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Aus Politik und Zeitgeschichte
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Die USA und die transatlantischen Beziehungen nach dem 11. September 2001 |
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Peter Rudolf
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II. Eher Akzentuierung als Abschwächung der Strukturprobleme in den transatlantischen Beziehungen |
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Trotz der Wahrnehmung einer gemeinsamen Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus haben der 11. September und seine Folgen einige der Strukturprobleme im transatlantischen Verhältnis eher akzentuiert und verschärft als verringert. Lässt man die wirtschaftlichen Beziehungen beiseite, die hier nicht Gegenstand sind, so können drei solcher strukturellen Probleme identifiziert werden. Ihr Konfliktpotenzial war auch schon vor dem 11. September deutlich zu erkennen.
1. Wertedifferenz
Erstens handelt es sich um Wertekonflikte innerhalb eines Beziehungsgefüges, das aufgrund der Intensität der gesellschaftlichen Beziehungen, des Bestandes gemeinsamer liberal-demokratischer Werte und der institutionalisierten Kooperationsmechanismen mit einigem Recht als "atlantische Gemeinschaft" bezeichnet werden kann.
Diese Wertedifferenz - siehe insbesondere die Auseinandersetzungen um Todesstrafe und religiöse Freiheit - wurzelt darin, dass die USA im Vergleich zu anderen westlichen Demokratien unter dem Aspekt der politischen Kultur und der politischen Institutionen nach wie vor die "exceptional nation" sind.
In vielen Bereichen lässt sich zwar eine Amerikanisierung europäischer Gesellschaften und Staaten erkennen; doch unterscheiden sich die USA in zwei wesentlichen Punkten von anderen westlichen Demokratien: Dies ist zum einen der amerikanische Wertekanon mit seinem ausgeprägt individualistischen Freiheitsverständnis, wie er in einer Gesellschaft ohne frühere feudale und aristokratische Strukturen und vor dem Hintergrund einer spezifischen Form voluntaristischer religiöser Gemeinschaften ohne Hierarchie sich entwickelte. Dies ist zum anderen das auf dem Prinzip verschränkter Gewalten beruhende Regierungssystem mit einer außergewöhnlich starken, für gesellschaftliche Interessen überaus offenen Legislative. Dieser amerikanische Exzeptionalismus mit seinem starkem Hang zu einem religiös geprägten Moralismus macht den Umgang mit den Vereinigten Staaten nicht einfacher. Das gilt zumal, wenn die USA sich in einem "gerechten Krieg" gegen den Terrorismus sehen.
2. Machtasymmetrie
Zweitens ist die strukturelle Asymmetrie zwischen USA und Europa zu nennen, die sich aus der großen Disparität in den militärischen Machtressourcen ergibt. Während im wirtschaftlichen Bereich eine Machtsymmetrie zwischen USA und EU besteht, sind die USA militärisch tatsächlich die alleinige Supermacht. Nicht mehr länger sind die Bemühungen der Europäer, dieses Machtgefälle durch den Aufbau einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) auszugleichen, das vorrangige Problem für die transatlantischen Beziehungen, sondern der Relevanzverlust der NATO für eine flexible, funktionale Koalitionen in den Mittelpunkt stellende amerikanische Weltpolitik.
Die Asymmetrie im sicherheitspolitischen Bereich führte nach dem Ende des Ost-West-Konflikts zu den Bemühungen Europas, sich als eigenständiger Akteur, als eigener Machtpol gegenüber der einzig verbliebenen Supermacht USA zu etablieren.
Dieser säkulare Prozess der Europäisierung, der durch den Kosovo-Krieg weiter vorangetrieben wurde, ist in der Finalität offen, sein Scheitern möglich.
So nebulös die ihn begleitende Rhetorik auch gelegentlich ist - sicher weniger in Frankreich, dafür umso mehr in Deutschland -, so sehr hat die nach wie vor immer auch in realistisch-geopolitischen Kategorien
denkende außenpolitische Elite der USA die Zielrichtung erkannt: Es geht ja um die "Umverteilung der Macht im Bündnis",
um die Balancierung amerikanischer Macht, um ein die Machtfülle der einzigen Supermacht einhegendes Gleichgewicht.
Der Kosovo-Krieg beschleunigte das sicherheitspolitische Autonomiebestrebens Europas.
Die ESVP reaktivierte auf amerikanischer Seite jene Irritationen und Bedenken gegenüber der sicherheitspolitischen Dimension der europäischen Integration, wie sie bereits die erste Bush-Administration geäußert hatte. In der ambivalenten amerikanischen Haltung spiegelte sich die Sorge um den institutionellen Primat der NATO und der in diesem Rahmen ausgeübten amerikanischen Führungsrolle. Obgleich führende Mitglieder der ins Amt gekommenen "neuen" Bush-Administration in der Substanz diese Bedenken und das Interesse an der Erhaltung des institutionellen Primats der NATO teilten, vermieden sie transatlantische Kontroversen. Die neue Administration sah der (langsamen) Entwicklung der ESVP gelassen entlegen: Sie wollte, anders als es zeitweilig die Ambition der Clinton-Administration war, die NATO nicht zu einem global handelnden Bündnis verändern; Krisenmanagement und Friedenserhaltung, jenen zwei Aufgaben, die im Mittelpunkt der ESVP stehen, brachte sie nur geringes Interesse entgegen.
Die "alte" NATO im Sinn einer kollektiven Verteidigungsorganisation wurde nach dem 11. September zurecht von Kommentatoren für "tot" erklärt. Denn der Bündnisfall nach Artikel 5 wurde zwar ausgerufen, aber auf keiner Seite des Atlantiks als eine Verpflichtung zum militärischen Beistand interpretiert. Die NATO wird zu einer "security and defence-services institution"
. Das erleichtert zwar ihre weitere Öffnung nach Osten, denn eine erheblich erweiterte NATO kann auf russischer Seite immer weniger als Bedrohung wahrgenommen werden. Doch die weitere Öffnung wird die Entwicklung von einer Allianz hin zu einer "Sicherheitsorganisation" verstärken: "Having led the push for NATO enlargement, American policy-makers must accept that this will create a more diffuse organisation, less militarily capable as a collective entity and mainly focused on the security of its own region."
Die weltpolitischen Prioritäten der USA verlagern sich dagegen in Richtung des Nahen und Mittleren Ostens sowie Ostasiens. Europa kann daher auf Dauer nicht davon ausgehen, dass es in Krisen, in denen die USA sich nicht engagieren wollen, vollen Zugang zu jenen knappen und teuren militärischen "assets" der NATO hat, die vor allem amerikanische sind. Die logische Konsequenz aus den Bemühungen um eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik lautet daher, wie es eine amerikanische Sicherheitsexpertin ausdrückte, "konstruktive Duplikation" militärischer Fähigkeiten in den Bereichen Logistik, strategische Aufklärung und Planung: "Without having genuinely autonomous military forces, Europe's needs are subordinate to US priorities. The EU is left hostage to the concerns and potential veto of the US and Turkey, both of which may well evaluate their interests as opposed to an EU operation. More generally, the lack of an EU military capability forces Europe into continuing dependence on the US, which is politically unhealthy in states as powerful and independent-minded as those of the EU."
Europa mag als Juniorpartner mit der ESVP militärisch interessanter für die USA werden. Doch die auf europäischer Seite verbreitete Hoffnung, dass ein größerer militärischer Beitrag auch zu größerem politischem Einfluss auf die USA führen werde, dürfte enttäuscht werden. Das militärische Gefälle wird auf absehbare Zeit eher noch weiter wachsen. Doch selbst wenn es geringer würde, wäre es an den USA zu entscheiden, wann und in welchem Maße sie einen Beitrag der Verbündeten wirklich in solchem Maße brauchen oder nutzen wollen, dass sie ihre Handlungsfreiheit beeinträchtigen lassen wollen.
3. Strategische Divergenz
Das dritte Strukturproblem, das sich im Gefolge des 11. September akzentuierte, liegt in der institutionell-ideologisch tief verwurzelten Divergenz bei der Wahrnehmung von Sicherheitsproblemen und der angemessenen Reaktion darauf. Etwas zugespitzt ausgedrückt: Die Außenpolitik der USA ist global in der Orientierung, Multilateralismus wird instrumentell verstanden und keineswegs als Fessel unilateralen Vorgehens, militärische Instrumente sind reichlich vorhanden und werden immer wieder genutzt. Amerikanische Außenpolitik hat eine Tendenz zu einer militarisierten unilateralen "grand strategy of primacy",
die das Risiko in sich birgt, die USA anderen Mächten zu entfremden. Die europäische Außenpolitik ist dagegen nach wie vor eher regional orientiert, mit einer Präferenz für multilaterales Vorgehen und politisch-ökonomische Mittel.
Zu erinnern ist an die geradezu traditionellen Konflikte über den Umgang mit von den USA so genannten Schurkenstaaten, die ja auch in den wirtschaftlichen Bereich übergeschwappt sind.
Im Umgang mit "Terrorstaaten" und einer größeren Bereitschaft der USA, militärische Instrumente einzusetzen, werden diese Konflikte eher noch ausgeprägter werden.
Eng mit dem gerade Genannten hängt die Divergenz politisch dominanter Weltordnungsvorstellungen zusammen, wie sie zu Konflikten über die Rolle internationaler Institutionen und multilateraler Regime geführt haben. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang insbesondere an die Konflikte um den Internationalen Strafgerichtshof und die Mandatierung von Militärinterventionen durch die Vereinten Nationen. Sicher: In der Programmatik waren die Unterschiede zwischen dem rhetorisch vorherrschenden liberalen Internationalismus unter Präsident Clinton und europäischen Vorstellungen keineswegs sehr groß. Jedoch ließ amerikanische Weltpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts in der von innenpolitischem Kalkül dominierten Praxis von der anfänglichen innovativen Reformprogrammatik kaum mehr etwas erkennen. Nicht Multilateralisierung und Ökonomisierung, sondern ein starker unilateraler Impuls und die Dominanz traditionell verstandener Sicherheitspolitik kennzeichneten die amerikanische Außenpolitik bereits vor dem Amtsantritt der Bush-Administration.
Waren unter Präsident Clinton die unilateralen Tendenzen vor allem über den Kongress vermittelt, so kam unter George W. Bush eine republikanische Administration ins Amt, in deren anfänglicher Programmatik sich sehr stark die Skepsis gegenüber internationalen Vereinbarungen, insbesondere bei der Rüstungskontrolle, spiegelte.
An der ausgeprägt unilateralen Tendenz in Teilen der Administration, insbesondere im Verteidigungsministerium, änderte sich auch nach dem 11. September nichts. Die Herausforderung durch den internationalen Terrorismus als transnationales Problem deckte zwar die Grenzen jenes geopolitischen Machtdenkens auf, das in den Anfangsmonaten der Bush-Administration deutlich zu erkennen war. Der Primat des Kampfes gegen den Terrorismus zwingt zur Zusammenarbeit mit anderen Staaten und damit auch zu taktischen Konzessionen. Die Kooperation mit anderen Staaten geschieht vor allem im Rahmen flexibler, zweckgebundener ad-hoc-Koalitionen und bestehender funktionaler Gremien - etwa der von der G 7 eingerichteten Financial Action Task Force.
Der von der Bush-Administration - genauer: dem Außenministerium - angekündigte "hard-headed multilateralism"
als beste Hoffnung für die Bewältigung der Bedrohung durch den Terrorismus bedeutet jedoch keinen Bruch mit der bisherigen Politik, in der sich ein ausgeprägter Unilateralismus mit Elementen eines instrumentellen Multilateralismus mischte. In den strittigen Fragen, die das Image einer unilateralen amerikanischen Außenpolitik genährt haben, war der nach dem 11. September oft erhoffte Paradigmenwechsel amerikanischer Außenpolitik nicht zu erkennen.
Die sicherheitspolitische Handlungsfreiheit als leitende Maxime wurde geradezu bestärkt. Die Aufkündigung des ABM-Vertrages im Dezember 2001 und insbesondere die grundsätzliche Ablehnung der Bemühungen um eine Stärkung des B-Waffen-Übereinkommens auf der 5. Überprüfungskonferenz im November und Dezember 2001 zeigten dies deutlich. Anders als aus europäischer Sicht gilt für die USA multilaterale Rüstungskontrolle als Instrument der Nichtverbreitungspolitik als nutzlos, ja schädlich.
Denn Rüstungskontrollverträge binden aus Sicht amerikanischer Konservativer zwar die USA, hindern aber entschlossene "Schurkenstaaten" nicht an der Entwicklung von Massenvernichtungswaffen.
Wenn vom Multilateralismus die Rede ist, dann geht es der Bush-Administration um die Zusammenarbeit mit anderen Staaten im Dienste bestimmter Ziele; die Ziele, die Aufgaben bestimmen dabei die flexiblen Koalitionen. Multilateralismus wird funktional verstanden und kann dabei, wo es notwendig erscheinen sollte, auch seinen Niederschlag in institutionellen Strukturen finden. Die USA bestimmen die Ziele; sie entscheiden darüber, welche Abkommen und Vereinbarungen dem Ziel angemessen sind. Multilaterale Kooperation soll amerikanische Optionen nicht beschränken, die Fähigkeit zum alleinigen Handeln nicht schmälern. Ein solcher "realistischer" Multilateralismus gilt der Administration nicht als Alternative zur amerikanischen Führung, sondern als ihre "Manifestation". Und: Allen Bekenntnissen zu einem neuen Multilateralismus zum Trotz ist in der "Bush-Doktrin" - einer Art Kriegserklärung an "jede terroristische Gruppe globaler Reichweite" und die sie unterstützenden Staaten - eine Tendenz zum unilateralen Handeln angelegt. Denn in der Konsequenz bedeutet die Umsetzung der "Bush-Doktrin", dass die USA darüber entscheiden, welche Organisation als Terrorgruppe mit "globaler Reichweite" gilt, welches Land als Unterstützer des Terrorismus eingestuft wird und mit welchen Methoden gegen dieses Land vorzugehen ist.
Damit kommt im Zuge des "Krieges gegen den Terror" verstärkt die Auseinandersetzung über die weltordnungspolitisch brisante Frage hinzu, wann und unter welchen Bedingungen militärische Gewalt bis hin zu einem Krieg als legitimes Mittel der Sicherheitspolitik eingesetzt werden darf. Die Doktrin der "antizipatorischen Selbstverteidigung", wie sie gegenwärtig im amerikanischen Diskurs begründet wird und sehr deutlich in der "Bush-Doktrin" anklingt, ist eine fundamentale Herausforderung für das bestehende völkerrechtliche System.
Die Irak-Frage, bei der es den Regimesturzbefürwortern um die Neugestaltung der politischen Landschaft des Nahen und Mittleren Ostens geht, ist daher in vieler Hinsicht von großer weltpolitischer Bedeutung. In der amerikanischen Irakdebatte geht es nur vordergründig um den Kampf gegen den Terrorismus; dieser ist vor allem die innen- und außenpolitische nützliche Legitimation für einen "Präventivkrieg" zum Sturz eines nach Massenvernichtungswaffen strebenden Regimes, das als wachsende Bedrohung strategischer Interessen in einer kritischen Region gesehen wird. Mit der Wahrnehmung wachsender Bedrohung tendiert die amerikanische Politik dazu, die vom Irak ausgehende Bedrohung zu maximieren, die Eindämmungspolitik als gescheitert zu verwerfen und die Risiken eines Krieges gering zu schätzen. Ein Krieg mit dem Ziel des Regimesturzes ist - auch wenn seine Apologeten gerne das Wort "präemptiv" verwenden - vielmehr im Sinne jener Art von "Präventivkriegen" zu verstehen, wie sie im Dienste der Bewahrung des europäischen Machtgleichgewichts in der Neuzeit häufig geführt und in diesem Sinne auch begründet wurden. Im Falle des Irak geht es um eine hypothetische spätere Bedrohung und um die Bewältigung eines geopolitischen Problems.
Ein solcher "Präventivkrieg" gegen den Irak wäre - anders als vom VN-Sicherheitsrat mandatierte Militärschläge zur Durchsetzung der Irak obliegenden Rüstungskontrollverpflichtungen - eine völkerrechtlich, politisch und ethisch höchst problematische Entwicklung: völkerrechtlich, weil die Beschränkungen für den Einsatz militärischer Macht gelockert werden; politisch, weil es sich um einen Präzedenzfall handeln würde, auf den sich andere berufen könnten und der einen Staat wie Indien geradezu ermutigen könnte, Pakistan im Zuge der Terrorismusbekämpfung anzugreifen;
ethisch, weil sich ein präemptives militärisches Handeln nur angesichts eines drohenden Krieges rechfertigen lässt - wenn der Verzicht auf Präemption eine ernsthafte Gefährdung für die territoriale Integrität und politische Unabhängigkeit eines Staates darstellen würde.
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10. Februar 2012
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