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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 50-51/2004)
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Konflikt und Konsens im Bundesrat |
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Eine Bilanz (1949 - 2004)
Klaus Stüwe
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Parteipolitisch motivierte Blockadesituationen gibt es im Bundesrat also seit langem. Glaubt man den Schlagzeilen der Zeitungen, so gewinnt man den Eindruck, als ob eine solche Blockadepolitik zum politischen Alltag gehöre, sobald die Opposition über eine Mehrheit im Bundesrat verfügt. Wie aber sieht die tatsächliche Blockadebilanz des Bundesrats seit 1949 aus? Kann man wirklich von einer dauernden Vetohaltung des Bundesrats sprechen oder blieben die Blockaden begrenzt?
Als Ergebnis der statistischen Bestandsaufnahme ist zunächst festzuhalten, dass der Deutsche Bundestag von 1949 bis September 2003 insgesamt 6 107 Gesetzesbeschlüsse an den Bundesrat weitergeleitet hat. Davon gehörten 3 184 (53,2 Prozent) zur Gruppe der Zustimmungsgesetze, bei denen der Bundesrat ein absolutes Vetorecht hat. Zählt man nun die Gesetzesbeschlüsse des Bundestags, die aufgrund eines Vetos des Bundesrats endgültig gescheitert sind, so kommt man auf 66. Mit anderen Worten: Der Bundesrat hat in den 54 Jahren seines Bestehens gerade einmal 1,08 Prozent der Gesetzesbeschlüsse endgültig blockiert. Fast 99 Prozent aller bisher ergangenen Gesetze hat der Bundesrat im Sinne der Bundestagsmehrheit passieren lassen. Selbst wenn man nur die Zustimmungsgesetze berücksichtigt, bleibt es bei einem niedrigen Anteil der Vetoaktionen im Umfang von nur 2,1 Prozent. Ein ähnliches Bild ergibt sich bei den dem Bundesrat zugeleiteten Rechtsverordnungen.
Geht man der Frage nach, ob es in Zeiten divergierender Mehrheiten in Bundesrat und Bundestag zu höheren Blockadequoten gekommen ist, ergibt sich kein so eindeutiges Bild, wie man vielleicht erwartet hätte. Tatsächlich hat es in einigen Legislaturperioden mehr Vetosituationen gegeben als in anderen. So wurde die sozialliberale Koalition unter Bundeskanzler Schmidt in der achten Legislaturperiode von dem CDU/CSU-dominierten Bundesrat etwas öfter blockiert. Die Vetoquote blieb mit 2,5 Prozent aber dennoch relativ niedrig. Die Regierung Kohl wurde nach 1990 ebenfalls etwas häufiger von einer SPD-dominierten Länderkammer gestoppt. Aber auch hier betrug der höchste Vetoanteil in der 12. Legislaturperiode lediglich 1,8 Prozent. Selbst in Zeiten unterschiedlicher parteipolitischer Mehrheiten stieg die Ablehnungsquote nie über 2,5 Prozent. Von einer andauernden Blockadehaltung der Länderkammer kann somit keine Rede sein, ebenso wenig von einer tendenziellen Zunahme der Blockaden.
Wie aber erklärt sich eine solche Bilanz? Alles in allem haben wohl fünf Gründe dazu geführt, dass die Zahl der am Bundesrat gescheiterten Gesetze so niedrig geblieben ist. Erstens war in der Vergangenheit häufig ein Einlenken der Regierungsmehrheit gegenüber der Bundesratsmehrheit zu registrieren, entweder schon im Vorfeld des Gesetzgebungsprozesses oder später im Vermittlungsverfahren. Jede Bundesregierung, die unbedingt ein wichtiges Gesetz durchsetzen will, wird auf akzeptable Änderungsvorschläge der Ländermehrheit eingehen. Dies war bisher bei den meisten Verfassungsänderungen der Fall.
Zweitens war in der Vergangenheit vielfach das Bemühen der Regierungsmehrheit zu beobachten, in Gesetzen möglichst auf Regelungen zu verzichten, die eine Zustimmungsbedürftigkeit begründen könnten. Eine derartige Strategie konnte man z.B. 1996 bei der Behandlung einer Reform des Bundessozialhilferechts einerseits und der Arbeitslosenhilfe andererseits feststellen. Die Regierung Kohl entschied sich damals für die Aufspaltung beider sozialpolitischen Materien in zwei Gesetzentwürfe. Auch die rot-grüne Bundesregierung konstruierte im Frühjahr 2001 ein recht kunstvolles Gesetzgebungspaket, um das "Lebenspartnerschaftsgesetz" ohne Konsens mit den unionsgeführten Ländern durch den Bundesrat zu bringen.
In einigen Fällen ist es der Bundesregierung drittens gelungen, durch bestimmte Zusagen an einzelne Länder die Phalanx der Oppositionsländer zu durchbrechen oder neutrale Stimmen für sich zu gewinnen. So stimmte Berlins Regierender Bürgermeister Diepgen (CDU) 1999 der rot-grünen Steuerreform zu, weil ihm im Gegenzug Finanzierungszusagen für den Berliner Landeshaushalt gemacht wurden.
Viertens sind Gesetzesvorhaben, die eine Bundesratsmehrheit eigentlich ablehnen möchte, nicht selten mit anderen, für sie akzeptablen, populären oder dringlichen Inhalten verkettet. Dies war z.B. das Problem der CDU/CSU-Bundesratsmehrheit in den siebziger Jahren, als sie ein strukturell unliebsames Steuerreformgesetz der sozialliberalen Koalition hinnehmen musste, um sich nicht dem Vorwurf auszusetzen, sie blockiere damit verbundene populäre Steuersenkungen.
Fünftens schließlich kann eine opponierende Bundesratsmehrheit nicht immer blockieren, wenn sie dies eigentlich möchte. "Allzu peinlich", so Wolfgang Rudzio, würde bei einer permanenten Blockade das "demokratische Legitimationsdefizit" des Bundesrats wirken.
Der Bundesrat hat sich also in den vergangenen 55 Jahren eher als Konkordanz- denn als Konfliktorgan erwiesen. Die Vetomacht des Bundesrats führte weniger zu Blockaden als vielmehr zu politischen Prozessen, die stark in eine konkordanzdemokratische Richtung tendierten. Wenn der Opposition die Möglichkeit gegeben ist, über den Bundesrat in der Bundespolitik mitzuregieren, werden zur Konfliktregelung regelmäßig Wege des Aushandelns beschritten, an deren Ende meist ein Kompromiss der maßgeblichen politischen Kräfte steht. Parteiorientierte Konflikte zwischen Bundestag und Bundesrat engten insofern zwar oftmals die Gestaltungsmöglichkeiten der Regierung ein, jedoch führten selbst unterschiedliche Mehrheiten nicht notwendig zu einer Blockade in der Bundespolitik. |
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09. Februar 2012
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Dossier: Deutsche Demokratie |
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Demokratie bedeutet Herrschaft, die vom Volk ausgeht und durch das Volk in seinem Interesse ausgeübt wird. Die Einflussnahme der Bürger auf die Politik hat jedoch viele Facetten. |
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