinigungsfreiheit. Der oft als Kennzeichen der Demokratie genannte Minderheitenschutz ist demnach direkter Ausfluss der Grundrechte. Seine verschiedenen Facetten, der reine Existenzschutz, die Einbindung ins Gemeinwohl und die Schaffung der Voraussetzungen für Macht- und Meinungswechsel, zeigen, dass die Grundrechte gerade in der Demokratie über die Abwehrrechte hinaus zu konstituierenden Elementen werden.

Bezeichnet man die Demokratie als eine Staatsform, in der Herrschaft zeitlich, sachlich und (durch Föderalismus) räumlich begrenzt ist, so sind die Grundrechte zunächst Grenzmarken, wenn Freiheiten in Gefahr geraten. Ihre Funktion geht aber darüber hinaus, indem durch sie schon vorab, das heißt durch die Verfassung Verfahren festgelegt werden, die die Staatsgewalt beschränken. Dazu gehören zum Beispiel Gewaltenteilung, Verfassungsbindung oder Rechtsweggarantie. Grundrechte sind in diesem Sinn nicht etwas anderes als Demokratie, stehen also auch nicht in einem "Verhältnis" zu ihr, sondern sind vielmehr deren integraler Bestandteil.

Demokratie als Methode der Legitimation von Herrschaft

Neben dem Verständnis als Herrschaftsform bedeutet Demokratie in einer zweiten Dimension ein "Verfahren der Legitimation, der Kontrolle und der Kritik politischer Herrschaft". Demokratie besteht nicht nur in Wahlen, sondern zu ihr gehören wesentlich die Kommunikationsvorgänge, die man auch als politische Willensbildung bezeichnet und zu der die gesellschaftlichen Gruppierungen aufgefordert sind. Damit aber kommt den Grundrechten, die diese Kommunikation schützen und fördern, eine für die Demokratie konstitutive Aufgabe zu. Unter den so genannten Kommunikationsgrundrechten hat wiederum die Meinungsfreiheit eine herausragende Bedeutung, ohne die sich eine Demokratie nicht vorstellen lässt. Nach Ansicht von Staatsrechtlehrern wird ihr Maß zum Kriterium demokratischer Entwicklung - gerade an "jungen" Demokratien lässt sich dies gut ablesen. Sie ermöglicht die Kritik an als ungerecht empfundenen politischen Entscheidungen, transportiert gesellschaftliche Wünsche in den politischen Entscheidungsbereich und verlangt Begründungen für getroffene Entscheidungen.

Diese Kommunikationsrechte schützen nicht nur die Meinungsfreiheit des einzelnen, sondern auch die der Gruppierungen, zu denen man sich zur besseren Wahrung von Interessen zusammenschließt. Das Recht des Zusammenschlusses (Vereinigungsfreiheit) und die Geltung der Grundrechte (nach Art. 19 Abs. 3 GG) auch für inländische juristische Personen und (nach der Rechtsprechung des BVerfGG) für öffentlich-rechtliche Organisationsgebilde ließ diese in der Geschichte der Bundesrepublik immer mehr zu einem Fundament des politischen Prozesses werden.

Demokratie als Verfahren zur Gewinnung von Recht

Politische Ordnung kommt wesentlich dadurch zustande, dass verschiedene gesellschaftliche Interessen auf dem Weg der Rechtserzeugung zu für alle verbindlichen Regeln werden. Das Wie dieser Rechtserzeugung ist bestimmend für die Charakterisierung der Ordnung zum Beispiel als demokratisch, absolutistisch oder totalitär. Innerhalb der demokratischen Verfahren wird man (idealtypisch) zwischen plebiszitären und repräsentativen unterscheiden müssen. Für die Bundesrepublik wurde ein weit gehend parlamentarischer Weg gewählt, wobei dies keine Ewigkeitsentscheidung ist und weitergehende direktdemokratische Verfahren zumindest als Ergänzung gut vorstellbar sind.

In Bezug auf das Verhältnis von Grundrechten und Demokratie wird man die Parlamente als rechtssetzende Instanzen durchaus zwiespältig einschätzen können: einerseits schaffen sie die rechtlichen Grundlagen für die Realisierung der Grundrechte, andererseits sind sie auch Einrichtungen, die Grundrechte gesetzlich beschränken. Die in der Demokratie angelegte schwierige Abwägung zwischen Vertrauen und Misstrauen gegenüber staatlicher Gewalt ist hier gefordert.

Gerade hierfür spielt die Grundrechtssicherheit durch Verfahren eine wichtige Rolle. Als Beispiele mögen die Energie und die Verkehrspolitik dienen. Bei beiden gehört die Absicherung des Grundbedarfs etwa an Wärme oder Mobilitätsmöglichkeiten in das weitere Feld des Grundrechtsschutzes. Auf der anderen Seite gibt es Grenzen, hinter denen die Erfüllung weiterer Bedürfnisse an Energie oder Straßen selbst wieder zur Beschränkung von Grundrechten, zum Beispiel des Rechts auf körperliche Unversehrtheit, führen. Ein Weg aus diesem Dilemma ist wenigstens theoretisch das Verfahren der Bürgerbeteiligung, da die von einer Maßnahme betroffenen und profitierenden Menschen so selbst darüber entscheiden können, wie viel noch schlechtere Luft sie für wie viel mehr Straßenbau in Kauf zu nehmen bereit sind.

Ein anderes Beispiel für die Sicherung von Grundrechten durch Verfahren ist mit dem Numerus-Clausus-Urteil des BVerG gegeben. Da die Rechte auf freie Berufswahl und auf gleiche Bildungschancen den Staat zur Schaffung genügender, aber aufgrund begrenzter öffentlicher Mittel nicht unbegrenzter Studienplätze verpflichtet, ist die Gewährleistung der Grundrechte wiederum nur über die entsprechende Gestaltung der Auswahlverfahren möglich. Da auch sie von Seiten des Staates festgelegt werden, ist es nur logisch, dass sich der einzelne, sofern er sich durch das Verfahren ungerecht behandelt fühlt, dagegen mit rechtlichen Mitteln zur Wehr setzen kann.

Demokratie als Teilhabe und Mitbestimmung

In der Geschichte der Grundrechte wurde sichtbar, wie sich diese erst als Freiheitsrechte, dann als Teilhaberechte - sie beinhalteten von Beginn an auch die Pflicht zur politischen Verantwortung - gegenüber König und Adel entwickelt haben. Mit dem Übergang zur Volkssouveränität wurde dann aus Teilhabe Selbstherrschaft, jedoch kommt auch hier jedem einzelnen wiederum nur sein Teil an der Herrschaft zu. Verändert hat sich demnach mit der Demokratie der Sinn der Teilhabe: nicht mehr ein "gnädigst gewährtes" Stück Anteil an der Macht, sondern die durch das Grundrecht der Gleichheit definierte Mitbestimmung gibt die politischen Möglichkeiten des einzelnen vor. Grundrechte haben insofern nicht nur, wie oben gezeigt wurde, eine funktionale Bedeutung, sondern sie werden zu "demokratischen Statusrechten", sie machen die politische Ordnung zum "Gemeinwesen", indem sie dem Bürger persönliche Selbstbestimmung und politische Mitbestimmung gewährleisten.

Wenn aber Grundrechten als Teilhaberechten in der Demokratie eine solch fundamentale Bedeutung zugemessen wird, erhält auch ihre Förderung bei solchen Personen, denen ihre Wahrnehmung ansonsten schwerer fällt, einen neuen Stellenwert: Demokratie bleibt als Ordnungsform nur lebendig, wenn die sie tragenden Statusrechte von allen Bürgern nicht nur als Möglichkeit, sondern real im politischen und gesellschaftlichen Alltag wahrgenommen werden. Die Gefahr, dass in Deutschland Grundrechte außer Kraft gesetzt werden, ist heute geringer - wenn auch nicht ausgeschlossen - als die Sorge, dass sie von Staatswegen nicht gefördert und vom Bürger nicht ernst genommen werden. Ihre gleichermaßen staatskritische wie staatserhaltende Aufgabe macht sie für eine demokratische Ordnungsform unentbehrlich. Staat und Bürger müssen begreifen, dass die beiden Aufgaben zusammengehören und jede einseitige Bewertung sowohl die Rechte des Bürgers wie die Existenz der demokratischen Ordnung gefährden kann.
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18. März 2010
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