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Streitobjekt innerparteiliche Demokratie

Die innerparteiliche Demokratie ist besser als ihr Ruf, unterliegt aber einem Wandel. Elemente direkter Demokratie sollen die Meinungsbildung innerhalb der Parteien stärken.

Einleitung

Über innerparteiliche Demokratie existieren vor allem Klischees, Stereotype, ja Vorurteile. Der deutsche Antiparteieneffekt kam und kommt auch heute noch darin zum Ausdruck, dass sich in geselliger Runde nach einigen Bieren so herrlich schimpfen lässt über die Bonzen und die Bosse, die Cliquen und Kartelle in den Parteien, über deren Diktatur und Allmacht.

Diktatur und Allmacht

Dabei berufen sich die Kritiker mitunter auf den Autor eines bereits 1911 veröffentlichten Buches: Robert Michels, einst Sozialist, dann Syndikalist, schließlich, in Italien, zum Faschisten geworden. Frustriert darüber, dass er von der Marburger SPD nicht zum Kandidaten für die Reichstagswahl 1912 nominiert worden war, sezierte er seine Partei in "Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie. Untersuchung über die oligarchischen Tendenzen des Gruppenlebens".

Die deutsche Sozialdemokratie, der Gegenstand seiner Analyse innerparteilicher Demokratie, galt lange Zeit als die organisatorisch modernste Partei Europas. Michels charakterisierte sie als Kampforganisation, die mit der preußischen Heeresorganisation verglichen werden könne, in der Disziplin und Unterordnung herrschten und in der die Sprache der Militärwissenschaft gesprochen werde. Ihre mächtigen Führer seien Fanatiker des Organisationsgedankens und handelten nach dem Gesetz des demokratischen Zentralismus "Mit zunehmender Organisation ist die Demokratie im Schwinden begriffen".

Lose verkoppelte Anarchie

Michels' Thesen sind häufig unbefragt übernommen worden, niemand aber hat sich der Mühe unterzogen, zu überprüfen, ob die so eingängig formulierten Behauptungen empirisch haltbar seien. Sie wurden im Gegenteil kritiklos auf die Gegenwart übertragen. Tatsächlich treffen sie aber weder auf die Weimarer Sozialdemokratie noch auf die SPD der 1970er/1980er Jahre zu, als die Partei den Höhepunkt ihrer organisatorischen Entfaltung und Ausdifferenzierung erreichte.

Auch auf die Parteien am Beginn des 21. Jahrhunderts sind sie nicht anwendbar. In Wirklichkeit sind diese nicht straff zentralistisch, hierarchisch und oligarchisch strukturiert. Bis zur deutschen Vereinigung 1989/90 befanden sich die beiden großen Volksparteien CDU und SPD vielmehr in einem Zustand, der im Anschluss an Autoren der amerikanischen Organisationssoziologie als "lose verkoppelte Fragmente", zugespitzt als "lose verkoppelte Anarchie" bezeichnet werden kann. Seitdem unterliegen sie - gerade was innerparteiliche Demokratie angeht - einem Transformationsprozess, dessen Tendenzen erkennbar sind, dessen Ergebnis aber noch im Dunkeln liegt. Um den Ausgangspunkt dieser Entwicklung zu markieren und daraus die Entwicklungsrichtung zu verdeutlichen, soll knapp geklärt werden, was mit lose verkoppelter Anarchie gemeint ist.

Folgende Charakteristika sind kennzeichnend, viele treffen bis heute noch zu:

• Die Parteien sind dezentralisiert, fragmentiert und flexibel. Die lokalen Parteiorganisationen, die Ortsvereine und Kreisverbände sowie Unterbezirke, erfreuen sich eines hohen Grades an Autonomie. Die Bezirks- bzw. Landesorganisationen haben ihr eigenes politisches Gewicht. Der Bundesvorstand mit dem Parteipräsidium steht nicht an der Spitze einer zentralistischen, pyramidenförmigen Organisation, sondern die drei Ebenen - die lokale, die Länder- und die Bundesebene - handeln weitgehend selbstständig und stehen fast unverbunden nebeneinander. Analytisch kann die jeweilige Partei als eine große Koalition gesehen werden von lokalen und regionalen Parteiorganisationen, von verschiedenen innerparteilichen Interessengruppen, den Arbeitsgemeinschaften bei der SPD und den Vereinigungen bei der CDU, von traditionellen Parteiflügeln (von Linken, Rechten und Zentristen), von Patronagemaschinen und von ad hoc-gebildeten innerparteilichen Bürgerinitiativen. Hinzu kommen die Bundestagsfraktionen, die Landtagsfraktionen und die Fraktionen in den Gemeindeparlamenten.
• Facharbeiter bestimmen zum Beispiel bei der SPD nicht mehr die Sozialstruktur, vielmehr findet sich eine bunte Mischung von Arbeitern mit blauem, weißem und grauem Kragen, von Akademikern, von Kleinunternehmern und selbst von einigen Bauern. Und die CDU ist eben nicht mehr nur katholisch, sondern konfessionell und sozial gemischt. Die kleineren Parteien sind in dieser Hinsicht in sich geschlossener.
• Programmatisch und ideologisch stellen sich SPD und CDU so farbenfreudig dar wie in ihrer Sozialstruktur. Es gibt nur einen sehr allgemeinen Konsens, ohne dass dieser für die täglichen Politikentscheidungen von Bedeutung wäre.
• Das Hauptziel der Großparteien ist es, Stimmen zu gewinnen und eine Wählerkoalition zu zimmern, die über Klassen- und Konfessionsgrenzen hinaus reicht, um auf diese Weise Macht zu erlangen bzw. zu behalten.

Unter "Anarchismus" wird also hier weder Chaos noch Gewaltanwendung verstanden, sondern ein Organisationsprinzip, das auf Großparteien angewendet wird, eine Föderation von Föderationen lokaler Organisationen. In der CDU und der SPD sind die einzelnen Gebietsverbände weitgehend selbstständig. Die Ortsvereine und Ortsgruppen sind in ihren Nachbarschaften verwurzelt. Sie sind mit dem örtlichen Vereinsleben verwoben, ihr primäres Interesse gilt der Kommunalpolitik, ihre politische Perspektive und Praxis ist ausgesprochen lokalistisch. Selbst die Landtags- und Bundestagsabgeordneten haben sich diesen Prinzipien zu unterwerfen (anzupassen). Wahlkreisarbeit wird großgeschrieben. Widmet sich ein Politiker nur der Bundes- oder Landespolitik, wird das übel genommen. Auf der lokalen Ebene der Parteien findet sich eine ausgesprochen introvertierte, fast autistisch zu nennende politische Praxis.

Für die innerparteiliche Demokratie bedeutet lose verkoppelte Anarchie somit auch nicht, dass Willensbildung strukturiert von unten nach oben verläuft. Eher schon ließe die weitgehende Autonomie der Gebietsverbände, der funktionalen Gruppierungen und der Fraktionen an Tausende demokratischer, sich im Wesentlichen selbst bestimmender Inseln denken, die nebeneinander existieren. Aber auch dieses Bild ist nicht zutreffend: Der Zusammenhalt als Partei war bislang dadurch gewährleistet, dass Teile der Mitglieder, vor allem die Parteifunktionäre hoch motiviert waren, am Parteileben aktiv teilzunehmen und sich inhaltlich-programmatisch auseinander zu setzen. Es bestand so etwas wie eine Dialektik von Konflikt und Konsens zwischen den Gebietsverbänden, Gruppen und Flügeln, die die Großparteien zusammen und lebendig hielt.

Diese Voraussetzungen unterliegen in jüngster Zeit einem schleichenden Wandel. Wachsende Apathie, sinkende Mitgliederzahlen und Nachwuchssorgen sind seine Kennzeichen. Kleineren Parteien gelingt es demgegenüber anscheinend noch eher, jüngere Mitglieder zu gewinnen und sie durch ihr inhaltliches Profil anzulocken, zum Beispiel durch ein (wenigstens für deutsche Verhältnisse) konsequent neoliberales Reformprofil, durch Umweltpolitik oder durch sozialistische Gesellschaftskonzepte. Eine Ausnahme bildet dabei allerdings die Linkspartei/PDS. Ihre Mitglieder sind durchschnittlich und im Vergleich zu anderen Parteien die Ältesten - es fehlen die mittleren Jahrgänge.

Aktuelle Entwicklungstendenzen

Zu den Versammlungen kommen häufig nicht mehr als zehn Prozent der Parteimitglieder. Die innerparteilichen Arbeitsgemeinschaften bzw. Vereinigungen, einst Zentren vehementer interner Diskussionen, melden sich immer weniger zu Wort. Es fehlt an freiwilligen Helfern, an Parteiaktivisten. Um diesen Mangel zu kompensieren, werden hauptamtliche Mitarbeiter eingestellt, Entscheidungen und Verwaltungsvorgänge werden "effektiviert", kurz: Die Parteien professionalisieren sich. Diese Tendenz wird noch dadurch verstärkt, dass die Mitarbeiter der Abgeordneten, aber auch die Abgeordneten selbst immer mehr zum organisatorischen, ja auch finanziellen Rückgrat der Partei werden. Der party in government wächst immer mehr Bedeutung zu.

Auch die elektronischen Medien gewinnen an Stellenwert. Die nationale Parteiführung kommuniziert mit den Mitgliedern, aber auch mit Sympathisanten und Wählern über die Medien. Dadurch werden die traditionellen Wege innerparteilicher Willensbildung, zu vorderst das Delegiertensystem, umgangen. Die Parteifunktionäre verlieren an Einfluss und Macht. Dabei verläuft die Kommunikation zwischen Führung und Basis keineswegs nur einseitig. Vielmehr kommt Meinungsumfragen unter Parteimitgliedern, die nicht zuletzt von den Medien durchgeführt werden, zunehmende Bedeutung zu.

An der innerparteilichen Willensbildung sind die Parteifunktionäre kaum noch beteiligt, sie verläuft zunehmend in Zirkeln professioneller Politiker. Dies hat Rückwirkungen auf die innerparteiliche Demokratie. Sie wird in ihrer bisherigen Form infrage gestellt. Es waren einst die Parteifunktionäre, die aufgrund ihrer organisatorischen und politikinhaltlichen Kompetenz in der Lage waren, Machtzentren innerhalb der Partei und damit die Parteiführung zu kontrollieren. Sie vermochten durch innerparteiliche Gruppen- und Fraktionsbildung konkurrierende Eliten als personelle und konzeptionelle Alternative zu präsentieren.

Heute entstehen fast zwangsläufig und gleichsam naturwüchsig durch Ämterkumulation zwischen Parteiorganisation und party in government Machtzentren auf den verschiedenen Organisationsebenen der Parteien und der party in government, die weitgehend unkontrolliert bleiben. Auf der lokalen und regionalen Ebene der Ortsvereine, Ortsverbände, Kreisverbände und Unterbezirke gibt es häufig keine Konkurrenz um Ämter. Auf den übergeordneten Ebenen der Landesverbände und des Bundes treten konkurrierende Gruppierungen gegeneinander an, die aber nicht primär inhaltlich definiert und motiviert scheinen.

Elemente direkter Demokratie

In den beiden großen Parteien ist man sich bewusst, dass es an Lebendigkeit, an innerorganisatorischer Partizipation und Willensbildung mangelt. Die Parteien haben an Attraktivität gegenüber der Gesellschaft verloren. Vorschläge, die Verkoppelung zur Gesellschaft und lebendige innerparteiliche Demokratie wieder herzustellen, zielen meist darauf ab, Elemente direkter Demokratie einzuführen. Dazu gehören:

• Innerparteiliche Nominierungswahlen: Parteimitglieder wählen direkt (und nicht wie bisher über das Delegiertensystem) ihre Kandidaten für Gemeinde-, Landtags- oder Bundestagswahlen. Dies lässt sich technisch für die Kandidaten in Einzelwahlkreisen relativ einfach bewerkstelligen, für die Aufstellung von Landeslisten aber nicht. Hier könnte eine Art Urnominierungswahl durch die Mitglieder stattfinden, was das Bundeswahlgesetz und die Landeswahlgesetze bislang jedoch nicht erlauben. Möglich ist nach der jetzigen Rechtslage jedoch, die Spitzenkandidaten direkt zu bestimmen, also Kandidaten für das Amt des Ministerpräsidenten oder des Kanzlers. Die SPD hat eine entsprechende Regelung in ihr Statut aufgenommen. Und sie hatte im November 1993 nach dem Rücktritt des Parteivorsitzenden Björn Engholm ihre Mitglieder befragt, welche Persönlichkeit sie als dessen Nachfolger bevorzugten, Rudolf Scharping, Gerhard Schröder oder Heidemarie Wieczorek-Zeul. An dieser Abstimmung haben56 Prozent der Mitglieder teilgenommen, was als beeindruckender Mobilisierungserfolg angesehen werden muss. Innerparteiliche Nominierungswahlen haben in beiden großen Parteien, aber auch bei den kleineren, insbesondere bei Bündnis 90/Die Grünen, inzwischen zu ähnlichen Erfolgen geführt.
• Offene Vorwahlen: Deren Einführung würde einen radikalen Schritt bedeuten, Parteien gegenüber allen Wählerinnen und Wählern, also mithin "gegenüber der Gesellschaft" zu öffnen. Auch Nicht-Mitglieder könnten bei offenen Vorwahlen an der nominieren-nominierung">Nominierung der Kandidaten einer Partei für Wahlämter teilnehmen. Einen entsprechenden Vorschlag hat der damalige SPD-Generalsekretär Franz Müntefering im April 2000 gemacht. Dieser wurde jedoch von seiner eigenen Partei zurückgewiesen und dürfte keine Chance haben, von einer anderen deutschen Partei aufgenommen zu werden. Denn die Parteien würden damit ihr ureigenstes Recht, Kandidaten für öffentliche Funktionen zu nominieren, aus der Hand geben. Zudem ginge ein wichtiges Motiv für den Parteieintritt verloren, nämlich sich an der Kandidatenauswahl zu beteiligen.
• Mitgliederentscheid in Sachfragen und Fragen der Programmatik: Die meisten Parteien haben, angeführt von den Grünen 1980, dieses Mittel der direkten Mitwirkung der Mitglieder heute in ihre Satzungen aufgenommen - und auch praktiziert. Dabei sind die Detailregelungen von Partei zu Partei verschieden. Bei der SPD können unter anderem zehn Prozent der Mitglieder eine derartige Urabstimmung fordern. Ein entsprechender Versuch, einen Mitgliederentscheid gegen die Agenda 2010 und damit gegen den damals amtierenden Parteivorsitzenden und Bundeskanzler Gerhard Schröder durchzuführen, scheiterte. Bei der FDP fanden im Dezember 1995 und im November 1997 zwei Urabstimmungen zum "Großen Lauschangriff" und zur allgemeinen Wehrpflicht statt. Im ersten Fall hatte der Bundesvorstand die Urabstimmung erfolgreich durchgesetzt, um Bundesparteitagsbeschlüsse gegen den "Großen Lauschangriff" zu umgehen.

Der Mobilisierungseffekt von innerparteilichen Nominierungswahlen und Mitgliederentscheiden ist unverkennbar - so jedenfalls die bisherige Erfahrung. Allerdings gehen Parteien mit den Instrumenten direkter Demokratie zaghaft um, da sie bei deren Praktizierung unbeabsichtigte Folgen befürchten. So gibt es Ängste, der Nominierungsprozess könnte - gerade bei offenen Vorwahlen - der Parteispitze und den Parteiaktivisten aus der Hand gleiten, die Partei verlöre möglicherweise ihren Einfluss auf die Auswahl der unter ihrem Etikett Nominierten. Ferner bestünde die Gefahr, dass populistisch auftretende Aspiranten bessere Chancen hätten als ihre sachkompetenten Konkurrenten. Da bei innerparteilichen Vorwahlen die Bewerber für ihre Kampagnen der finanziellen Unterstützung bedürfen, könne es zudem geschehen, dass diese von außen, nicht zuletzt von Verbänden käme und diese damit größeren Einfluss auf Parteien, vor allem aber auf ihre Abgeordneten erhielten. Regelungen direkter und innerparteilicher Demokratie müssen bei aller Akzeptanz aber auch eine gewisse Praxistauglichkeit unter Beweis stellen: So haben Bündnis 90/Die Grünen viele solcher Regelungen aufgrund der Funktionserfordernisse des parlamentarischen Regierungssystems allmählich aufgegeben - zugunsten von mehr Effizienz.

Die Frage, wie es mit der innerparteilichen Demokratie stehe, lässt sich also nicht einfach beantworten. Die simple Michelsthese, von der Spitze her dirigiere, ja befehle ein allmächtiger Vorstand oder gar ein diktatorischer Vorsitzender die Parteiorganisation, geht an der politischen Realität vorbei. Das Hauptproblem heute ist eher, die Apathie der Parteimitglieder, eine innerparteiliche Erstarrung. Niemand hat ein Patentrezept, dieses Problem zu lösen. Auch die Einführung direktdemokratischer Elemente wirkt (noch) nicht nachhaltig. Dennoch sind Ansätze zu einer Revitalisierung erkennbar.