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Informationen zur politischen Bildung
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Finanzordnung im Deutschen Bundesstaat |
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Ursula Münch / Kerstin Meerwaldt
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Verteilung der Steuererträge |
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Welcher Ebene im Bundesstaat welcher Anteil an den Staatseinnahmen zusteht, wird mit der Ertragshoheit bestimmt. Die Verteilung der Ertragshoheit entscheidet so über den finanziellen Spielraum von Zentralstaat und Gliedstaaten und damit auch über ihr finanzpolitisches Verhältnis zueinander. Hier gibt es grundsätzlich zwei Modelle:
Trennsystem: Die Steuererträge werden so zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten aufgeteilt, dass jeder Ebene ein bestimmter Anteil zur Ausschöpfung überlassen bleibt, mit dem beide ihre jeweiligen Aufgaben zu finanzieren haben. In diesem Fall stehen die Erträge gewisser Einnahmequellen allein dem Zentralstaat zu, und die Gliedstaaten haben ebenfalls ein eigenes Steueraufkommen. Zum Beispiel erhält die zentralstaatliche Ebene ausschließlich alle indirekten und die andere Ebene alle direkten Steuern. So war die Steueraufteilung zunächst im Bismarckreich geregelt, wie überhaupt das System der Trennung bei der vertikalen Zuordnung der Finanzhoheitsrechte in den bundesstaatlichen Verfassungen des 19. Jahrhunderts seine stärkste Verbreitung erfuhr. Damals war der Finanzbedarf aller staatlichen Ebenen wegen des kleineren Aufgabenbestands noch geringer und regionale Unterschiede in der Steuerbelastung und dem Angebot öffentlicher Leistungen wurden noch nicht als Problem empfunden.
Inzwischen benötigt dieses Trennsystem selbst in den USA, wo es prinzipiell auch heute noch praktiziert wird, die unterstützende Begleitung durch ein umfangreiches System von Finanzzuweisungen, den so genannten grants. Durch ein Trennsystem wird die Eigenständigkeit der jeweiligen Gebietskörperschaft gestärkt. Aufgrund der Starrheit in der Zuteilung der Steuern, die in unterschiedlicher Weise von der Entwicklung des Sozialprodukts abhängig sind, kommt es jedoch allmählich zu einer Verschiebung der Steuerkraft der verschiedenen Ebenen.
Verbundsystem: Das Finanzeinnahmerecht ist bei einer Gebietskörperschaft – oft dem Zentralstaat – monopolisiert und die anderen Gebietskörperschaften erhalten Zuweisungen. Der Vorteil eines Verbundsystems bei der Verteilung der Staatseinnahmen besteht darin, dass Ungerechtigkeiten, die sich zum Beispiel aus den unterschiedlichen Erträgen verschiedener Steuern ergeben, besser ausgeglichen werden können. Nachteilig ist, dass die Gliedstaaten durch das Zuweisungssystem an finanzieller Eigenständigkeit verlieren.
Die Bezeichnungen „direkte“ und „indirekte“ Steuern sind darauf zurückzuführen, dass die Finanzwissenschaft ursprünglich davon ausging, manche Steuern hätten die Eigenschaft, das Nationalvermögen unmittelbar (direkt) an seinen Quellen zu erfassen, während andere es auf Umwegen träfen. Inzwischen knüpft die Unterscheidung daran an, dass direkte Steuern feste Besitzstände wie Vermögen und Einkommen treffen, während indirekte Steuern die wirtschaftlichen Werte erfassen, die sich durch Produktion, Ortsveränderung und Verbrauch in Bewegung befinden. Direkte Steuern zahlt der Steuerschuldner unmittelbar an den Steuergläubiger (zum Beispiel die Einkommensteuererklärung gegenüber dem Finanzamt); bei indirekten Steuern, zum Beispiel der Umsatzsteuer, ist der Steuerschuldner dagegen nicht mit dem identisch, der die Steuer wirtschaftlich zu tragen hat, er überwälzt sie vielmehr im Preis auf einen anderen, zum Beispiel in Form der Umsatzsteuer auf den Verbraucher.
Mit der Finanzreform 1969 wurde in Deutschland eine Mischung aus Trennsystem und Verbundsystem geschaffen, um so die Vorteile beider Systeme zu bündeln und ihre jeweiligen Nachteile gering zu halten. Rund ein Viertel des Gesamtaufkommens an Steuern steht in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Trennsystem den einzelnen Gebietskörperschaften, also dem Bund, den Ländern und den Gemeinden, selbst zu: Drei Viertel kommen in einen gemeinsamen Topf, dessen Inhalt nach einem gesetzlich festgelegten Schlüssel auf die drei Ebenen aufgeteilt wird.
Steuerarten
Steuern, die nach Art. 106 Abs. 1 GG allein dem Bund zustehen, sind vor allem solche, die aus dem Außenhandel entstehen, von überregionaler Belastungswirkung sind und deshalb einen einheitlichen Besteuerungssatz erforderlich machen. Die Vielzahl dieser verschiedenen Steuerarten darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass ihre Ertragskraft eher gering ist. Es handelt sich beispielsweise um Erträge der Finanzmonopole und solche aus Zöllen, wobei die Zolleinnahmen seit 1975 nicht mehr dem Bund, sondern der Europäischen Union zufließen.
Allein dem Bund stehen außerdem die Versicherungssteuer, einmalige Vermögensabgaben und die zur Durchführung des Lastenausgleichs erhobenen Ausgleichsabgaben, ferner Ergänzungsabgaben zur Einkommensteuer und Körperschaftssteuer sowie Abgaben im Rahmen der Europäischen Union zu.
Bei den Steuererträgen, die das Grundgesetz nach dem Trennprinzip ausschließlich den Ländern zuweist, handelt es sich entweder um „Realsteuern“, die in enger Beziehung zum jeweiligen Land gesehen werden müssen, oder um Steuern mit einem regional bedingten Wirkungskreis. Hierzu zählen die Erbschafts- und Schenkungssteuer, die Kraftfahrzeugsteuer, die Kapitalertragssteuer, die Biersteuer, die Spielbanksteuer sowie Verkehrssteuern, wenn sie nicht dem Bund oder Bund und Ländern gemeinsam zustehen (also: Grunderwerbssteuer, Rennwett-, Lotterie- und Sportwettsteuer, Feuerschutzsteuer).
Gemeinschaftssteuern stehen Bund und Ländern gemeinsam zu. Sie gehören zum Großen Steuerverbund und bringen die meisten Erträge. Es handelt sich um die Einkommensteuer (einschließlich Lohnsteuer), die Körperschaftssteuer und die Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer).
Verteilungsschlüssel
Es ist nun bedeutsam, welchen Anteil der Bund und die einzelnen Länder an den verschiedenen Steuern haben, wie variabel dieser Anteil ist und welcher Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Konjunktur und jeweiligem Steueraufkommen besteht.
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Nach Art. 106 Abs. 3 Satz 2 GG wird das Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftssteuer je zur Hälfte zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt. Bevor diese Aufteilung erfolgt, wird von der Einkommensteuer ein Anteil von 15 Prozent abgezogen und an die Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Bewohner (Hauptwohnsitz) verteilt. Zur hälftigen Aufteilung zwischen Bund und Ländern verbleiben also noch 85 Prozent der Einkommensteuererträge. Der Länderanteil, der auf 16 Länder aufgeteilt werden muss, wird nach dem so genannten örtlichen Aufkommen (Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG) zugewiesen. Dieser umstrittene Verteilungsschlüssel, der wirtschaftliche Ballungsräume begünstigt, hat Konsequenzen für den Finanzausgleich zwischen den Ländern.
Die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer können durch ein einfaches Bundesgesetz geändert werden und sind damit relativ flexibel. Da die Länder stets versuchen, die Verteilung zu ihren Gunsten zu beeinflussen, gehen einer Entscheidung jeweils heftige Auseinandersetzungen zwischen dem Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten sowie den Landesfinanzministern und -ministerinnen und dem Bundesfinanzminister voraus. Das entsprechende Bundesgesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates, Entscheidungen können also nicht einseitig zu Lasten der Länder getroffen werden.
Der Verteilungsschlüssel für die Umsatzsteuer kann dann geändert werden, „wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt“ (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG).
In der Praxis werden die Anteile immer auf zwei Jahre festgelegt. Gibt es trotz langwieriger und konfliktreicher Verhandlungen keine Einigung, gilt der bestehende, aber als unbefriedigend angesehene Verteilungsschlüssel notgedrungen weiter.
Beim föderativen Konflikt um die Finanzierung der Deutschen Einheit und die vollständige Einbeziehung der ostdeutschen Länder in die bundesstaatliche Finanzverfassung ab 1995 spielte die Verteilung der Umsatzsteueranteile eine zentrale Rolle. Er war geprägt von strategischen Erwägungen der westlichen Länder und des Bundes über die Frage, welche der beiden Ebenen in welchem Umfang die zugunsten der östlichen Länder nötigen Finanztransfers zu erbringen hätte.
Der Bund hatte zunächst geplant, die finanzpolitischen Folgen der Vereinigung zentralistisch zu bewältigen. Zu diesem Zweck wollte die Bundesregierung den Bundesanteil am Umsatzsteueraufkommen erhöhen. Gleichzeitig sollten die Beitrittsländer zwar hohe, jedoch zeitlich befristete Bundeszuwendungen erhalten. Der Bund versuchte also, die Länder nach ihren verschiedenen Interessen in konkurrierende Gruppen aufzuspalten.
Trotz ihrer sehr unterschiedlichen Ausgangssituation gelang es den Ländern, sich jenseits der parteipolitischen Konfliktlinie auf eine einheitliche Haltung gegenüber dem Bund zu einigen. Damit wollten sie verhindern, insgesamt als Verlierer des Vereinigungsprozesses abzuschneiden. Tatsächlich erreichten sie ein wichtiges Zugeständnis des Bundes: Dieser verzichtete 1993 nicht nur darauf, seinen Anteil an der Umsatzsteuer zu erhöhen, sondern akzeptierte sogar eine Erhöhung zu Gunsten der Länder um sieben Prozentpunkte von 37 auf 44 Prozent. |
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09. Februar 2012
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