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Informationen zur politischen Bildung (Heft 279)
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Vertragsgrundlagen und Entscheidungsverfahren |
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Melanie Piepenschneider
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Supranationale Zusammenarbeit |
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Das Zusammenspiel der drei (Haupt-)Organe der EG - Europäische Kommission, Rat der Europäischen Union und Europäisches Parlament - ist Gradmesser für die Integrationstiefe unddichte des jeweiligen Politikfeldes. Die drei sind die wesentlichen Akteure bei Rechtsetzungsverfahren in den drei Säulen. Daneben wirken der Ausschuss der Regionen und der Wirtschafts- und Sozialausschuss beratend an der Gesetzgebung mit. Der Europäische Gerichtshof überwacht die Einhaltung des europä-ischen Rechts.
Europäische Kommission
Die Kommission ist das supranationale Organ der EG schlechthin: Sie gilt als "Motor" der europäischen Integration. Durch ihr exklusives Initiativrecht für europäische Rechtsakte sowie die Erarbeitung von Weiß- und Grünbüchern bringt sie die Entwicklung der europäischen Rechtsgemeinschaft voran. Grünbücher sind halbamtliche Ausarbeitungen der Kommission über bestimmte Politikbereiche, die als Diskussionsgrundlage für Organisationen und interessierte Einzelpersonen dienen; sie erhalten dadurch die Möglichkeit, an Konsultationen und Beratungen teilzunehmen. Ein Beispiel ist das Grünbuch zum Verbraucherschutz in der EU. Weißbücher sind amtliche, förmliche Vorschläge für ein Tätigwerden der Gemeinschaft in einem bestimmten Politikbereich, so etwa das Weißbuch über "Europäisches Regieren".
Die Europäische Kommission achtet auf die Anwendung der europäischen Verträge und Rechtsakte, und sie vertritt die Interessen der EG/EU, wie sie im europäischen Vertragswerk festgelegt sind, gegenüber den Partikularinteressen der Mitgliedstaaten. Die 25 Mitglieder der Kommission üben ihre Tätigkeit in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaft aus. Sie dürfen insbesondere Anweisungen von Dritten (einer Regierung oder einer anderen Stelle) weder anfordern noch entgegennehmen. Der Kommissionspräsident kann mit Billigung des Kollegiums ein Mitglied zum Rücktritt veranlassen.
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Der Rat, in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs, benennt innerhalb von sechs Monaten nach der letzten Parlamentswahl den Präsidenten der Kommission mit qualifizierter Mehrheit. Das Europä-ische Parlament muss diesem Kandidaten zustimmen, sonst gilt er als gescheitert. Gemeinsam mit dem designierten Präsidenten der Kommission stellt der Rat mit qualifizierter Mehrheit eine Liste der Kandidatinnen und Kandidaten für die Kommission auf. Die gesamte Kommission bedarf als Kollegium der Zustimmung des Europäischen Parlaments. Abschließend wird sie vom Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt; ihre Amtsdauer beträgt fünf Jahre. Dieses Verfahren der Inauguration bedeutete nach seiner Einführung durch den Vertrag von Nizza eine neue Form der institutionalisierten Legitimation und Verbindung zwischen den beiden Organen Kommission und Parlament.
Im Vertrag von Nizza wurde festgelegt, dass ab dem 27. Mitgliedsland nicht mehr jedes Mitgliedsland einen Kommissar stellt; ein noch zu spezifizierendes Rotationsverfahren soll dann in Kraft treten. Im Vorfeld der Beitritte der Länder Rumänien und Bulgarien 2007 wurde eine bis zum Jahr 2009 geltende Übergangsregel vereinbart; diese sieht vor, dass erst einmal 27 Kommissare zulässig sind.
Die Reduzierung der Anzahl der Kommissare wird nicht leicht umzusetzen sein, denn in den vergangenen Reformdebatten war bisher kein Mitgliedsland wirklich bereit, auf "seinen" Kommissar und damit auf die gleichberechtigte Vertretung in dem Organ zu verzichten. Darüber hinaus sieht jeder Mitgliedstaat "seinen" Kommissar oder "seine Kommissarin" gegenwärtig auch als Ansprechpartner(in) für nationale Interessen und zur Sensibilisierung der anderen Kommissionsmitglieder für nationale Problemlagen. Das in der Kommission praktizierte Kollegialprinzip und die vertragliche Verpflichtung auf das Gemeinschaftsinteresse stehen zu dieser informellen Funktion der Kommissare in einem Spannungsverhältnis. Dies gilt ebenso für das Präsidial- (politische Führung und Organisationsrecht des Kommissionspräsidenten) und das Ressortprinzip (inhaltliche Zuständigkeit der einzelnen Kommissare).
Die Kommission hat das Vorschlagsmonopol für Rechtsakte, über welche die beiden Beschlussfassungsorgane - das Europäische Parlament und der Rat der EU - entscheiden. Bei der Erstellung eines Vorschlags kann die Kommission nicht an den Interessen der Mitgliedstaaten vorbei agieren; sie muss - schon um den Erfolg des eigenen Vorschlags so gut wie möglich zu sichern - im Vorfeld in Abstimmungsprozessen mit den Regierungen und deren Beamten versuchen, denkbare nationale Widerstände zu antizipieren und damit eine möglichst konsensfähige Initiative zu formulieren. Deshalb begleitet die Kommission den Rechtsetzungsprozess permanent; sie kann darüber hinaus einen von ihr eingebrachten Vorschlag für ein Gesetz in jeder Phase des Entscheidungsprozesses zurückziehen.
Ebenso erarbeitet die Kommission den Vorentwurf des EU-Haushaltsplanes und Entwürfe für internationale Verträge, die dem Rat zur Entscheidung vorgelegt werden. Weiterhin verfügt sie über eigenständige Entscheidungskompetenzen. Dieses ist der Fall bei der
- Verwaltung des EU-Haushaltes und der verschiedenen Fonds,
- Erhebung von Ausgleichsabgaben im Bereich der Landwirtschaft,
- Beseitigung von Steuerdiskriminierungen und
- der Genehmigung von Beihilfen.
Der Rat der EU bzw. das Europäische Parlament können der Kommission die Durchführung der erlassenen Vorschriften übertragen. Hierzu werden der Kommission Ausschüsse zur Seite gestellt, welche die von ihr vorgesehenen Beschlüsse prüfen.
Häufig wird die Kommission in der Öffentlichkeit mit dem negativ besetzten Begriff "Brüsseler Bürokratie" gleichgesetzt, die fernab und für die Menschen nicht durchschaubar agiert. Dieses Unbehagen speist sich unter anderem aus der auf den ersten Blick hohen Zahl von rund 25000 Kommissionsbeamten. Ein Vergleich mit den Mitgliedstaaten relativiert diesen Eindruck: So umfasst zum Beispiel das Personal der Stadtverwaltung Lissabon etwa 15000 Personen, in Paris sind es 37000 und in Frankfurt/M. 27000.
Die Kommission wird aufgrund ihrer Rolle als Vertreterin der Interessen der Gemeinschaft in der Öffentlichkeit und den Medien sprachlich oft mit der EG gleichgesetzt und dann auch für Gesetze, die der Rat der EU zusammen mit dem EP verabschiedet, verantwortlich gemacht.
Europäisches Parlament
Das Europäische Parlament (EP) ist das zweite "supranationale" und zugleich das wohl am meisten unterschätzte Organ der EG. Es wird in der Öffentlichkeit immer noch als machtlos und mit wenig Kompetenzen ausgestattet angesehen. Dabei hat das EP weit reichende Befugnisse, die fast alle klassischen Funktionen eines Parlaments umfassen:
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- Gesetzgebungsfunktion: In der EG/Euratom, in welcher das europäische Sekundärrecht ausgebildet wird, findet in der Mehrzahl der Fälle das so genannte Mitentscheidungsverfahren Anwendung. Das EP ist mit zwei Lesungen an der Entscheidungsfindung beteiligt. Bei Nichteinigung mit dem Rat kann ein Vermittlungsausschuss angerufen werden, und das EP hat das Recht, am Ende des Gesetzgebungsverfahrens mit absoluter Mehrheit einen Gesetzesvorschlag endgültig abzulehnen.
- Wahlfunktion im Hinblick auf die Exekutive: Die Kommission kommt nur ins Amt, wenn das EP sowohl dem Kandidaten für den Posten des Kommissionspräsidenten sowie der Zusammensetzung der gesamten Kommission zustimmt. Durch ein Anhörungsverfahren in seinen Ausschüssen prüft es vorher die Kandidaten auf ihre fachliche Eignung.
- Zustimmungsrecht zu wesentlichen politischen Handlungen der EU: Beitritte und Assoziierungen zur EU sowie EU-Verträge mit Dritten und Finanzprotokolle bedürfen der Zustimmung des EP.
- Haushaltsrecht: EP und Rat der EU bilden zusammen die so genannte Haushaltsbehörde. Dieser Begriff ist etwas missverständlich, da beide Organe keine Behörde sind, er unterstreicht aber die wichtige Rolle von EP und Rat im Haushaltsverfahren. Das EP kann den Gesamthaushalt der EU am Ende des Verfahrens komplett ablehnen.
- Kontrollfunktion gegenüber der Exekutive: Die Kommission präsentiert ihr Jahresarbeitsprogramm vor dem EP und legt dort auch über die Umsetzung Rechenschaft ab. Die Ratspräsidentschaft berichtet über die Ergebnisse der Europäischen Gipfel vor dem EP. Dieses kann Anfragen an die Kommission und den Rat der EU stellen und Untersuchungsausschüsse einsetzen. Das EP verfügt darüber hinaus über einen Haushaltskontroll-ausschuss, welcher die Verwaltung des Haushaltes durch die Kommission kontrolliert. Durch ein Misstrauensvotum kann das EP die Kommission als Ganzes zum Rücktritt zwingen; im März 1999 kam die damalige Kommission einem drohenden Misstrauensvotum durch einen Rücktritt zuvor.
- Informationsfunktion gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern: Durch seine in der Regel öffentlich tagenden Ausschüsse und die jedermann zugänglichen Plenarsitzungen, durch über Internet veröffentlichte Dokumente sowie durch Berichte und andere Schriften informiert das EP die EU-Bürge-r-innen und -Bürger über die Tätigkeit der EU.
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Das Europäische Parlament besteht aus 732 Abgeordneten (Stand 2006), aufgeteilt nach vertraglich festgelegten nationalen Kontingenten. Nach dem Beitritt von Bulgarien und Rumänen Anfang 2007 wird die Anzahl der EP-Abgeordneten erst einmal die im Vertrag von Nizza festgesetzte Höchstgrenze von 732 überschreiten, denn die bisherigen Beobachter aus diesen beiden Staaten (Bulgarien 18, Rumänien 35) werden zu ordentlichen Mitgliedern des Parlaments. Das EP selbst hat festgestellt, dass diese Überschreitung bis zur nächsten Europawahl im Jahr 2009 unproblematisch sei. Danach besteht das EP aus 736 Abgeordneten.
Die Wahl der Parlamentarier erfolgt seit 1979 direkt durch die Bürgerinnen und Bürger der EU für fünf Jahre und auf der Basis von nationalen Wahlgesetzen. Im EP gibt es sieben transnationale Fraktionen. Es werden Arbeitsgruppen nach den Herkunftsländern und den Parteifamilien gebildet, so zum Beispiel die französische Gruppe in der EVP-Fraktion und die deutsche Gruppe in der SPE-Fraktion. Der Präsident des EP wird jeweils für 2,5 Jahre gewählt (in der 6. Legislaturperiode steht dies erneut Anfang 2007 an); in seiner Arbeit wird er von 14 Vizepräsidenten unterstützt. Die Arbeit des EP ist in Ausschüssen organisiert: 17 Ständige Ausschüsse tagen zu Internen Politiken, drei zu Externen Politiken. Abstimmungen finden, je nach Regelung im Vertrag, entweder mit einfacher, absoluter oder Zwei-Drittel-Mehrheit statt. Sitz der Verwaltung des EP sind Brüssel und Luxemburg. Die Plenarsitzungen finden in Straßburg und Brüssel statt.
Das EP verfügt nicht über ein direktes Initiativrecht für Legislativakte, dieses ist der Kommission vorbehalten - damit fehlt dem EP ein Instrument nationaler Parlamente.
Die EU hat zwar in einigen Punkten Staatsqualität erreicht, aber ist eben doch kein Staat, und somit gestaltet sich die Übertragbarkeit klassischer parlamentarischer Funktionen auf das EP schwierig. Zudem kennt die EG bisher die strikte Gewaltentrennung zwischen "Legislative" und "Exekutive" nicht. Es gibt keine "Regierung", welche sich auf parlamentarische Mehrheiten im EP stützt, dort wird nicht zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktion unterschieden - im Verfassungsvertrag ist allerdings vorgesehen, dass im Vorschlag über die Zusammensetzung der Kommission die Europawahlergebnisse berücksichtigt werden müssen. Viele Beschlüsse des Europäischen Parlaments - zum Beispiel bei Änderungsanträgen im Mitentscheidungsverfahren - müssen mit absoluter Mehrheit gefasst werden. Also arbeiten die großen Fraktionen in weiten Bereichen zusammen, um Entscheidungen durchzusetzen. Die direkte Übertragung nationaler parlamentarischer Leitbilder auf das Europäische Parlament ist wegen der Eigenheiten des EG-Systems ("sui generis") problematisch.
Immer wieder diskutiert und durch die letzte Revision der europäischen Vertragswerke auf dem Europäischen Gipfel in Nizza (Dezember 2000) zur Neuordnung der nationalen Abgeordnetenkontingente etwas abgemildert, ist die Frage der Repräsentanz der Mitgliedstaaten im EP (one man - one vote): Nach dem Prinzip der fallenden Proportionalität sind die Staaten mit weniger Einwohnerinnen und Einwohnern überproportional stark im EP vertreten, während die mit den höchsten Bevölkerungsanteilen unterrepräsentiert sind. So vertritt ein Abgeordneter aus Malta 76.000 Bürgerinnen und Bürger, ein Parlamentarier aus Deutschland 826.000 Bürgerinnen und Bürger. Jedes Mitgliedsland ist daran interessiert, mit möglichst vielen Abgeordneten im Parlament vertreten zu sein. Dabei steht die Gesamtzahl der Abgeordneten in einem Spannungsverhältnis zur Arbeitsfähigkeit des Organs.
Zusammenarbeit mit den nationalen Parlamenten
Schon seit 1963 finden regelmäßig Konferenzen der Parlamentspräsidenten und -sprecher der nationalen Versammlungen und des EP statt. Ziel ist die Verbesserung der Kooperation zwischen den Parlamenten sowie die Ermittlung und Durchsetzung gemeinsamer Interessen. Aufgrund der Kompetenzunterschiede ihrer Mitglieder und divergierender Aufgabenpräferenzen der nationalen Parlamente ist dieses Gremium eher schwach.
Vor der Einführung der Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979 wurden nationale Abgeordnete in das EP delegiert. Damit war eine enge Bindung an die Arbeit in den nationalen Versammlungen gewährleistet. Heute üben nur noch einige französische Abgeordnete ein Doppelmandat aus. Deshalb wurden andere Möglichkeiten der Verzahnung der Politikebenen gesucht. Von Bedeutung sind hier vor allem die seit 1989 halbjährlich stattfindenden Sitzungen der Konferenz der auf EU-Angelegenheiten spezialisierten Ausschüsse nationaler Parlamente und des Europaparlaments (Conférence des Organes spécialisés en Affaires communautaires, COSAC), welche der interparlamentarischen Kommunikation und gegenseitigen Information dienen.
Seit einiger Zeit haben nationale Parlamente eigene Büros in Brüssel eingerichtet; das Büro des Deutschen Bundestages wird dort auch bald seine Arbeit aufnehmen. Ziel der Parlamentsbüros ist es noch direkter und schneller über europapolitische Aktivitäten der EU-Organe informiert zu sein; diese Büros sollen auch das Funktionieren der im Verfassungsvertrag vorgesehenen neuen Rechte für nationale Parlamente bei der Subsidiaritätskontrolle unterstützen.Darüber hinaus gibt es seit Juni 2006 eine Vereinbarung zwischen dem Deutschem Bundestag und der deutschen Regierung: Der Bundestag zieht in seinen Mitwirkungsrechten mit dem Bundesrat gleich, in originären Bundeszuständigkeiten geht seine Beteiligung sogar über die des Bundesrates hinaus (Kernbereiche: Ausweitung der Informationsrechte; verbindliche Stellungnahmen mit Parlamentsvorbehalt zu europäischen Gesetzesvorhaben; Mitwirkungsrechte bei Entscheidungen im Rat, bei denen die Rechtsgrundlage verändert werden soll; Herstellung von politischem Einvernehmen zwischen Regierung und Parlament bei Verfahren zur Änderung der europäischen Verträge und bei Erweiterungsverhandlungen).
Rat der EU und Europäischer Rat
Der Rat der Europäischen Union wird gemeinhin auch als Ministerrat oder einfach nur als Rat bezeichnet. Er ist nicht zu verwechseln mit dem Europarat, welcher nicht zum institutionellen System der Europäischen Union gehört, sondern eine eigenständige internationale Organisation darstellt. Auch beim mindestens zwei- maximal viermal im Jahr tagenden Europäischen Rat (der Staats- und Regierungschefs der EU einschließlich des Präsidenten der Kommission) handelt es sich um eine andere Einrichtung: Der Europäische Rat ist im EU-Vertrag verankert. Er ist kein Organ der EG und nicht direkt an der Gesetzgebung beteiligt, sondern gibt die für die Entwicklung der europäischen Integration erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen fest.
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Vor allem seit den 1980er Jahren wurden immer häufiger eigentlich vom Rat der EU zu treffende Gesetzesentscheidungen wegen Nichteinigung an den Europäischen Rat weitergereicht, weil durch die "höhere" Autorität und Legitimation der dort versammelten Staats- und Regierungschefs die Blockade besser zu überwinden war. Der Rat der EU vollzog dann in seiner Sitzung diese Entscheidungen nach. Voten des Europäischen Rates können also durchaus auf den EG-Rechtsetzungsprozess präjudizierend wirken. Der Vorsitz im Europäischen Rat wechselt halbjährlich. Mit Beginn der deutschen Ratspräsidentschaft zu Beginn des Jahre 2007 soll die Arbeit mit den beiden folgenden Präsidentschaften enger abgestimmt werden; diese "Dreier Gruppe" soll dem Bedürfnis nach längeren Zeiträumen für Führung, Planung und Umsetzung für die EU Rechnung tragen.
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Quellentext
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Ratspräsidentschaft in der Europäischen Union
In den Gründungsverträgen der EU gibt es Bestimmungen zum Vorsitz im Rat der Europäischen Union ("Ministerrat"; Art. 203, Art. 204 EG-Vertrag sowie Art. 18 EU-Vertrag). Sie sehen vor, dass die Regierungsvertreter eines Mitgliedstaats in allen Fachministerräten und auch im Europäischen Rat den Vorsitz innehaben Für dieses Amt hat sich in der Praxis die Bezeichnung EU-Präsidentschaft oder EU-Ratspräsidentschaft eingebürgert. Sie wechselt nach den derzeit gültigen Verträgen alle sechs Monate. Um die Kontinuität der Arbeit sicherzustellen, verständigen sich oftmals drei aufeinanderfolgende Präsidentschaften, bestimmte Vorhaben im Zeitraum von 18 Monaten voranzubringen.
Die Reihenfolge des Vorsitzes orientierte sich ursprünglich an der alphabetischen Abfolge der Ländernamen in der jeweiligen Originalsprache. Doch mit den verschiedenen Erweiterungsrunden der EU gab es Bemühungen, eine bessere Abfolge von größeren und kleineren Staaten zu gewährleisten. Deutschland wird im ersten Halbjahr 2007 von Finnland die Präsidentschaft übernehmen, danach sind Portugal, Slowenien und Frankreich an der Reihe.
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Der Vertrag über eine Verfassung für Europa, dessen In-Kraft-Treten sich wegen der negativen Referenden in Frankreich und in den Niederlanden und der nachfolgenden Aussetzung des Ratifizierungsprozesses in mehreren der EU-Staaten verzögert, sieht für den Vorsitz im Ministerrat eine Änderung vor. Künftig sollen jeweils drei EU-Mitgliedstaaten in einer "Teampräsidentschaft" zusammenwirken. Somit wird die Arbeit auf mehrere Länder verteilt, aber das Prinzip des halbjährlichen Wechsels beibehalten. Der Präsident des Europäischen Rates soll jedoch künftig für eine Amtszeit von 30 Monaten gewählt werden. Eine einmalige Wiederwahl ist möglich.
Vor allem im Europäischen Rat hat der Regierungschef des betreffenden Landes eine herausgehobene Rolle und Verantwortung für die Entwicklung der EU. Die EU-Präsidentschaft bietet damit Gelegenheit zur politischen Profilierung.
Das Land, das die Präsidentschaft innehat, muss die Tagungen des Rates organisieren und leiten sowie Kompromissvorschläge in Abstimmung mit den betroffenen Parteien ausarbeiten, wenn Probleme zwischen Mitgliedstaaten oder zwischen dem Rat und anderen Unionsinstitutionen auftreten. Außerdem vertritt es den Rat gegenüber anderen Institutionen und Organen der Union sowie gegenüber internationalen Organisationen und Drittstaaten.
Der Zeitraum von sechs Monaten ist sehr knapp bemessen. Die Gesetzgebungsverfahren der EU dauern in der Regel wesentlich länger. Insofern kann ein Vorsitz nur in geringem Maße eigene Akzente setzen. Seine Rolle ist vielmehr die eines "ehrlichen Maklers", eines Sachwalters der gemeinsamen Interessen der EU-Staaten. Problematisch wird es, wenn im Einzelfall eigene Staatsinteressen im Widerspruch zu den politischen Zielen von Kommission, Europäischem Parlament oder der Mehrheit der anderen EU-Staaten stehen. Nationale Egoismen sollten nicht allzu deutlich verfolgt werden, sonst droht ein Scheitern, zumindest aber eine Verzögerung bei wichtigen Verhandlungen sowie ein Imageverlust.
Jeder Vorsitz findet eine Fülle unerledigter Dossiers vor und muss auf neue Herausforderungen oder Krisen reagieren. Daneben kann er im gewissen Rahmen eigene Anliegen voran bringen. So wurde beispielsweise unter der spanischen EU-Präsidentschaft in Barcelona eine Konferenz mit den Staaten Lateinamerikas durchgeführt und eine engere Zusammenarbeit der Mittelmeeranrainer vereinbart. Die skandinavischen EU-Staaten unterstützen regelmäßig die "nordische Dimension" der EU-Politiken und Österreich führte während seiner Präsidentschaften hochrangige Veranstaltungen zu den Themen Dezentralisierung, Bürgernähe und Subsidiarität durch.
Otto Schmuck
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Der Europäische Rat bzw. der in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs tagende Rat steht gewissermaßen an der Spitze der Ratshierarchie. Ihm "untergeordnet" ist der durch den Europäischen Gipfel in Sevilla (Juni 2002) reformierte Rat der EU, welcher 70- bis 80-mal jährlich in neun unterschiedlichen Formationen tagt:
- Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen,
- Wirtschaft und Finanzen (einschließlich Haushalt),
- Justiz und Inneres (einschließlich Katastrophenschutz),
- Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz,
- Wettbewerbsfähigkeit inklusive Tourismus (einschließlich Binnenmarkt, Industrie, Forschung),
- Verkehr, Telekommunikation und Energie (einschließlich audiovisueller Bereich),
- Landwirtschaft und Fischerei,
- Umwelt,
- Bildung, Jugend und Kultur.
Der wichtigste Rat ist der für "Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen", das heißt, der Rat der Außenminister, der unter anderem für die Koordinierung der Ratssitzungen, die Vor- und Nachbereitung der Europäischen Gipfel sowie für die Durchführung sämtlicher außenpolitischer Maßnahmen (GASP, ESVP, Außenhandel, Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe) zuständig ist. Auf der Grundlage eines vom Europäischen Rat entwickelten mehrjährigen Strategieprogramms wird in der Formation "Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen" ein operatives Jahresprogramm für den Rat festgelegt.
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Der Rat der EU setzt sich aus je einem Vertreter auf Ministerebene pro Mitgliedsland zusammen, der für die Regierungen verbindlich handeln kann. Damit ist der Rat eine Institution, die nicht wie die anderen beiden Organe der EU über eine relativ ausgeprägte personelle Kontinuität verfügt. Den Vorsitz hat der Minister des Landes inne, das die Ratspräsidentschaft für ein halbes Jahr ausübt; die Reihenfolge legt der Rat einstimmig fest.
Das Abstimmungsquorum bei Rechtsetzungsverfahren richtet sich je nach vertraglicher Regelung. Grundsätzlich ist die einfache Mehrheit vorgesehen, es kann aber auch eine qualifizierte Mehrheit oder Einstimmigkeit gefordert sein. Die Entscheidungen in den Materien der EG werden durch den Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) vorbereitet, in den Materien der GASP durch das Politische Komitee; circa 400 Arbeitsgruppen nationaler Delegierter arbeiten dem AStV zu. Der Generalsekretär des Rates der EU ist in Personalunion der "Hohe Vertreter für die GASP". Der Sitz des Rates ist in Brüssel; die Sitzungen finden in Brüssel und Luxemburg oder an einem Ort im Land der Präsidentschaft statt.
Grundsätzlich hat der Rat folgende Aufgaben, in denen sich die Funktionen einer Exekutive und eines Legislativorgans mischen:
- Rechtssetzung,
- Be- und Ernennungsrechte in Bezug auf die Kommission, den Generalsekretär des Rates und den Hohen Vertreter für die GASP,
- Koordinierungsbefugnis im Bereich der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik,
- Erteilung von Mandaten an die Kommission zur Aushandlung von Abkommen mit Drittstaaten und internationalen Organisationen sowie deren Abschluss,
- Aufstellung des Entwurfes für den Haushaltsplan,
- Festlegung der Reihenfolge der Ratspräsidentschaft.
Neben dem Europäischen Parlament ist der Rat das zentrale Entscheidungsorgan der EG. Der Rat nimmt im politischen System der EU eine Zwitterrolle ein: Einerseits ist er Organ der EG und als dieses entscheidet er für die Gemeinschaft. Auf der anderen Seite werden in ihm die nationalen Interessen der Mitgliedstaaten artikuliert und durchzusetzen versucht. In dem Bemühen, diese beiden Anforderungen auszutarieren, strebt der Rat in der Regel eine Konsensentscheidung an - unabhängig ob Einstimmigkeit, einfache oder qualifizierte Mehrheit erforderlich ist. Denn jedes Mitgliedsland muss damit rechnen, einmal in eine Minderheitenposition zu gelangen, bei der es auf die Rücksicht der anderen Partner angewiesen ist.
Die Konsenssuche wird nur dann aufgegeben, wenn nach einer langen Verhandlungszeit ein oder zwei Mitgliedstaaten auf ihrem abweichenden Standpunkt beharren - meist auch, um gegen-über ihrer nationalen Öffentlichkeit als überstimmte Minderheit auftreten zu können. Dies ist häufig dann der Fall, wenn Mitgliedstaaten im Kern dem Vorhaben zustimmen, aber es im nationalen Kontext nicht durchsetzen können. Durch die Europäisierung des Vorhabens kann meist im "Umweg" über die EU Entsprechendes doch noch realisiert werden.
Bei einer Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit müssen drei Kriterien erfüllt sein:
- Die Mehrheit der gewichteten Stimmen muss erreicht werden. Das Quorum liegt aktuell bei 72,3 Prozent und bei einer EU-27 bei 73,9 Prozent.
- Die Mehrheit der Mitgliedstaaten muss zustimmen, und
- diese Mehrheit muss 62 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren ("Bevölkerungsquote").
Sperrminoritäten können nach wie vor aus zahlreichen politik- oder geografiebezogenen Koalitionen zustande kommen. Diese können durch eine entsprechende Anzahl der Stimmen, der Staaten oder der Bevölkerung erreicht werden. Da der Nizza-Vertrag die Reform der Stimmgewichtung auf der Basis einer 27er-EU unter Einschluss von Rumänien und Bulgarien ausgerichtet hat, hat der Beitritt dieser beiden Staaten Anfang 2007 keinen erneuten Korrekturbedarf zur Folge. In der Anfangs- und Endphase eines Rechtsetzungsverfahrens, das in der Mitentscheidung des Europäischen Parlaments statt- findet, tagt der Rat öffentlich - das heißt bei den Ausführungen der Kommission zu den zu erlassenden Rechtsakten und den Abstimmungen und Erklärungen der Ratsmitglieder zur Stimmabgabe -, um dem Demokratie- und Transparenzgebot bei Legislativ-Entscheidungen Rechnung zu tragen. Darüber hinaus müssen, wenn der Rat als Gesetzgeber tätig wird, die Abstimmungsergebnisse sowie die Erklärungen zur Stimmabgabe und die Protokollerklärungen veröffentlicht werden. Damit ist die bisher häufig geübte Praxis, in der Ratssitzung eine Entscheidung mitzutragen und sich vor den heimischen Medien dann von dieser Entscheidung zu distanzieren, nicht mehr möglich.
Ausschuss der Regionen
Der Ausschuss der Regionen (AdR) wurde 1993 im Rahmen der Revision des europäischen Vertragswerkes durch den Europäischen Gipfel in Maastricht mit dem Ziel der Stärkung eines "Europas der Regionen" geschaffen. Er besteht in der EU-25 aus 317 zum Teil sehr hochrangigen Delegierten regionaler und lokaler Gebietskörperschaften. Nach dem Beitritt von Bulgarien und Rumänien beträgt die Zahl der Mitglieder 344. Sein Sitz ist in Brüssel.
Der AdR entscheidet mit einfacher Mehrheit seiner Mitglieder. Er kann durch den Rat der EU, die Kommission und das Europäische Parlament zu insbesondere regionale Interessen berührenden Politikfeldern angehört werden und von sich aus Stellungnahmen abgeben. So hat sich der AdR zu einer institutionalisierten Interessenvertretung von Kommunen und Regionen sowie zum Ort der Europäisierung regionaler Fragestellungen entwickelt.
Wirtschafts- und Sozialausschuss
Vorbild für die institutionelle Konstruktion des AdR war der schon seit 1958 existierende Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA): Sitz, Arbeitsmethoden und Organisationsstruktur sind gleich. Im WSA sammeln sich Vertreterinnen und Vertreter aus Arbeitgeber-, Arbeitnehmer- und anderen Interessenorganisationen, wie Verbraucherverbänden, Handelskammern und Bauernverbänden. Mit ihm soll den verschiedenen wirtschaftlichen und sozialen Bereichen der organisierten Zivilgesellschaft eine Plattform gegeben werden. Heute versteht sich der WSA als Vertretungsorgan und Gesprächsforum der organisierten Bürgergesellschaft.
Europäischer Gerichtshof
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) sichert das Recht bei Auslegung und Anwendung der Verträge und gewährleistet die rechtliche Kontrolle des Zustandekommens sowie des Inhalts der Rechtsakte. Seine Urteile haben zum Teil wesentlich zur Fortentwicklung der europäischen Integration beigetragen.
Dem EuGH mit Sitz in Luxemburg beigeordnet ist ein Gericht, welches vor allem als Einstiegsinstanz für alle direkten Klagen von natürlichen und juristischen Personen dient (Gericht Erster Instanz). Mit dem Vertrag von Nizza wurden die Voraussetzungen geschaffen, dass diesem Gericht gerichtliche Kammern ("Fachgerichte") als zusätzliche erstinstanzliche Spruchkörper für bestimmte Sachgebiete beigeordnet werden können. Im Dezember 2005 konstituierte sich so das "Gericht für den öffentlichen Dienst der Europäischen Union", welches vor allem über Streitsachen zwischen EU-Beamten und der EU zuständig ist; einer der Kammerpräsidenten ist der deutsche Jurist Horstpeter Kreppel. Für die Errichtung eines "Gemeinschaftspatentsgericht" liegt ein Vorschlag der Kommission vor.
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Die 25 Richterinnen und Richter sowie die acht Generalanwälte des EuGH werden von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen für sechs Jahre ernannt, eine teilweise Neubesetzung erfolgt nach drei Jahren. Den Präsidenten des EuGH wählen die Richter für drei Jahre aus ihrer Mitte. Der EuGH tagt in Vollversammlungen (Plenum) und kann Kammern einsetzen, die auch als zusätzliche Spruchkörper fungieren. Entscheidungen werden mit einfacher Mehrheit gefällt. Die wichtigsten Klagearten sind:
- die Nichtigkeitsklage, die eine unmittelbare gerichtliche Überprüfung von Rechtsakten der Gemeinschaftsorgane ermöglicht;
- das Vertragsverletzungsverfahren, mittels dessen der EuGH eventuelle Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht durch Handlungen oder Unterlassungen der Mitgliedstaaten überprüft;
- das Vorabentscheidungsverfahren, das den nationalen Gerichten dazu dient, dem EuGH Fragen zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts im Rahmen von nationalen Gerichtsverfahren vorzulegen.
Der EuGH nimmt Funktionen unterschiedlicher Gerichtstypen wahr: Er ist Verfassungsgericht, indem er europäisches Recht auslegt und damit wesentlich zur Wahrung der Rechtseinheit beiträgt. Er handelt als Verwaltungsgericht bei Klagen von natürlichen und juristischen Personen zur Anfechtung oder wegen Unterlassung von Rechtsakten der EG. Er agiert als Zivilgericht insbesondere bei der Behandlung von Haftungsfragen sowie bei der Prüfung von Schadenersatzklagen gegen die EG.
Außerdem fungiert er als Schiedsgericht bei Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Materien des europäischen Vertragswerkes, und der EuGH kann als Gutachterinstanz von den Organen der EG oder den Mitgliedstaaten mit der Prüfung von vertraglichen Vereinbarungen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen beauftragt werden. Gegen die Urteile des EuGH ist eine Berufung nicht möglich. |
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10. Februar 2012
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Dossier |
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Die Europäische Union
Für viele ist die EU ein fremdes Gebilde. Dabei wird sie immer wichtiger. Das Dossier bietet einen lexikalischen Überblick: Warum gibt es die Union der 27? Wer macht was in der EU? Und wie sieht die Zukunft aus? |
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