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Informationen zur politischen Bildung (Heft 284)
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Strukturunterschiede und Probleme |
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Hans Vorländer
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Repräsentative und direkte Demokratie |
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Die moderne Demokratie ist eine repräsentative Demokratie. Sie beruht auf einer Stellvertretung auf Zeit. Repräsentanten werden vom Volk in Repräsentativkörperschaften, in Parlamente und Versammlungen, gewählt, um dort die politischen Entscheidungen zu beraten und zu treffen. Der Volkswille drückt sich dabei vor allem in Wahlen aus. Aber kann sich die Volkssouveränität auf diesen periodischen Wahlakt beschränken oder gibt es andere, direkte Formen der Einflussnahme der Bürgerinnen und Bürger? Hat das Volk neben der Wahl bei Personalentscheidungen auch eine Wahl bei Sachentscheidungen?
Formen direkter Bürgerbeteiligung finden sich in modernen Demokratien auf verschiedenen Ebenen, zunächst im kommunalen Rahmen in Gestalt von Planverfahren, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Hier haben sich bürgerschaftliche Elemente der stadtrepublikanischen Tradition erhalten. Sodann gibt es auf der mittleren Ebene föderalistisch organisierter Demokratien - in Deutschland und den USA beispielsweise auf der Ebene der Bundesländer - Verfahren der direkten Beteiligung in so genannten Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide.
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Quellentext
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Qualitätskriterien direktdemokratischer Verfahren
Direkte Demokratie heißt, knapp gesagt, dass die Stimmberechtigten nicht nur Personen wählen, sondern auch über Sachfragen entscheiden können. Es wäre indessen zu einfach, weltweit die Volksabstimmungen über Sachfragen statistisch zu erfassen und aus einer Zunahme den Schluss zu ziehen, die Stimmberechtigten hätten mehr über ihr eigenes Schicksal zu sagen. Sachabstimmungen allein machen noch keine direkte Demokratie. Um die Frage nach dem tatsächlichen Ausmaß der politischen Partizipation zu klären, ist der Blick auf das Detail notwendig. Es bedeutet nämlich keineswegs mehr Selbstbestimmung, wenn die Stimmberechtigten im Nachhinein einen Beschluss der Regierenden bloß noch sanktionieren können.
[...] Das erste wichtige Unterscheidungskriterium, wenn man Sachabstimmungen analysiert, ist jenes der Auslösung. Wer hat die Kompetenz, einen Gegenstand zur Volksabstimmung zu bringen? Nur die politische Mehrheit oder auch eine Minderheit? Man spricht deshalb von Referenden "von oben" und Referenden "von unten".
[...] Ein zweites Unterscheidungskriterium ist der Zeitpunkt des Volksentscheids. Erfolgt er, bevor der eigentliche Sachentscheid getroffen ist, oder werden die Stimmberechtigten erst zu den Urnen gerufen, nachdem der Entscheid schon gefällt worden ist? [...]
Im zweiten Fall kann man kaum von verstärkter Partizipation sprechen. Weitere Unterscheidungskriterien sind die Bestimmung des Abstimmungsgegenstandes (nur durch die Staatsorgane oder auch durch Stimmberechtigte?), das Verfahren der Abstimmung (gesetzlich geregelt oder ad hoc festgelegt?), die Verbindlichkeit des Ergebnisses (dezisiv oder bloß konsultativ?) sowie das Ausmaß der Kontrolle der Abstimmung durch die Regierung. Besieht man sich die direktdemokratische Praxis in einem bestimmten Staat, so scheint es sinnvoll, zwischen direkter Demokratie als Routineverfahren und direkter Demokratie als Ausnahmeverfahren zu unterscheiden.
Stellt man hohe qualitative Anforderungen an die direkte Demokratie, so liegt deren Kern darin, dass eine politische Minderheit auch gegen den Willen der Mehrheit mit ihrem Anliegen an die Stimmbürgerschaft gelangen kann. In meiner Studie über direktdemokratische Einrichtungen in den Mitgliedstaaten des Europarates bin ich zum Schluss gelangt, dass es zwar vielfältige direktdemokratische Einrichtungen gibt, dass aber die wenigsten Abstimmungen in Europa hohen Anforderungen an die direkte Demokratie genügen. [...]
Direkte Demokratie ist nie Alternative, sondern immer Ergänzung, Korrektiv, Balancierung der repräsentativen Demokratie. [...] Die repräsentative Demokratie ist gewissermaßen das "Betriebssystem", ohne das die Programme "Demokratie" und "direkte Demokratie" nicht lauffähig sind. Repräsentative Demokratie ist keine - von der direkten Demokratie aus betrachtet - Demokratie 2. Klasse, sondern die Voraussetzung jeder Art von Demokratie. [...]
Silvano Moeckli, "Sachabstimmungen machen noch keine direkte Demokratie", in: Karl Schmitt (Hg.), Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Baden-Baden 2003, S. 103ff.
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Hierbei handelt es sich um Instrumente der Volksgesetzgebung. Mittels einer Volksinitiative kann eine bestimmte, in der Verfassung festgelegte Zahl von Wahlberechtigten eine Gesetzesvorlage beim Parlament einbringen. Beschränkungen hinsichtlich des Gegenstandes, etwa der Ausschluss finanzwirksamer Initiativen, hängen von den konkreten Verfassungsbestimmungen ab. Durch ein Volksbegehren lässt sich sodann ein Volksentscheid herbeiführen, zum Beispiel, wenn das Parlament eine Gesetzesvorlage der Volksinitiative nicht beschließt. Volksbegehren und Volksentscheid bedürfen, wollen sie erfolgreich sein, der qualifizierten Mehrheit eines zuvor festgelegten Quorums von Wahlberechtigten.
Neben diesen plebiszitären Instrumenten der Volksgesetzgebung finden sich als Formen der direkten Demokratie auch Volksbefragungen (Referenden), in denen Regierung und Parlament das Volk über wichtige Gegenstände und Themen befragen können. Zu unterscheiden sind bindende und konsultative Referenden. Auch ist - je nach Verfassungslage - über Volksinitiativen die Einbringung von Resolutionen oder Appellen allgemeiner Art möglich.
Die zentrale, national- oder bundesstaatliche Ebene wird beherrscht von den Institutionen der repräsentativen Demokratie. Instrumente direkter Bürgerbeteiligung auf zentralstaatlicher Ebene gibt es jedoch beispielsweise in Ländern wie Italien, Frankreich, Irland, Australien, Neuseeland und Dänemark, sowie in einigen Ländern Ost- und Mitteleuropas.
Direktdemokratische Verfahren erweitern die Beteiligungschancen der Bürgerinnen und Bürger, erhöhen die Integrationsfähigkeit und befördern die Legitimität des demokratischen Systems. Sachentscheidungen werden direkt von den Bürgerinnen und Bürgern getroffen, die damit in die politische Verantwortung eintreten und diese, auch im Fall des Scheiterns einer Initiative oder des Unterlegenseins bei einem Referendum, nicht auf ihre Repräsentanten abwälzen können.
Formen direkter Demokratie bringen jedoch erfahrungsgemäß nicht immer eine hohe Beteiligung der Bürgerschaft mit sich. Manchmal sind es nur einige wenige Aktivisten, die sich der Instrumente direkter Demokratie bedienen, um ihre Interessen durchzusetzen. Zudem stehen Formen direkter Demokratie in einem Spannungsverhältnis zu den Institutionen der repräsentativen Demokratie.
Die Praxis zeigt, dass direktdemokratische Verfahren vor allem in der Konkordanzdemokratie, in der alle wesentlichen Entscheidungen durch den Konsens nahezu aller relevanten politischen Gruppen getroffen werden, ein sinnvolles Korrektiv darstellen. Die Schweiz ist ein solches Beispiel. In Konkurrenzdemokratien mit einer starken Stellung des Parlamentes und zwei großen Parteiengruppierungen, die um die Mehrheit bei Wahlen werben, wie etwa in Großbritannien, sind direkte Formen der Demokratie dagegen selten.
Sie geraten hier in eine gefährliche Konkurrenz zum repräsentativen parlamentarischen Entscheidungsprozess. Beispielsweise könnte die parlamentarische Opposition in Versuchung geraten, plebiszitäre Verfahren für ihre Zwecke zu instrumentalisieren und damit die Oppositionsarbeit aus dem Parlament heraus zu verlagern. Allerdings gibt es auch in Konkurrenzdemokratien mit nicht ganz
so fest gefügtem Parteienwettbewerb und einer Tradition bürgerschaftlicher Beteiligung Sachplebiszite genauso wie in (semi-) präsidentiellen Demokratien, wenn sich der Präsident der Zustimmung der Bevölkerung in wichtigen Fragen versichern will.
Das bundesdeutsche Grundgesetz legt ein starkes Gewicht auf die repräsentativen Komponenten. Hierfür sind in erster Linie historische Gründe verantwortlich. Der Parlamentarische Rat, der die Verfassung ausarbeitete, wollte Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik ziehen, verzichtete daher auf plebiszitäre Elemente und verfolgte vorrangig die Absicht, das parlamentarische Regierungssystem mit einer herausgehobenen Stellung des Kanzlers ("Kanzlerdemokratie") zu stärken. Das Grundgesetz hat in seinem Artikel 20 zwar prinzipiell festgehalten, dass die Staatsgewalt "vom Volke in Wahlen und Abstimmungen" ausgeübt wird, vorgesehen sind Volksentscheide aber bislang nur bei Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes, und zwar in den davon betroffenen Ländern (Artikel 29).
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Quellentext
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Plebiszitäre Elemente in der deutschen Politik
Seit der deutschen Einheit ist die Forderung nach einer Ausweitung direktdemokratischer Verfahren zu einem regelrechten "Dauerbrenner" auf der verfassungspolitischen Agenda der Bundesrepublik geworden. Bereits in der Verfassungsdiskussion des Jahres 1990 wurde sie bevorzugt mit Verweis auf die vorausgegangene Herbstrevolution in der DDR bzw. ihre Frühphase ("Wir sind das Volk!") erhoben und blieb keineswegs auf die Abhaltung eines Verfassungsreferendums beschränkt. Zwar verhallte der Ruf nach mehr Demokratie im Jahr der Einheit jedenfalls in verfassungsrechtlichem Sinn unerhört und die Einführung der Volksgesetzgebung auf Bundesebene 1993 scheiterte bekanntlich an der fehlenden Zweidrittelmehrheit in der Gemeinsamen Verfassungskommission. Doch gleichzeitig breitete sich die direkte Demokratie in den Ländern - mit leichter Verzögerung auch in den Kommunen - wie ein Flächenbrand aus.
[...] Der rechtliche und verfassungspolitische Wandel vollzog sich in Ost-West-Richtung und damit bezeichnenderweise umgekehrt zur generellen Richtung der innerdeutschen Transfers während des Einigungsprozesses. Nach der Verankerung plebiszitärer Elemente in allen ostdeutschen Länderverfassungen zogen auch die wenigen bis dato "super-repräsentativ" verfassten westdeutschen Länder nach. 1996 fand mit Hamburg auch die letzte volksgesetzgebungsfreie Zone auf Länderebene ihr Ende.
Parallel dazu kam es bundesweit zur Einführung kommunaler Bürgerbegehren und -entscheide - ein mit Schleswig-Holstein einsetzender Domino-Effekt der neunziger Jahre. Über die flächendeckende Ermöglichung der Volksgesetzgebung hinaus wurde ihre Anwendung in mehreren alten Bundesländern spürbar erleichtert. So war Mitte 2002 das einstmals verbreitete Unterstützungsquorum von 20 Prozent nur noch in zwei Ländern - Hessen und dem Saarland - geltendes Recht.
Schließlich werden fortlaufend Versuche unternommen, qua Volksgesetzgebung weitere plebiszitäre Elemente einzuführen bzw. die vorhandenen auszugestalten und in ihrer Handhabbarkeit zu vereinfachen. [...] Erklärungsbedürftig ist dabei zum einen die weit verbreitete Sympathie für mehr Volksentscheide, zum anderen die enorme Mobilisierungsfähigkeit der "Lobbyisten" für mehr direkte Demokratie zumal angesichts der vielfach konstatierten Politikmüdigkeit. [...]
Ausweislich der verfügbaren Meinungsumfragen hat sich zumindest in Westdeutschland [...] kein grundsätzlicher Einstellungswandel in der Öffentlichkeit bezüglich der direkten Demokratie vollzogen. Bereits vor der deutschen Einheit fanden sich in Abhängigkeit von der Fragestellung mehr oder minder deutliche Mehrheiten für die Ausweitung von Volksentscheiden. Ein Blick auf einige aktuelle Umfragedaten bestätigt diesen Befund auch für die Zeit nach der deutschen Vereinigung. So meinten 2002 fast drei Viertel der Deutschen, dass Volksabstimmungen gut für die Demokratie seien und diese stärken würden. 1998 sahen sogar knapp 80 Prozent der Befragten in den alten Ländern und 85 Prozent der Ostdeutschen Volksabstimmungen als notwendigen Bestandteil der Demokratie. Ein ähnliches Meinungsbild ergibt sich bei der Frage, ob im Falle divergierender Auffassungen zwischen Parlamentariern und Bürgern die Entscheidung durch Volksentscheid fallen oder den Politikern überlassen bleiben solle. Eine wachsende Zahl der Befragten, 1994 fast drei von vieren, favorisiert dabei die direktdemokratische Variante der Entscheidungsfindung. [...]
In der Argumentation ihrer Fürsprecher bedeutet die Ausweitung direkter Demokratie neue politische Gestaltungschancen für die Bürger und insoweit einen qualitativen Gewinn an Demokratie. [...] Folgt man diesem Ansatz, dann müssten sich unter den Befürwortern vor allem politisch Interessierte und Engagierte, auf Grund des hinlänglich bekannten Zusammenhangs mit der Bildung zudem Personen mit einem überdurchschnittlich hohen formalen Bildungsabschluss finden. [...]
Tatsächlich dürften die Protagonisten der Bewegung für mehr direkte Demokratie [...] dem hier skizzierten Profil weitgehend entsprechen. Ganz anders aber die Motivlage in der Bevölkerung: So lässt sich nachweisen, dass die Unterstützung für direkte Demokratie mit steigendem Bildungsstand und mit wachsendem politischen Interesse abnimmt. [...] Die vorerst noch spärlichen Befunde der Meinungsforschung deuten entsprechend darauf hin, dass sich die Attraktivität der direkten Demokratie weniger einem ausgeprägten Partizipationsstreben verdankt, als vielmehr aus anti-institutionalistischen Reflexen und einer teils latenten, teils manifesten politischen Unzufriedenheit gespeist wird.
Michael Edinger, "Die Herausforderung der repräsentativen Demokratie in Thüringen", in: Karl Schmitt (Hg.), Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Baden-Baden 2003, S. 121f.
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10. Februar 2012
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Schriftenreihe |
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Die geglückte Demokratie
Diktatur, Nationalsozialismus und zwei Weltkriege: Konnten die Deutschen nach 1945 die Demokratie erlernen? Die Zweifel waren groß. Heute ist Deutschland eine der stabilsten Demokratien der Welt. |
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