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Informationen zur politischen Bildung (Heft 279)
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Ausgewählte Bereiche gemeinschaftlichen Handelns |
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Friedrich Heinemann und Otto Schmuck
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Von Friedrich Heinemann.
Gemessen an ihren Kosten ist die Agrarpolitik der wichtigste Politikbereich der EU: Im EU-Haushalt 2006 sind mit 54,8 Milliarden Euro 45 Prozent der gesamten Haushaltsmittel für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) vorgesehen. Die große finanzielle Bedeutung der GAP steht in einem auffälligen Gegensatz zur gesamtwirtschaftlichen Bedeutung des landwirtschaftlichen Sektors. Im EU-Durchschnitt (EU-25) arbeiteten im Jahr 2005 lediglich 4,9 Prozent aller Beschäftigten in der Landwirtschaft.
Diese Diskrepanz lässt sich zum einen historisch erklären: Zur Zeit der Römischen Verträge von 1957 hatte die Landwirtschaft ein noch erheblich höheres ökonomisches Gewicht, das bis heute nachwirkt. Zum anderen stellen aber auch die Landwirte eine besonders gut organisierte Interessengruppe dar, die in vielen Staaten politisch einflussreich ist und es gut versteht, ihre Besitzstände zu verteidigen.
Die traditionellen Ziele der GAP sind:
- Versorgungssicherheit für die Bevölkerung zu angemessenen Preisen,
- Erhöhung der Produktivität in der Landwirtschaft,
- Gewährleistung eines angemessenen landwirtschaftlichen Einkommens,
- Sicherung von Entwicklung und Beschäftigung in ländlichen Gebieten.
Eingriffe in den Marktprozess
Während ähnliche Ziele für andere Wirtschaftsbereiche im Binnenmarkt grundsätzlich mit Hilfe von marktwirtschaftlichen Instrumenten verfolgt werden, dominiert in der GAP ein Politikansatz mit starken Eingriffen in den Marktprozess.
Im Mittelpunkt der gemeinsamen Agrarpolitik stehen die Marktordnungen. In ihnen liegen für wichtige Produkte wie Getreide, Fleisch sowie viele Obst- und Gemüsesorten Absatz- und Preisgarantien fest. Überschüsse werden auf Kosten des EU-Haushalts (also letztlich auf Kosten der europäischen Steuerzahler) zu den garantierten Mindestpreisen aufgekauft, die in der Regel höher als die Weltmarktpreise sind. Aus diesem Grunde erlaubt das Regelwerk der GAP auch keinen freien Außenhandel für Agrarprodukte: Landwirtschaftliche Importe werden durch Zölle verteuert oder durch Mengenbeschränkungen verhindert. Da umgekehrt die EU-Produkte zu ihren hohen Preisen auf den Weltmärkten kaum absetzbar wären, gewährt die Union für Exporte Subventionen. Die Details der verschiedenen Marktordnungen sind sehr kompliziert, so wird für Produkte wie Milch und Zucker jedem Betrieb eine "Quote", eine Obergrenze für die erlaubte Produktion, zugeteilt.
Ständiger Reformdruck
Dieses fast schon planwirtschaftlich zu nennende System ist seit vielen Jahren einem wachsenden Reformdruck ausgesetzt: So haben die Marktordnungen mit ihren Preisgarantien zeitweilig zu hohen Überschussproduktionen auf Kosten der Steuerzahlenden geführt. Die traditionelle GAP steht zudem im Konflikt mit umweltpolitischen Bemühungen der EU um ein nachhaltiges Wirtschaften. Die Abschottung der europäischen Landwirtschaft nach außen gerät immer mehr in Widerspruch zum Prinzip des freien Handels. Während für sonstige Güter und Dienstleistungen weltweit die Zölle sinken oder völlig abgeschafft werden, dominiert für Agrarprodukte in der Union und anderswo (etwa auch in den USA) immer noch der Protektionismus (also die Abschottung der nationalen Märkte gegen ausländische Konkurrenz). Dies schadet insbesondere den Exportmöglichkeiten der Entwicklungsländer. Ganz oben auf der Tagesordnung der Welthandelsorganisation und der aktuellen Verhandlungsrunde ("Doha-Runde") steht daher auch die Forderung nach mehr Freihandel für Agrarprodukte.
Vor allem aber von der Erweiterung der EU geht ein verstärkter Reformdruck für die GAP aus. Die neuen Mitglieder aus Mittelosteuropa verfügen über große landwirtschaftliche Sektoren: Im Durchschnitt der acht mittelosteuropäischen Beitrittstaaten ist dort immerhin noch etwa jeder fünfte Beschäftigte in der Landwirtschaft tätig. Eine einfache Übertragung der westeuropäischen Marktordnungen auf diese Länder würde vor diesem Hintergrund kaum finanzierbar sein. Die Brisanz dieser Thematik wird auch daran deutlich, dass das Kapitel Landwirtschaft bei den Beitrittsverhandlungen eines der schwierigsten und zeitaufwändigsten war.
Immer neue Reformen sollten in den vergangenen Jahren die drängendsten Probleme der Agrarpolitik entschärfen. Dem standen jedoch erhebliche politische Widerstände durch die Nutznießer der GAP gegenüber: Dabei handelt es sich nicht nur um die betreffenden Berufsgruppen, sondern auch um die EU-Mitgliedstaaten, die - wie etwa Frankreich - aufgrund der Größe ihrer landwirtschaftlichen Sektoren stark von der Gemeinschaftsfinanzierung der Agrarsubventionen profitieren.
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Quellentext
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AB 2008 mehr Transparenz bei den EU-Subventionen
Die europäischen Steuerzahler können von 2008 an direkt nachschauen, wer von Beihilfen aus dem EU-Budget profitiert. Die Staaten und das Europaparlament einigten sich am Dienstag abend (21. November 2006 - Anm. der Red.) in Brüssel grundsätzlich auf eine Haushaltsordnung für 2007 bis 2013, die eine Offenlegung der Empfänger aller Subventionszahlungen vorsieht. [...] Die Mitgliedstaaten müssen die Zahlen erstmals nach Ablauf des nächsten Haushaltsjahres veröffentlichen. Das soll möglichst in leicht zugänglicher Form, etwa im Internet geschehen, so daß die Bürger die Rangfolge der Subventionsempfänger auf einen Blick erkennen können. Nur die Franzosen müssen voraussichtlich ein Jahr länger auf völlige Transparenz warten. Die Regierung in Paris erhält bis 2009 Zeit, um die Empfänger der Agrarsubventionen in Frankreich öffentlich zu machen. Vor allem die deutsche Regierung hatte sich lange gegen die Offenlegung gesperrt. Das Wirtschaftsministerium warnte davor, daß die Bekanntgabe der größten Empfänger von Agrarsubventionen oder Strukturhilfen zu einer Neiddebatte führen und die EU-Förderpolitik in Frage stellen könnte. Auch bedeute die Bekanntgabe großen Aufwand und führe zu neuen bürokratischen Lasten. Deutschland hat bis zuletzt rund 6,5 Milliarden Euro aus den Agrartöpfen der EU erhalten und gehört damit zu den Hauptempfängern. Auch Frankreich und Spanien, die ebenfalls große Beträge aus dem Agrarbudget der EU erhalten, versuchten, die Bekanntgabe der Empfänger der Beihilfen zu verzögern. Die Mitgliedstaaten wollen von 2008 an über die Zukunft der europäischen Agrarpolitik diskutieren. Die Offenlegung der Daten zur Vergabe dürfte die Debatte stark beeinflussen.
Die EU-Kommission drängt darauf, daß die Verteilung der Gelder transparenter wird. Unterstützt wurde die Behörde dabei von großen Teilen des EU-Parlaments und von Organisationen wie Oxfam und Greenpeace. Diese erhoffen sich von der Bekanntgabe der Bezieher eine Diskussion über die Verteilung der Hilfen besonders in der Landwirtschaft. Derzeit geben nur einige Staaten die Begünstigten der Agrar- und Strukturfonds bekannt. Die beiden Posten stehen für rund 80 Prozent des Haushalts von im kommenden Jahr wahrscheinlich rund 115 Milliarden Euro. Bisher stellen 13 EU-Staaten Informationen über die Vergabe der Agrarmittel zur Verfügung oder wollen das demnächst tun. Die Daten können unter anderem im Internet auf der von einigen Nichtregierungsorganisationen aufgebauten Seite http://farmsubsidy.org/ abgerufen werden. Auch die Kommission hat inzwischen entsprechende Zahlen unter http://ec.europa.eu/agriculture/funding/index_de.htm ins Internet gestellt. Wer Geld aus dem Strukturfonds erhält, geben hingegen nur wenige Staaten bekannt.
Aus den bisher bekannten Zahlen geht hervor, daß ein großer Teil der Gelder an Großbetriebe fließt. So gehen nach Angaben 80 Prozent der Mittel an Großbetriebe. Vor allem in den neuen Bundesländern gibt es zahlreiche Betriebe, die jährlich mehr als eine Million Euro erhalten. Die Reform der Agrarpolitik 2003 hat die Agrarzahlungen von der Produktion entkoppelt und an die Größe des jeweiligen Hofs gebunden. Davon profitieren vor allem die ehemaligen Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften (LPG), die in den Jahren nach der Wiedervereinigung oft privatisiert, aber nicht zerschlagen wurden. So gibt es in Sachsen-Anhalt 46 solche Betriebe mit mehr als 2500 Hektar. Die Offenlegung muß von den EU-Staaten noch formal angenommen werden. Das soll im Rahmen der Einigung über den Haushalt für das kommende Jahr geschehen.
hmk, "EU legt Empfänger von Subventionen offen", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23. November 2006
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Dennoch konnten einige sinnvolle Reformen verwirklicht werden: 1992 wurde eine deutliche Absenkung wichtiger Garantiepreise beschlossen. Zum Ausgleich erhalten die bäuerlichen Betriebe seitdem direkte Einkommensbeihilfen. Auf diese Weise sollen die Anreize zur Überschussproduktion verringert werden und dennoch eine ausreichende Einkommenssituation der Landwirte gewährleistet bleiben. Auf dem Gipfel von Kopenhagen im Dezember 2002 einigten sich die heutigen EU-Mitgliedstaaten und die 2004 beigetretenen Neumitglieder auf einen GAP-Kompromiss: Die neuen Mitglieder erhalten zwar von Beginn an vollen Zugang zu den Stützungsmaßnahmen im Rahmen der Marktordnungen. Die direkten Einkommensbeihilfen werden für die Landwirte in Osteuropa aber erst schrittweise in einem zehnjährigen Übergangsprozess eingeführt.
Die Strategie der Preissenkung kombiniert mit ausgleichenden Einkommensbeihilfen wurde mit den "Luxemburger Beschlüssen" vom Juni 2003 fortgesetzt. Durch die Absenkung von Garantiepreisen etwa bei Milch werden Markteingriffe weiter verringert. Außerdem wird die so genannte Entkoppelung zwischen produktiver Leistung und Einkommensbeihilfe verstärkt: Direktzahlungen können künftig auch an Betriebe gezahlt werden, die auf ihren Flächen nicht mehr landwirtschaftlich produzieren, allerdings müssen prämienberechtigte Flächen zumindest gepflegt werden. Außerdem werden im Rahmen der so genannten Modulation zunehmend Haushaltsmittel aus der ersten Säule der EU-Agrarpolitik (Marktordnungen und Direktzahlungen) in die zweite Säule (ländliche Entwicklungspolitik) umgeschichtet.
Langfristig stellt sich allerdings die Frage, ob nicht eigentlich noch viel grundlegendere Reformen und der gänzliche Ausstieg aus den Agrarsubventionen angebracht sind. Es besteht keineswegs ein Konsens darüber, ob mit der Landwirtschaft ein wirtschaftlich immer unbedeutender werdender Sektor auf Dauer eine derartige Vorzugsbehandlung mit weit gehenden Ausnahmen von den üblichen marktorientierten Spielregeln des Binnenmarktes erhalten soll. |
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08. Februar 2012
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Dossier |
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Die Europäische Union
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