URL: http://www.bpb.de/izpb/9221/merkmale-der-praesidialdemokratie

Merkmale der Präsidialdemokratie

Die US-Präsidialdemokratie fußt auf der Gewaltenteilungstheorie Montesquieus. Im Unterschied zum deutschen Modell, das sich durch Gewaltenverschränkung kennzeichnet, herrscht in der US-Präsidialdemokratie eher Machttrennung.

Einleitung

Das US-amerikanische und das deutsche Regierungssystem stehen beide mehr oder minder in der Tradition der Gewaltenteilungstheorie, wie sie von dem französischen Staatsphilosophen Charles de Montesquieu (1689-1755) in der Mitte des 18. Jahrhunderts entwickelt worden ist. Nach dieser Theorie werden die drei Hauptaufgaben der Staatsgewalt, Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung (Legislative, Exekutive und Judikative), drei unterschiedlichen, von einander unabhängigen Staatsorganen zugewiesen, dem Parlament, der Regierung und den Gerichten. Mit seinen Fragen nach den Aufgaben und Befugnissen der drei unterschiedlichen Gewalten stellte Montesquieu die Grundelemente auch für aktuelle Analysen unterschiedlicher politischer Systeme zur Verfügung.

Unterschiede zum Parlamentarismus

Mit Hilfe dieser Verfassungsorgane, ihrer Zuständigkeiten und ihrer Stellung zueinander lassen sich das US-amerikanische und das deutsche Regierungssystem beschreiben und ihre Verschiedenheit herausarbeiten. Beide gehören unterschiedlichen Typen demokratischer politischer Herrschaft an. Die Vereinigten Staaten stehen für das präsidentielle, Deutschland für das parlamentarische Regierungssystem. Das parlamentarische System hat sich aus der britischen Geschichte entwickelt und ist dort am reinsten vertreten, so dass auch vom "Westminster Modell" gesprochen wird. Dieses war nicht nur beispielhaft für die ehemaligen Staaten des britischen Commonwealth wie Indien, Australien und Neuseeland, sondern auch für manche europäische Länder wie Deutschland, das seinen Parlamentarismus allerdings relativ eigenständig im Spannungsfeld von Westminster Modell und eigenen Geschichtserfahrungen entwickelte.

Das präsidentielle System der USA ist von den Gründungsvätern in bewusster Abgrenzung gegen die absolutistischen Regime im Europa des 18. Jahrhunderts konzipiert worden. Es war Vorbild für viele lateinamerikanische Länder, aber auch für einige asiatische wie die Philippinen und Süd-Korea. Ein Vergleich des US-amerikanischen präsidentiellen mit dem deutschen parlamentarischen Regierungssystem zeigt zwar in beiden die Verfassungsorgane Legislative, Exekutive und Judikative, doch ist das Institutionenarrangement jeweils ein anderes. Bezogen auf seine Kompetenzen und Aufgaben ist der Bundestag kaum mit dem Kongress, der Kanzler schwerlich mit dem Präsidenten vergleichbar.

Mangel an Fraktionsdiziplin

Im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik bilden die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages und das Kabinett mit dem Kanzler an der Spitze eine politische Aktionseinheit, nämlich die Regierungsmehrheit. Diese tritt in der Regel geschlossen auf, wird durch Fraktionsdisziplin und - da die Regierungen sich meist aus mehreren Parteien zusammensetzen - durch Koalitionsdisziplin verbunden. Der Kanzler als Chef der Exekutive verfügt im Prinzip "automatisch" über eine Mehrheit im Parlament. Ist diese nicht vorhanden, dann gerät die Regierung in eine krisenhafte Situation.

Im präsidentiellen Regierungssystem der Vereinigten Staaten kann sich der Chef der Exekutive, der Präsident, dagegen nicht auf eine eigene Mehrheit in den beiden Häusern des Kongresses, in Senat und Repräsentantenhaus (siehe S. 20 und S. 28 ff.), stützen. Vielmehr muss er für jede Gesetzesvorlage, die er durchsetzen möchte, ad hoc eine Mehrheit suchen. Dies gilt selbst dann, wenn in beiden Kammern Abgeordnete "seiner Partei" die Mehrheit bilden. Prinzipiell mangelt es an Fraktionsdisziplin.

Ämtertrennung

In der Bundesrepublik bilden die Kabinettsmitglieder einschließlich der Kanzlerin die lebendige Klammer zwischen Bundestagsmehrheit und Regierung. Das Kabinett führt als Kollegialorgan die Regierungsmehrheit. Und die Hauptaufgabe der Parlamentarischen Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, die den verschiedenen Ministerien zugeordnet sind und die auch als "Juniorminister" bezeichnet werden, besteht darin, die enge Verbindung zwischen ihrem Ministerium sowie der Exekutive insgesamt und den Regierungsfraktionen im Bundestag sicherzustellen. Anders formuliert: Die gleichzeitige Zugehörigkeit zur Exekutive, also zum Kabinett, und zur Legislative, zum Bundestag, ist möglich, ja sogar erwünscht, um die politische Aktionseinheit der Regierungsmehrheit zu gewährleisten.

In den Vereinigten Staaten hingegen ist die gleichzeitige Zugehörigkeit zu Exekutive und Legislative nicht möglich. Und das Kabinett wirkt nicht, wie im parlamentarischen Regierungssystem, als Kollegialorgan. Mitglied des "Kabinetts" zu sein, hat in den USA eher symbolische Bedeutung. Dort sitzen die engsten Berater des Präsidenten, darunter die Chefs der wichtigsten Behörden, die bewusst den Titel Secretary tragen, weil sie Sekretäre des Präsidenten sind. Der "Außenminister" beispielsweise trägt die Bezeichnung Secretary of State, der "Verteidigungsminister" wird als Secretary of Defence bezeichnet. Der Präsident kann in den Kabinettsrang erheben, wen immer er auszeichnen möchte. Und an Kabinettssitzungen haben zuweilen auch die Ehefrauen von Präsidenten teilgenommen, wenn sie sich als Beraterinnen verstanden.

Die im Vergleich zu Deutschland ausgeprägtere Gewaltenteilung in den Vereinigten Staaten kann an der Sitzordnung im Parlament illustriert werden: Für den Präsidenten der Vereinigten Staaten ist weder im Senat noch im Repräsentantenhaus ein Sitzplatz reserviert. Aufgrund der US-amerikanischen Verfassungstradition spricht der Präsident nur einmal im Jahr zu den Abgeordneten, wenn er über "Die Lage der Nation" (State of the Union) referiert. Dazu wird er in das Repräsentantenhaus geleitet und muss es nach Beendigung der Ansprache sofort wieder verlassen, ohne dass eine Aussprache darüber stattgefunden hätte.

Im Unterschied dazu befindet sich im Bundestag nicht nur die Regierungsbank, sondern die Ministerinnen und Minister sowie auch der Kanzler bzw. die Kanzlerin, die im Regelfall über ein Mandat verfügen, haben einen Abgeordnetensitz. Die Mitglieder des Kabinetts, Kanzler wie Ministerriege, können jederzeit in die Debatte des Bundestages eingreifen und ihrerseits von den Parlamentarierinnen und Parlamentariern gezwungen werden, an der Plenarsitzung teilzunehmen, und unter Umständen von den Abgeordneten auch hochnotpeinlich befragt werden.

Präsidentenwahl durch das Volk

In Deutschland wird der Chef der Exekutive, der Bundeskanzler bzw. die Bundeskanzlerin, vom Bundestag gewählt - und zwar mit der Mehrheit von dessen Mitgliedern, mit der so genannten Kanzlermehrheit. In den Vereinigten Staaten aber wird der Präsident - formal indirekt über ein Wahlmänner- bzw. -frauen-Gremium, faktisch aber direkt - vom Volk gewählt. In den USA können sich das Parlament mit seinen beiden Kammern und der Präsident auf das Mandat des Volkes, also auf die Legitimation durch den Souverän stützen. In der Bundesrepublik vermag dies hingegen nur der Bundestag, während der Kanzler sich nur indirekt über das Parlament auf den Volkswillen berufen kann.

Amtsenthebung nur durch Impeachment

Da der Kanzler durch den Bundestag gewählt wird, kann dieser den Regierungschef auch abberufen, durch das "konstruktive Misstrauensvotum", indem der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger des Bundeskanzlers bestimmt. Aus politischen Gründen kann das Parlament dem Kanzler das Mandat entziehen, das es ihm gegeben hat. Dies ist in den USA undenkbar. Der Präsident kann nicht abgewählt werden, weder aus politischen Gründen wie beim Misstrauensvotum im parlamentarischen Regierungssystem noch aus anderen Gründen.

Das Verfahren der Amtsanklage, das Impeachment nach Artikel II, Absatz 4 der US-amerikanischen Verfassung, darf nicht mit dem parlamentarischen Misstrauensvotum verwechselt werden. Durch Impeachment können der Präsident, der Vizepräsident und alle Zivilbeamten (einschließlich der Bundesrichter) ihres Amtes enthoben werden, wenn sie wegen Verrat, Bestechung sowie anderer Verbrechen und Vergehen verurteilt werden. In einem solchen Fall übernimmt das Repräsentantenhaus die Anklagefunktion und der Senat die Gerichtsfunktion. Zur Anklage bedarf es einer Mehrheit der abstimmenden Repräsentanten, zur Verurteilung einer Zweidrittelmehrheit der anwesenden Senatoren. Wird ein Präsident angeklagt, dann führt der Präsident des Obersten Gerichtshofes die Verhandlung.

1868 wurde der Nachfolger Abraham Lincolns (1861-1865), Andrew Johnson (1865-1869), angeklagt, weil er vom Kongress beschlossene Gesetze zu hintertreiben versuchte. Zu seiner Verurteilung fehlte im Senat eine Stimme. US-Präsident Richard Nixon (1969-1974) trat 1974 in dem Moment zurück, als nach ausführlichen Untersuchungen klar wurde, dass es wegen seiner Vertuschungsversuche in der Watergate-Affäre die notwendigen Mehrheiten zur Anklage im Repräsentantenhaus und zur Verurteilung im Senat geben würde. Bei dem Versuch, 1999 Bill Clinton wegen Meineids und Behinderung der Justiz nach Aufdeckung einer Sexualaffäre unter Amtsanklage zu stellen, fehlten hingegen die erforderlichen Mehrheiten.

Keine Vertrauensfrage

Zwei weitere Regeln, die typisch für parlamentarische Regierungssysteme sind, fehlen in den Vereinigten Staaten, nämlich die Vertrauensfrage und die Parlamentsauflösung. In Deutschland kann der Kanzler den Antrag stellen, ihm das Vertrauen auszusprechen. Damit übt er Druck auf die Abgeordneten der Regierungsmehrheit aus, er versucht, Fraktions- und Koalitionsdisziplin zu erzwingen. Das Druckmittel besteht in der Drohung, Neuwahlen auszuschreiben. Erhält der Kanzler nämlich nicht die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, kann er dem Bundespräsidenten vorschlagen, den Bundestag aufzulösen. Die Vertrauensfrage wäre in der US-Präsidialdemokratie systemwidrig, denn der Präsident ist vom Volk gewählt, und er verfügt ohnehin über keine feste Mehrheit in Repräsentantenhaus und Senat, er muss Mehrheiten ad hoc suchen. Fraktionsdisziplin ist in den Vereinigten Staaten ein politisches Fremdwort. Mit Parlamentsauflösung zu drohen vermag der Präsident auchnicht, denn der Kongress kann weder vom Präsidenten aufgelöst werden, noch kann er sich selbst auflösen.

Fehlen der Opposition

Wenn es im parlamentarischen Regierungssystem eine Regierungsmehrheit gibt, die durch Fraktions- und Koalitionsdisziplin zu einer politischen Aktionseinheit zusammengefügt wird, dann gibt es auch eine "Parlamentsminderheit", die aus der Minorität der Abgeordneten im Bundestag besteht. Diese Minderheit wird als "Opposition" bezeichnet. Sie (nicht das Parlament insgesamt) hat die Aufgabe, die Regierungsmehrheit und damit Kabinett und Kanzler zu kontrollieren.

In den Vereinigten Staaten überwachen hingegen beide Kammern, Senat und Repräsentantenhaus, ungeachtet ihrer parteipolitischen Zusammensetzung die Exekutive, also den Präsidenten und seinen Mitarbeiterstab. Da in den USA eine Regierungsmehrheit nicht existiert, gibt es mithin auch keine Opposition - es sei denn, dass die Legislative insgesamt als Opposition, als Gegengewicht zum Präsidenten, begriffen würde. Formulierungen wie: Die "oppositionellen Demokraten im Kongress" haben Präsident Bush kritisiert, die gelegentlich in europäischen Medien kursieren, zeugen von relativer Unkenntnis über die Besonderheiten US-amerikanischer Politik. Im präsidentiellen Regierungssystem der USA sind die Demokraten nicht schon deswegen Oppositionspartei, weil ein Republikanischer Präsident im Weißen Haus residiert.

Randständigkeit der Parteien

Die bisher dargelegten Unterschiede zwischen US-amerikanischem Präsidentialismus und deutschem Parlamentarismus verdeutlichen ein Strukturelement, das zum Begreifen der Verfassungswirklichkeit beider Systeme wichtig ist: Parteien spielen in der Bundesrepublik eine entscheidende, wenn nicht die entscheidende Rolle. Sie sind im Bundestag vertreten, durch sie wird Fraktions- und Koalitionsdisziplin hergestellt, sie schweißen die Regierungsmehrheit, aber auch die Opposition zusammen. Kurz: Zu Recht wird vom "Parteienstaat Bundesrepublik" gesprochen, gleich wie nah oder fern Teile der Bevölkerung den Parteien stehen. In den Vereinigten Staaten hingegen sind Parteien vergleichsweise randständig. Es gibt weder Fraktions- noch Koalitionsdisziplin, schon gar nicht Parteidisziplin. Die Parteien in den USA sind lose, unverbindliche Zusammenschlüsse, allerdings mit deutlicher Tendenz zum Bedeutungszuwachs in jüngster Zeit.

Geschlossene Exekutive

Schließlich sei der Vollständigkeit halber noch auf einen weiteren Unterschied zwischen US-amerikanischem und deutschem Regierungssystem hingewiesen. In den USA haben wir es mit einer geschlossenen Exekutive, in Deutschland mit einer geteilten zu tun. Gemeint ist damit, dass der US-Präsident - neben anderen Funktionen, die er ausübt - nicht nur Chef der Exekutive ist, sondern auch Staatspräsident, er repräsentiert sein Land nach außen und nach innen. In Deutschland hingegen ist der Kanzler nur Chef der Exekutive. Daneben gibt es das Staatsoberhaupt, den Bundespräsidenten.

Werden die soeben herausgearbeiteten Differenzen zwischen den politischen Systemen der USA und Deutschlands zusammengefasst und auf Montesquieus Kriterien bezogen, so lässt sich schlussfolgern: In den Vereinigten Staaten herrscht auf der formalen Ebene - bezogen auf Legislative und Exekutive - eine recht konsequente Gewaltenteilung, in der Bundesrepublik Deutschland hingegen eine enge Gewaltenverschränkung. In beiden Systemen ist dabei die Judikative im Prinzip unabhängig von den beiden anderen Gewalten.