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Informationen zur politischen Bildung (Heft 279)
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Ausgewählte Bereiche gemeinschaftlichen Handelns |
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Friedrich Heinemann und Otto Schmuck
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Von Friedrich Heinemann.
Die Schaffung eines Binnenmarktes ohne nationale Grenzen im Inneren gehört zu den Kernzielen der europäischen Integration seit den Römischen Verträgen von 1957. 50 Jahre später ist dieser gemeinsame Markt für rund 490 Millionen Menschen in 27 Staaten auf vielen wichtigen Gebieten Realität, ohne allerdings in jeder Hinsicht perfekt zu sein. Immer noch spielen nationale Grenzen innerhalb der EU eine größere Rolle als etwa die Grenzen zwischen den Bundesstaaten in den USA.
Das vermutlich wichtigste Argument für einen grenzenlosen Binnenmarkt ist politischer Natur: Eine enge wirtschaftliche Verflechtung von Ländern schafft durch die entstehende wechselseitige Abhängigkeit politische Stabilität und sichert so den Frieden. Neben diesem Aspekt sind es dann aber vor allem wirtschaftliche Gesichtspunkte, die für einen Binnenmarkt sprechen:
- Der freie Austausch von Gütern und Dienstleistungen mehrt den Wohlstand aller Menschen in Europa durch eine bessere Arbeitsteilung und eine höhere Produktvielfalt. Der Freihandel mit innovativen Gütern fördert auch die schnelle Verbreitung von moderner Technologie.
- Der im Vergleich zu einem abgeschotteten nationalen Markt stärkere Wettbewerbsdruck führt zu einem größeren Angebot von Gütern und Dienstleistungen mit einem guten Preis-Leistungs-Verhältnis. Den Unternehmen sollen Wettbewerbsdruck und Spezialisierungseffekte helfen, auch auf den Weltmärkten erfolgreich zu sein.
- Der Binnenmarkt kann somit das Wirtschaftswachstum steigern und damit auch den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern höhere Beschäftigungschancen und bessere Einkommensperspektiven ermöglichen. Unterentwickelten Regionen und Staaten bietet sich die Chance verbesserter Exportmöglichkeiten, und sie können in der wirtschaftlichen Entwicklung zu den wohlhabenderen Gebieten aufschließen ("Konvergenz").
- Durch all diese Effekte wird der europäische Wirtschaftsraum in die Lage versetzt, besser mit den anderen großen Wirtschaftsblöcken (vor allem Asien und Nordamerika) zu konkurrieren.
Eine genaue Bezifferung der Vorteile des Binnenmarktes fällt schwer. Denn Arbeitslosigkeit und Wirtschaftswachstum werden nicht nur durch ihn, sondern durch viele weitere Faktoren, wie etwa die Weltwirtschaft und die nationale Politik, beeinflusst. Ebenso unstrittig ist, dass Europas wirtschaftliche Entwicklung in den 1990er Jahren längst nicht so erfolgreich verlief wie etwa in den USA. Dennoch zeigen viele Studien, dass Konsumentinnen und Konsumenten, Beschäftigte und Unternehmen vom gemeinsamen Markt profitieren und dass die wirtschaftliche Lage in den europäischen Volkswirtschaften ohne den Binnenmarkt sehr viel ungünstiger aussähe.
Entwicklung bis 1993
Die Vollendung der Zollunion beschloss 1968 die erste Etappe zur Schaffung eines Binnenmarktes. Damit ist ein Wirtschaftsraum gemeint, dessen Handelsgeschäfte im Inneren durch keinerlei Zölle belastet werden. Nur im Außenverhältnis gilt ein gemeinsamer Zolltarif ohne eigenständige Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten. Allerdings stellte die Zollunion noch längst keinen echten Binnenmarkt dar. Denn immer noch existierten Handelshemmnisse wie etwa mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen oder sehr spezielle nationale Zulassungsvoraussetzungen, die oftmals praktisch einem Importverbot gleichkamen. Zum Beispiel durfte nach Deutschland nur Bier importiert werden, das dem deutschen Reinheitsgebot entsprach.
Der 1. Januar 1993 markiert daher ein weiteres wichtiges Datum: die - wenngleich bis heute nicht lückenlos vollzogene - "Vollendung des Binnenmarktes". Umfangreiche Anpassungen der nationalen Gesetze an EU-Richtlinien verbesserten die Bedingungen für den freien Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr sowie für die Mobilität von Arbeitskräften. Dieser Schritt zu mehr Integration wurde unter anderem durch eine Neuausrichtung der Binnenmarktphilosophie möglich. Der zuvor praktizierte Ansatz verband die Einigung in einem Bereich stets mit einer vollständigen Harmonisierung (Angleichung) nationaler Rechtsvorschriften. Nun wurde ein schnellerer Weg beschritten: Es genügte die europaweite Angleichung von Mindeststandards zum Beispiel im Hinblick auf technische Normen, Konsumentenschutz und Anforderungen an berufliche Qualifikation. Gleichzeitig einigten sich die EU-Partner auf eine weit gehende gegenseitige Anerkennung nationaler Rechtsvorschriften mit folgendem Grundsatz: Ist eine Ware in einem EU-Land nach den dort gültigen Vorschriften einmal zugelassen, dann darf diese Ware in der gesamten EU vertrieben werden.
Grundfreiheiten des Binnenmarktes
- Freier Personenverkehr: Arbeitskräfte der Mitgliedsländer haben in der Europäischen Union ein weitgehendes Aufenthaltsrecht zur Berufsaus-übung oder auch zur Stellensuche. Das Gleiche gilt auch für Studierende und Personen im Ruhestand. Unternehmen haben ein generelles Niederlassungsrecht in allen EU-Staaten.
- Freier Warenverkehr: Zölle ebenso wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sind innerhalb der EU untersagt. Allerdings gibt es Ausnahmen: So können Im- und Exporte immer noch aus Gründen etwa der öffentlichen Sicherheit oder des Gesundheitsschutzes beschränkt werden.
- Freier Dienstleistungsverkehr: Dienstleistungsunternehmen ist es erlaubt, grenzüberschreitend tätig zu werden. Richtlinien regeln die gegenseitige Anerkennung von Berufsabschlüssen.
- Freier Kapitalverkehr: EU-Bürger und -Unternehmen dürfen unbeschränkt Kredite im europä-ischen Ausland aufnehmen oder Geld in anderen EU-Ländern investieren. Dabei sind aber natürlich nationale Vorschriften etwa im Steuerrecht zu berücksichtigen: Deutsche dürfen so viel Geld in Luxemburg anlegen wie sie wollen, müssen aber die dort erzielten Zinsen und Dividenden in der deutschen Steuererklärung angeben.
Die Grundfreiheiten des Binnenmarktes werden flankiert durch weitere wichtige Bestimmungen, die den Wettbewerb zum Wohle der Verbraucherinnen und Verbraucher sichern sowie Diskriminierungen von Unternehmen aufgrund ihrer nationalen Herkunft unterbinden sollen:
- Wettbewerbskontrolle: Kartelle und Preisabsprachen zwischen Unternehmen sind untersagt und ziehen hohe Geldstrafen nach sich. Fusionen werden nicht genehmigt, wenn durch den Zusammenschluss eine marktbeherrschende Stellung im Binnenmarkt droht. Wichtige frühere staatliche Monopole konnten durch diese Binnenmarktprinzipien aufgelöst werden. Ein Beispiel bietet der deutsche Telekommunikationssektor, in dem früher die Deutsche Bundespost ein vom Staat geschütztes Monopol innehatte.
- Subventionsverbot: Staatliche Beihilfen, die den Wettbewerb verzerren, sind generell verboten. Über Ausnahmen entscheidet die Europäische Kommission. Die praktischen Konsequenzen des Beihilfeverbots betreffen beispielsweise die deutschen Sparkassen und Landesbanken. Ihre Eigentümer, die deutschen Bundesländer und Kommunen, gewährten diesen Institutionen in der Vergangenheit unbegrenzte Garantien für den Fall einer finanziellen Schieflage ("Gewährträgerhaftung"). Diese Sicherheiten wurden von den privaten Konkurrenten und der Europäischen Kommission als verdeckte Subventionen angesehen, die den Wettbewerb erheblich verzerren. Daher war die Gewährträgerhaftung in ihrer früheren Form nicht mehr vereinbar mit dem Beihilfeverbot und wird mit bis zum Jahr 2015 geltenden Übergangsfristen endgültig abgeschafft.
- Öffentliche Auftragsvergabe: Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge sollen auch Unternehmen anderer EU-Staaten eine faire Chance auf den Zuschlag haben. Aus diesem Grunde besteht ab bestimmten Schwellenwerten des Auftragsvolumens die Pflicht zur europaweiten Ausschreibung öffentlicher Aufträge.
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Quellentext
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EU-Dienstleistungsrichtlinie
Dem Dienstleistungssektor kommt mit einem Anteil von 71 Prozent an allen Beschäftigten in der EU inzwischen eine überragende wachstums- und beschäftigungspolitische Rolle zu. Vor diesem Hintergrund hat die Europäische Kommission im Jahr 2004 den Entwurf einer Richtlinie zur weiteren Liberalisierung des grenzüberschreitenden Dienstleistungsgeschäfts im Binnenmarkt vorgelegt. Mit der Richtlinie sollen die immer noch weit verbreiteten bürokratischen Hürden für den Binnenmarkt im Bereich der Dienstleistungen verringert werden und auf diese Weise ein Beitrag für mehr Wettbewerb, Beschäftigung und Wachstum erbracht werden. Immer noch erschweren es heute umfassende Genehmigungs- und Anmeldevorschriften, Dienstleistern wie beispielsweise Handwerkern, Monteuren, IT-Spezialisten oder Beratern, ihre Dienste auch in einem anderen Land des Binnenmarktes anzubieten.
Obwohl der freie Dienstleistungsverkehr von Beginn an eines der zentralen Ziele des Binnenmarktes war, hat der vom damaligen Binnenmarktkommissar Frits Bolkestein vorgelegte Entwurf der Dienstleistungsrichtlinie (DLR) eine harte politische Kontroverse ausgelöst. Im Mittelpunkt dieser Debatte, die eine wichtige Rolle bei der Ablehnung des Verfassungsvertrags im französischen Referendum im Mai 2005 gespielt hat, stand dabei das so genannte Herkunftslandprinzip. Dieses im Ursprungsentwurf der DLR zentrale Prinzip besagt, dass bei grenzüberschreitend angebotenen Dienstleistungen nicht die gesetzlichen Regelungen des Landes gelten, in dem die Dienstleistung konsumiert wird, sondern die des Herkunftslandes des Anbieters. Kritiker befürchteten als Folge dieses weit reichenden Liberalisierungsansatzes ein Absinken sozialer Standards und Löhne und auch eine Abwärtsspirale beim Umwelt- und Verbraucherschutzrecht. Befürworter verwiesen hingegen auf den Erfolg des Herkunftslandsprinzips bei der Liberalisierung der Gütermärkte und auf eine Reihe von Ausnahmeregeln, die "Sozialdumping" und andere Probleme zuverlässig vermieden hätten.
Nachdem der Ursprungsentwurf aufgrund des starken öffentlichen Protestes in Frankreich und anderen Staaten weder im Rat noch im Parlament konsensfähig war, konnte im Jahr 2006 im Parlament und im Rat ein Kompromiss erzielt werden. Dieser sieht die Streichung des umstrittenen Herkunftslandprinzips vor. Stattdessen werden die Mitgliedsstaaten mit bestimmten Übergangsfristen verpflichtet, einen freien Zugang zum tertiären Sektor zu ermöglichen und eine freie Ausübung von Dienstleistungen zu gewährleisten. Lediglich aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung und zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit sind Ausnahmen von dieser Regelung zulässig. Innerhalb der EU soll es demnach keine Marktzutrittsschranken für Dienstleistungen mehr geben. Vollständig ausgenommen von der Geltung der DLR sind allerdings wichtige Dienstleistungsbereiche wie Gesundheit, Verkehr, Zeitarbeitsagenturen und einige Teilbereiche der öffentlichen Dienste.
Friedrich Heinemann
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Euro und Europäische Zentralbank
Ein weiterer Durchbruch für den Binnenmarkt gelang mit der Einführung des Euro als Buchgeld 1999 und dann als Bargeld seit dem 1. Januar 2002. Die europäische Gemeinschaftswährung beseitigt Hindernisse durch verschiedene nationale Währungen, die zuvor das staatenüberschreitende Wirtschaften im Binnenmarkt belastet hatten. Mit dem Euro ist zumindest in den dreizehn Teilnehmerländern ein hohes Maß an Preistransparenz eingekehrt. Schweden, Dänemark, Großbritannien und die neuen EU-Staaten mit Ausnahme Sloweniens nehmen vorläufig noch nicht an der Währungsunion teil.
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Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.
Wichtiger noch ist der Umstand, dass im Handel und im Tourismus zwischen diesen Ländern Wechselkursunsicherheit, kostspielige Kurssicherungsgeschäfte und Devisenumtauschgebühren endgültig der Vergangenheit angehören. Über den Euro wacht die Europäische Zentralbank (EZB). Die nationalen Zentralbanken, darunter die Deutsche Bundesbank, bilden zusammen mit der EZB das so genannte Europäische System der Zentralbanken (ESZB), dessen oberstes Lenkungsgremium der EZB-Rat ist.
Im EZB-Rat wird über die einheitliche Geldpolitik in der Eurozone entschieden. Er besteht aus den sechs Mitgliedern des EZB-Direktoriums (darunter der EZB-Präsident und -Vizepräsident) und den 13 Präsidenten der zur Euro-Zone gehörenden nationalen Zentralbanken.
Wichtige Bestimmungen des EG-Vertrags sollen die Stabilität des Euro sicherstellen: So ist der EZB als oberstes Ziel vorgegeben, die Preisstabilität zu gewährleisten. Außerdem sind die Verantwortlichen im EZB-Rat frei in ihren Entscheidungen und dürfen keine Weisungen von Seiten der nationalen Regierungen oder von Vertretern der EU-Organe entgegennehmen.
Externe und interne Stabilität
Die Euro-Einführung war und ist vor allem in Deutschland nicht unumstritten. Besonders kontrovers wurde die Frage diskutiert, ob der Euro so stabil wie die DM sein würde.
Die Einführung der gemeinsamen Währung hat angesichts der damit verbundenen praktischen Herausforderungen erstaunlich reibungslos funktioniert. Zeitweilig sorgte die Abwertung des Euro gegenüber dem US-Dollar für Schlagzeilen und rief allgemeine Sorge hervor. Seit dem Jahr 2002 ist es dann aber umgekehrt zu einer starken Aufwertung des Euro gegenüber dem Dollar gekommen. Auch wenn diese Aufwertung mitunter eine Belastung für das Exportgeschäft europäischer Unternehmen darstellt, zeigt sie gleichwohl, dass der Euro heute als globale Weltwährung Anerkennung genießt.
Von größerem Interesse als die "externe Stabilität" einer Währung auf den Devisenmärkten ist aber für Berufstätige sowie Sparerinnen und Sparer die "interne Stabilität". Diese wird anhand der Inflationsrate innerhalb des Währungsgebietes beurteilt. Aus deutscher Sicht verlief die Inflationsentwicklung in den ersten Jahren des Euro-Zeitalters vorteilhaft: Von 1999 bis zum Jahresbeginn 2005 schwankte die deutsche Inflationsrate zwischen nahezu null und 3,4 Prozent. Dies sind auch im Vergleich zur DM-Ära durchaus zufrieden stellende Werte.
Auf dem Gebiet der Fiskalpolitik wurde die Euro-Einführung durch die Errichtung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes flankiert, der durch Frühwarnungen und Strafandrohungen den Rückfall der EU-Staaten in hohe Staatsdefizite verhindern soll. Bislang hat dieses Regelwerk allerdings nur wenig Erfolg gehabt. Nach einer Phase der Defizitsenkung haben in fast allen EU-Staaten die Defizite seit dem Jahr 2000 wieder kräftig zugenommen. Deutschland befand sich hier in den letzten Jahren in einer besonders ungünstigen Lage und hat von 2002 bis 2005 die Obergrenze von drei Prozent für das Verhältnis von Defizit und Bruttoinlandsprodukt stets überschritten. Erst im Jahr 2006 hat der konjunkturelle Aufschwung wieder eine Unterschreitung der Drei-Prozent-Grenze mit sich gebracht.
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Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.
Als die Kommission Ende 2003 im Rahmen des Stabilitätspakts Deutschland und Frankreich weitere Auflagen zur Konsolidierung vorschreiben wollte, sind die EU-Finanzminister der Kommission nicht gefolgt und haben die Verfahren gegen beide Länder ausgesetzt. Dieser Konflikt mündete nach einem Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof in eine im Jahr 2005 vorgenommene Reform des Paktes. Inhalt der Reform war unter anderem die Stärkung des so genannten präventiven Arms des Regelwerks. In diesem Zusammenhang sollen die Mitgliedstaaten in Zukunft zu einer vorausschaueden Haushaltspolitik und Sparbemühungen in konjunkturell guten Zeiten gezwungen werden. Weitere Änderungen betreffen eine großzügigere Handhabung von Fristen und eine erweiterte Möglichkeit, Sondertatbestände zur Rechtfertigung hoher Defizite geltend zu machen. In wieweit die Reformen die Wirksamkeit des Pakts verbessert oder sogar wie Kritiker befürchten weiter verringert haben, bleibt abzuwarten. Unverkennbar ist, dass die Sparbemühungen Deutschlands - beispielsweise die Erhöhung der Mehrwertsteuer im Januar 2007 - auch auf den disziplinierenden Druck des Paktes zurückzuführen sind.
Aktuelle Herausforderungen
Realistischerweise ist auch in absehbarer Zeit in Europa nicht mit dem Integrationsstand zu rechnen, durch den sich etwa der US-Binnenmarkt auszeichnet. Alleine schon die Unterschiedlichkeit von Sprache und Kultur wirkt als natürliche Barriere, zum Beispiel bei der Freizügigkeit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
Dennoch besteht politisch weiterhin ein großer Handlungsspielraum für mehr Integration. Zunächst sind noch nicht alle Binnenmarkt-Richtlinien in nationales Recht umgesetzt. Deutschland liegt beispielsweise mit 29 nicht umgesetzten Normen im oberen Mittelfeld der EU-Länder (Stand: Juli 2006). Darüber hinaus gibt es viele neue Entwicklungen, deren Bedeutung für den Binnenmarkt 1993 noch gar nicht abzusehen war, wie etwa den wachsenden Einfluss des Internets oder die starke Zunahme grenzüberschreitender Unternehmenszusammenschlüsse. Die existierenden Binnenmarktregeln müssen ständig angepasst werden, um mit diesen Trends Schritt zu halten.
Die Politik hat in den letzten Jahren ehrgeizige Ziele für den Binnenmarkt formuliert: Nach der Parole des Europäischen Rates von Lissabon 2000 soll die EU im Rahmen der "Lissabon-Strategie" bis 2010 zum "wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt" werden.
Ob all diese Ziele auch wirklich erreicht werden können, ist aber keineswegs sicher, denn immer wieder beklagt die Kommission eine unzureichende Unterstützung durch die Mitgliedstaaten. Oftmals sind nationale Regierungschefs zwar bereit, wohlklingende Erklärungen für mehr Integration zu unterschreiben. Wird es dann konkret und sind nationale Interessen oder wichtige nationale Interessengruppen betroffen, dann können sich schnell Reformblockaden entwickeln. |
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10. Februar 2012
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Dossier |
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Die Europäische Union
Für viele ist die EU ein fremdes Gebilde. Dabei wird sie immer wichtiger. Das Dossier bietet einen lexikalischen Überblick: Warum gibt es die Union der 27? Wer macht was in der EU? Und wie sieht die Zukunft aus? |
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