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Aufgaben und Funktionen

Als Mittler zwischen Staat und Bürgern formulieren Parteien gesellschaftliche Interessen und suchen ihnen im staatlichen Raum Geltung zu verschaffen. Im repräsentativen Regierungssystem Deutschlands haben sie eine große Bedeutung.

Einleitung

Wozu brauchen wir eigentlich Parteien? Was tun sie, welche Aufgaben haben sie? Oder, wenn man systemtheoretisch argumentiert und davon ausgeht, dass Parteien Akteure in einem (politischen) System sind: Welche Funktionen erfüllen sie? Am knappesten und vielleicht auch am treffendsten ist die Formulierung in Art. 21 des GG: "Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit". Im Parteiengesetz hingegen findet sich eine lange Liste von Parteitätigkeiten. Danach wirken Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mit, indem sie "auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nehmen, die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden, sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen".

Dieser Katalog klingt so, als sei er einem Schulbuch politischer Bildung entnommen, als ginge es bei den Parteien nicht um Streben nach Macht, um die Durchsetzung sozialer, ökonomischer und anderer Interessen. Dies hängt nicht zuletzt mit den Umständen zusammen, unter denen das Parteiengesetz 1967 entstanden ist. Ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts zwang die Parteien, das Gesetz zu beschließen - ein Verfassungsauftrag, der seit 1949 bestand.

Schiebt man die allgemeinen Formulierungen des Parteiengesetzes auf die Seite, dann können zwei Hauptgruppen von Aufgaben unterschieden werden, nämlich

• solche im Bereich zwischen Gesellschaft und Staat, im so genannten intermediären Bereich: Dazu gehören die Organisation von Wahlen, die Rekrutierung und Auswahl des politischen Personals, die Artikulation gesellschaftlicher Interessen, der Ausgleich gesellschaftlicher Interessen in den Parteien, die Beschaffung von Legitimation für das politische System;
• solche im staatlichen bzw. "gouvernementalen" Bereich: die Regierungsbildung, die Strukturierung des Parlaments durch Fraktionen, durch Bildung der Regierungsmehrheit und der Opposition, die Politikformulierung und Politikausführung sowie die Auswahl von Amts- und Mandatsträgern.

Mittler zwischen Staat und Gesellschaft

Für das Funktionieren der bundesrepublikanischen Demokratie entscheidend sind gerade jene Funktionen, die Parteien als Mittler zwischen Gesellschaft und Staat wahrnehmen. So problematisch diese Trennung von Gesellschaft und Staat theoretisch auch sein mag, so sind Parteien in ihrer konkreten Tätigkeit doch in beiden Bereichen verankert. Die eigentlichen Tätigkeiten der Parteien zwischen Gesellschaft und Staat lassen sich auf vier wesentliche Funktionen zuspitzen:

• Auswahlfunktion: Durch Parteien findet die Rekrutierung und Auswahl der politischen Elite aus der Gesellschaft - vom Ortsrat bis zum Kanzleramt - statt. Was häufig übersehen und moralisierend abgewertet wird: Parteien waren und sind immer auch Patronageorganisationen, das bedeutet Vereinigungen von Bürgern, die Ämter, Posten, Funktionen, Beförderungen und Karrieren zu vergeben haben. Daran ist nichts Anrüchiges. Politisch problematisch (und dann moralisch fragwürdig) ist es, wenn Machtpositionen um ihrer selbst willen erobert werden, es also nicht mehr um die Durchsetzung von Inhalten geht. Das große Verdienst unserer Parteien in den 1950er und 1960er Jahren bestand nicht zuletzt darin, den öffentlichen Dienst demokratisiert, ehemalige NSDAP-Mitglieder durch Demokraten ersetzt zu haben.
• Vermittlungsfunktion: Parteien und ihre Vertreter in Parlamenten und Regierungen sind Repräsentanten von Partikularinteressen, von spezifischen Interessen, die in der Gesellschaft angelegt sind. Parteien vertreten immer nur Teilinteressen, nicht das Gesamtinteresse einer Gesellschaft, nicht das Gemeinwohl. Der Politikwissenschaftler Ernst Fraenkel hat das sinngemäß so ausgedrückt: Erst wenn die Parteien und ihre Parlamentarier sich auch dazu bekennen, Repräsentanten von - zugespitzt formuliert - Sonderinteressen bzw. Sonderbedürfnissen zu sein, wird die freimütige Austragung von kollektiven Interessengegensätzen möglich. Dann wird auch ein daraus resultierender Kompromiss akzeptabel und die eigene interessengefärbte Position muss nicht mit dem Heiligenschein des Gemeinwohls umgeben werden. Erst wenn Einigkeit darüber besteht, dass Parteien und Parlamentarier eine Doppelrolle als Repräsentanten von Partikularinteressen und Repräsentanten der Nation spielen, kann auf die Diskussion allgemeingültiger Prinzipien, hehrer Grundsätze, verzichtet werden. Dann können Parteien die Wagenburgen verlassen, aus denen heraus sie - wie in der Weimarer Republik - Weltanschauungsschlachten geschlagen haben.
• Interessenausgleichsfunktion: Auch innerparteilich bemühen Parteien sich, gegenläufige und widerstreitende Interessen verschiedener gesellschaftlicher Gruppen, die außerhalb wie innerhalb der Partei organisiert sein können, auszugleichen, zwischen ihnen einen Kompromiss zu finden und zugleich eine eigene "parteiliche" Position zu formulieren. Parteien integrieren also die breit gestreuten Gruppeninteressen. Im Idealfall wirken sie als soziale und politische Katalysatoren. Wer die politische Tätigkeit der Interessengruppen nicht durch den Filter "Parteien" leitet, sondern direkt in den Prozess staatlicher Willensbildung eingliedern will, endet - so wiederum Fraenkel - notwendigerweise beim Stände- oder beim Verbändestaat, in dem es keinen Pluralismus gibt und Verbände die Macht ausüben.
• Legitimierungsfunktion: Indem Parteien die Vermittlungs- und die Interessenausgleichsfunktionen wahrnehmen, tragen sie zur Begründung des politischen Systems und zur Konsensstiftung bei. Die bundesrepublikanische Demokratie, der Parteienstaat, bietet Regelungsmechanismen zur Konfliktaustragung zwischen den Parteien und innerhalb der Parteien und damit auch zwischen auseinander gehenden gesellschaftlichen Interessen. Es sind Regeln festgelegt, nach denen Kampf um Macht(anteil) stattfindet, ohne dass dieser in Bürgerkrieg ausartet. Voraussetzung hierfür ist, dass sozial und politisch darüber eine Verständigung hergestellt worden ist, nach welchen Regeln Konflikte ausgetragen werden und welche Grundwerte unstrittig sind. Erst die Anerkennung der Grundwerte wie Bewahrung der Menschenrechte, Minoritätenschutz, die den Regelungen zur Konfliktaustragung zugrunde liegen, machen diese auch sinnvoll.

Die Wahrnehmung aller oder doch eines wesentlichen Teils der gerade genannten vier Funktionen durch die Parteien macht den bundesrepublikanischen Parteienstaat aus. Generell gilt, dass ein parlamentarisches Regierungssystem ohne starke Parteien nicht auskommt. Es sind die Parteien, die in dem hoch komplizierten Regierungssystem der Bundesrepublik mit seiner Gewaltenteilung, der Gewaltenkontrolle und der Gewaltenverschränkung die auseinander driftenden Akteure zusammenbringen. Parteien bilden gleichsam den Kitt für das fragmentierte politische System.

Parteienstaat versus Parteiendemokratie

In diesem Zusammenhang ist zu Recht vom "Parteienstaat Bundesrepublik" die Rede. Dabei wird generell unter "Parteienstaat" eine repräsentative Demokratie - in der Regel parlamentarischer und nicht präsidentieller Ausprägung - verstanden, in der Parteien in der Verfassungsrealität, das heißt beim Zustandekommen politischer Entscheidungen und bei deren Legitimation, die dominierende Rolle spielen. Parteien sind dabei die wichtigsten, wenn auch nicht die alleinigen Träger politischer Willensbildung, indem sie unterschiedliche partikulare Bedürfnisse und Interessen in der Gesellschaft aufnehmen und in die Parlamente und Regierungen vermitteln. Umgekehrt begründen sie die dort gefassten Entscheidungen gegenüber dem Volk und schaffen damit die Legitimation für das politische System insgesamt. Im Unterschied zu einem Parteienstaat spielen in einer Parteiendemokratie Verbände, Medien und Bürgerinitiativen für die politische Willensbildung eine größere Rolle. So ist es jedenfalls in den USA der Fall.

Die Beurteilung von Parteien und die Kritik an Parteien hängt ganz wesentlich von zwei Kriterien ab. Zum einen geht es darum, mit welcher demokratietheoretischen Grundposition gearbeitet wird. Zum anderen ist wichtig, von welchem politischen System, ob von einem parlamentarischen oder einem präsidentiellen, die Rede ist.

Demokratietheorien

Zwei Demokratietheorien können unterschieden werden: die der direkten und die der repräsentativen Demokratie. Beiden liegen je unterschiedliche Menschenbilder zugrunde, ein eher optimistisches und ein eher pessimistisches.

In der direkten Demokratie, so die eine Überlegung, überwindet der einzelne seinen Egoismus und kann - wie seine Mitbürgerinnen und -bürger - das Gemeinwohl, die volonté générale, erkennen und verwirklichen. Dadurch wird die Identität der Regierten mit den Regierenden hergestellt (daher auch der Begriff "identitäre Demokratie"). Das souveräne Volk entscheidet prinzipiell alle Fragen und bildet auf diese Weise die volonté générale. Durch permanente Volksabstimmungen, durch Plebiszite (daher auch "plebiszitäre Demokratie"), stellt sich der Volkswille her.

Im Unterschied dazu gibt es nach der Theorie der repräsentativen Demokratie nicht (von vornherein) einen allgemeinen Willen des Volkes, dieser bildet sich vielmehr erst in der Konkurrenz verschiedener Eliten, etwa in der Konkurrenz zweier Parteien (daher auch "Konkurrenzdemokratie"). Die Repräsentanten, die gewählt werden, so die Parlamentarier, verfügen über Entscheidungsfreiheit, über ein freies Mandat gegenüber den sie Delegierenden. Nach der identitären Demokratietheorie hingegen sind die Delegierten bzw. die Repräsentanten, soweit es ihrer überhaupt bedarf, an das imperative Mandat, an den Auftrag ihrer Wähler gebunden.

In einer plebiszitären Demokratie bedarf es eigentlich keiner Parteien, denn das Volk regiert selbst und direkt. In einer repräsentativen Demokratie hingegen findet die Konkurrenz, die zur nachträglichen Herausbildung des Volkswillens notwendig ist, gerade durch Parteien statt.

Natürlich sind beide Demokratiebegriffe vereinfacht skizziert worden. Nur so werden die je unterschiedlichen "Funktionslogiken" von Parteien nach den divergierenden theoretischen Ansätzen deutlich. Es macht einen erheblichen Unterschied aus, ob das Verständnis von Parteien und die Kritik an ihrem Verhalten mit identitären oder pluralistischen, nämlich konkurrenzdemokatischen Politikvorstellungen verbunden sind, ob man von der prinzipiellen Trennung von Staat und Gesellschaft sowie dem Konzept ausgeht, der Staat herrsche über die Gesellschaft, oder davon, dass Staat und Gesellschaft sich gegenseitig durchdringen, nicht zuletzt aufgrund des Wirkens von Parteien.

Politische Systeme

Unterschiedliche "Funktionslogiken" bestimmen ebenfalls die Rolle von Parteien in der Verfassungswirklichkeit parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme. Der Kernpunkt des parlamentarischen Systems ist der, dass die Mehrheit des Parlaments und das Kabinett mit dem Chef der Exekutive an der Spitze, in der Bundesrepublik mit dem Kanzler bzw. der Kanzlerin, eine politische Aktionseinheit, die Regierungsmehrheit, bilden. Es kann von "Gewaltenfusion" gesprochen werden, denn die Mehrheit des Parlaments und die Regierung kooperieren ganz eng.

Diese Gewaltenfusion wird politisch durch Fraktionsdisziplin hergestellt. Parteien sind für die politische Willensbildung mithin von größter Bedeutung.


Kernpunkt des präsidentiellen Regierungssystems hingegen ist die Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative. Der Präsident wird vom Volk gewählt, nicht wie der Kanzler im parlamentarischen Regierungssystem vom Parlament. Prinzipiell konkurrieren Exekutive und Legislative gegeneinander, kontrollieren sich gegenseitig und kooperieren nicht miteinander. Die Fraktionsdisziplin ist nur schwach ausgebildet. Anders als im parlamentarischen Regierungssystem regieren die Parteien nicht mit, sondern spielen bei der politischen Willensbildung nur am Rande mit.