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Die Rolle des Bundesrates im politischen Prozess

Als Vertretung der Länder ist der Bundesrat das föderative Verfassungsorgan der Bundesrepublik. Durch ihn wirken die Länder an der Gesetzgebung des Bundes mit. Im politischen System spielt der Bundesrat eine wichtige Rolle als Faktor der Gewaltenhemmung.

Einleitung

Über den Bundesrat werden die Länder bzw. die Landesregierungen am Gesetzgebungs- und Regierungsprozess des Bundes beteiligt. Der Bundesrat soll dabei nicht nur ein Gegengewicht zum Bundestag bilden, sondern auch machthemmend gegenüber der Bundesregierung wirken. Eben diese Funktion trägt dazu bei, dass der Bundesrat das wohl politisch umstrittenste der fünf Bundesverfassungsorgane im Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland darstellt. Je nach den Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat loben die einen, dass der Bundesrat eine sehr wirksame Kontrolle ausübe und die Regierungsmehrheit im Bund immer wieder zu Zugeständnissen an die Mehrheit der Landesregierungen zwinge. Andere wiederum beklagen, dass die Rücksichtnahme auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat die Handlungsmöglichkeiten der Regierungsfraktionen im Bundestag beeinträchtige und dadurch sogar der Auftrag der Wählerinnen und Wähler auf Bundesebene unterlaufen werde.

In Bundesstaaten ist die Mitwirkung der Gliedstaaten an der Willensbildung des Zentralstaats durch eine eigene parlamentarische Kammer institutionell gesichert. Bei der Gestaltung dieser "Zweiten Kammer" lassen sich zunächst zwei Grundformen unterscheiden: Beim so genannten Bundesratsprinzip werden die Mitglieder der Länderkammer durch die Regierungen der Länder bestellt bzw. sind mit deren Spitze identisch. Indem sich die Zahl der zu entsendenden Mitglieder jedes Landes nach dessen Bevölkerungsstärke richtet, erhält hier das demokratische Prinzip ein stärkeres Gewicht als der Grundsatz der Gleichberechtigung der Gliedstaaten. Die Mitglieder des Bundesrates sind an die Weisungen ihrer Regierungen gebunden. Das Bundesratsprinzip wurde im Deutschen Reich von 1871 bis 1918 angewendet. Der damalige Bundesrat sollte als föderales Organ der unabhängige Gegenspieler des zentralstaatlichen Reichstags sein. Er setzte sich aus Mitgliedern der jeweiligen Regierungen der Bundesstaaten zusammen,die sich zur Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsrechte in der Praxis häufig "unpolitischer" Beamter bedienten. Im Gesetzgebungsprozess waren der damalige Bundesrat sowie der Reichstag völlig gleichberechtigt.

Am Anfang einer historisch-politischen Entwicklungslinie, die bis zum heutigen Bundesrat führt, steht der Immerwährende Reichstag des Heiligen Römischen Reichs, der seit 1663 als Versammlung der weisungsgebundenen Bevollmächtigten der Reichsstände tagte. Beim Bundesratsprinzip werden die Abgesandten der gliedstaatlichen Regierung in die an der Formulierung des Bundeswillens beteiligte Kammer entsandt. Damit wird ein "Exekutivföderalismus" geformt.

Dagegen ist das Senatssystem als die zweite Grundform der Gestaltung von "Zweiten Kammern" parlamentarisch geprägt: Die Mitglieder der Länderkammer (Senat) werden entweder direkt vom Volk gewählt oder indirekt durch die Gliedstaatenparlamente entsandt. Die Teilstaaten sind meist mit derselben Zahl von Senatoren vertreten. Auf diese Weise wird die Gleichheit und damit Gleichberechtigung aller im Bundesstaat vereinigten Gliedstaaten unabhängig von ihrer Größe zum Ausdruck gebracht. Das Senatssystem ist typisch für die Zweiten Kammern der USA, der Schweiz sowie Australiens.

Bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland entschied sich der Parlamentarische Rat gegen das Senatssystem und für eine Modifikation des Bundesratssystems in Form der so genannten abgeschwächten Bundesratslösung. Die Abschwächung kommt darin zum Ausdruck, dass der Bundesrat dem Bundesparlament nicht gleichberechtigt ist und die Stimmenzahl der Länder im Bundesrat nach Einwohnerzahlen abgestuft ist: "Jedes Land hat mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf, Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen" (Art. 51 Abs. 2 GG). Diese Vorkehrung gewährleistet, dass die einwohnerärmeren Länder zwar eine starke politische Stimme haben, aber dennoch die einwohnerstärkeren Länder kein Überstimmen durch völlige Gleichstellung zu befürchten haben.

Im Zuge der deutschen Vereinigung gelang es den vier Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen die Erhöhung der Stimmenzahl für die Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern durchzusetzen. Seither führen diese Länder nicht mehr fünf, sondern jeweils sechs Stimmen im Bundesrat. Damit erhielten die vier einwohnerstärksten Länder eine Sperrminorität (24 Stimmen) von mehr als einem Drittel der Stimmen im Bundesrat. Gegen ihr gemeinsames Votum lassen sich keine Grundgesetzänderungen durchsetzen.

Für die Zahl der Stimmen jedes Landes im Bundesrat ist nicht die Anzahl der dort lebenden deutschen Staatsbürger oder der Wahlberechtigten wichtig, sondern die der Wohnbevölkerung: Demographische Veränderungen sowie Wanderungen innerhalb der Bundesrepublik oder Migration können sich unter Umständen also auf das Stimmgewicht eines Landes im Bundesrat auswirken. Dies war der Fall, als das Land Hessen im Januar 1996 die Grenze von sechs Millionen Einwohnern überschritt und seitdem fünf statt bisher vier Stimmen im Bundesrat führt.