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Quellen, Verteilung und Kontrolle der Finanzen

Parteien müssen ihre Finanzen offenlegen. Neben Mitgliedsbeiträgen, Spenden sowie Mitteln aus staatlichen Quellen ist die indirekte Unterstützung aus den Fraktionen und den Parteistiftungen von großer Bedeutung.

Einleitung

Die Finanzierung der Parteien gehört zu den wichtigsten und interessantesten, dennoch oft vernachlässigten Kapiteln in Geschichte und Gegenwart des deutschen Parteienstaats. Gerade die Verteilung der Parteifinanzen sagt Wesentliches über die Machtstrukturen innerhalb einer Partei wie zwischen den Parteien aus - und damit auch über den Demokratiegehalt des politischen Systems.

Geld als Einflussfaktor

Wer Geld an Parteien gibt - seien es Mitgliedsbeiträge, Klein- oder Großspenden oder staatliche Haushaltsmittel, die die Parteien als Fraktionen im Parlament sich selbst bewilligen - greift in den Kampf um Machterwerb und Machtausübung ein, will unter Umständen selbst an der Macht teilhaben. Dies ist legitim, politisch vertretbar und begründet. Nur hängt eben der Demokratiegehalt unseres politischen Systems nicht zuletzt auch davon ab, ob die Interessen und Einflüsse, die Art und Weise des Machterwerbs und der Machtausübung offengelegt werden. Sie müssen für die Bürgerinnen und Bürger durchschaubar und damit auch kontrollierbar sein. Die Offenlegung der Parteifinanzierung ist in genau diesem Zusammenhang zu sehen. Wer sich mit dem Geld in der Politik, mit Parteienfinanzierung beschäftigt, sollte daher fragen:

• In welcher Höhe und von wem kommen Gelder? Wie hoch ist der Anteil der Mittel, die aus diesen verschiedenen Quellen fließen, an den Gesamteinnahmen einer Partei?
• An wen gehen die Mittel? Kennt man den Adressaten von Mitteln, dann lässt sich oft schon etwas über die Intention des Geldgebers sagen.
• Zu welchem Zweck werden Gelder gegeben? Für politische Bildungsarbeit, für den Wahlkampf, für den Unterhalt der Organisation?
• Aus welchen Motiven werden Mittel gegeben? Soll die Politik inhaltlich beeinflusst werden? Soll auf die Personalauswahl Einfluss genommen werden? Oder will man einfach nur Zugang zu den politischen Machtzentren haben, um damit Einfluss zu gewinnen? Auch ideelle Motive können zugrunde liegen: Ein Geldgeber will einer Sache dienen, einen bestimmten Politikinhalt fördern, weil er ihn für unterstützungswürdig hält.

Wenn gefragt wird, wovon die Parteien leben, will man wissen, ob wir es mit einer Demokratie oder einer Plutokratie zu tun haben. Kann man sich Abgeordnetensitze, Ministerämter oder gar ganze Parteien kaufen? Sind unsere Parteien von außen ferngesteuert? Sind die Parteivorstände von den Parteimitgliedern finanziell - und damit vielleicht auch politisch - so unabhängig und verselbstständigt, dass sie auf Beiträge und damit auch auf Mitglieder verzichten könnten?

Diskussionen um Partei- und Wahlkampffinanzierung sind in Deutschland, aber auch in anderen Ländern emotional aufgeladen. In Presse und Öffentlichkeit werden häufig Vermutungen über unrechtmäßiges Finanzgebaren angestellt. Ein wichtiger Grund für das öffentliche Misstrauen ist die Tatsache, dass es Skandale um Parteifinanzierung und Steuerhinterziehung gegeben hat.

In den 1980er Jahren hatte der Flick-Konzern "zur Pflege der politischen Landschaft" Bargeldzahlungen an Politiker aller Parteien geleistet, darunter auch an den amtierenden FDP-Wirtschaftsminister. Als dieser wegen der Bewilligung von Steuerbefreiungen für den Konzern unter den Verdacht der Bestechlichkeit geriet, trat er zurück.

1983 hatte die hessische CDU Parteivermögen in der Schweiz deponiert, um die Veröffentlichungspflicht zu umgehen. Der damalige hessische CDU-Generalsekretär wurde 2005 wegen erwiesener Untreue zu einer Freiheitsstrafe auf Bewährung und zur Zahlung einer Geldstrafe verurteilt. Nach der verlorenen Bundestagswahl 1998 verschwieg die CDU die Herkunft eines hohen Spendenbetrages und verstieß damit gegen die Veröffentlichungspflicht gemäß Parteiengesetz.

2003 wurde ein Prozess gegen führende Mitglieder der Kölner SPD eröffnet, die sich vom Betreiber einer Müllverbrennungsanlage hätten bestechen lassen und unter Verstoß gegen das Parteiengesetz eine Groß- in viele Kleinspenden aufgeteilt hatten. Unter anderem wurden der ehemalige Vorsitzende der SPD-Stadtratsfraktion und der ehemalige SPD-Oberstadtdirektor 2006 wegen Bestechlichkeit verurteilt.

Schädlicher als die Realität sind allerdings grassierende Gerüchte über Korruption, über Bestechung und unberechtigten Einfluss, die einen Generalverdacht erheben. Sie haben den wachsenden Zynismus in der Öffentlichkeit gegenüber Politikern, Parteien, politischen Institutionen und den gesamten politischen Prozess erheblich gefördert. Deshalb tut Aufklärung gut - genauso wie eine nüchterne, distanzierte Analyse des Problemfeldes.

Gesetzliche Grundlagen

Am Beginn der Geschichte der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik steht der Art. 21 GG mit der programmatischen Forderung, dass die Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben haben. Dieses Verlangen war die Konsequenz aus der Tatsache, dass in der Weimarer Republik die bürgerlichen Parteien, vor allem auch die NSDAP, mit Spenden aus Industrie und Wirtschaft großzügig gefördert worden waren. Der Art. 21 GG ist inzwischen erweitert worden und lautet in der entsprechenden Passage, dass die Parteien "über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben" müssen.

Parteienfinanzierung ist der Politikbereich, in dem das Bundesverfassungsgericht - wie in keinem anderen - Entscheidungen getroffen hat und faktisch zum Ersatzgesetzgeber geworden ist. In zentralen Urteilen hat das Gericht die Parteien gezwungen, überhaupt das Parteiengesetz zu verabschieden und die Parteienfinanzierung - jeweils aus der Perspektive der Verfassungsrichter - verfassungskonform zu gestalten. Dabei ist durchaus widersprüchlich entschieden worden. So urteilte das Gericht 1966, dass die Parteiorganisationen nicht generell staatlich teilfinanziert werden könnten, sondern dass nur "die notwendigen Mittel für einen angemessenen Wahlkampf" erstattet werden dürften. 1992 sind die Richter zu der Erkenntnis gelangt, dass in der politischen Realität zwischen Wahlkampfkosten und Kosten zum Unterhalt der Parteiorganisation nicht unterschieden werden könne und die Parteien daher die staatlichen Mittel auch für ihre alltägliche Arbeit nutzen könnten. In seinen Urteilen hat das Bundesverfassungsgericht drei Prinzipien festgelegt:

• Der staatliche Eingriff in die Parteienfinanzierung darf die Chancengleichheit der Parteien in ihrem Wettbewerb um Machtanteil nicht verletzen;
• er darf auch die Chancengleichheit der Bürgerinnen und Bürger in Bezug auf ihre politische Teilnahme nicht verletzen (dabei wird das Entrichten von Mitgliedsbeiträgen oder Spenden an Parteien als politische Partizipation begriffen);
• Regelungen zur Parteienfinanzierung müssen dem Prinzip innerparteilicher Demokratie, der Willensbildung von unten nach oben folgen.

Einnahmequellen

Die Parteien leben von drei großen Einnahmearten, von der staatlichen (Teil)Finanzierung, von Spenden und von Mitgliedsbeiträgen. Weitere kleinere Einnahmequellen sind Einnahmen aus dem Vermögen oder den Unternehmen der Partei, aus Veranstaltungen und Publikationen. Hinzu kommen die bereits oben erwähnten "Parteisteuern" der Mandatsträger, die von allen Parteien erhoben werden.

In den Zusammenhang der Parteienfinanzierung gehören nicht nur die party in government und die Parteistiftungen, sondern auch der Hinweis darauf, dass während Landtags-, Bundestags- sowie Europawahlkämpfen Parteien im öffentlich-rechtlichen Fernsehen unentgeltlich Werbezeit für ihre TV-Spots zur Verfügung gestellt bekommen, für die in anderen Ländern - wie den Vereinigten Staaten - hohe Summen zu bezahlen sind.

Staatliche Teilfinanzierung

Die staatliche Teilfinanzierung der Parteien wird durch die "relative" und die "absolute" Obergrenze bestimmt. Danach müssen die Parteien wenigstens die Hälfte ihrer Einnahmen aus nicht-staatlichen Quellen gewinnen, vor allem also aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen. So soll unter anderem sichergestellt werden, dass Parteien nicht vom Staat abhängig werden (relative Obergrenze). Ferner darf das Gesamtvolumen an staatlichen Mitteln, das allen Parteien zufließt, 133 Millionen Euro pro Jahr nicht übersteigen. Damit hat das Bundesverfassungsgericht 1992 bzw. dann der Gesetzgeber sicherstellen wollen, dass die Ausgaben der Parteien für Wahlkämpfe bzw. die staatlichen Zuwendungen an die Parteien nicht ins Unermessliche steigen. Als Maßstab für diese absolute Obergrenze wurde der Umfang der bisherigen jährlichen staatlichen Parteienfinanzierung, nämlich 230 Millionen DM, gewählt. Diese Summe ist mittlerweile inflationsbedingt auf die genannten 133 Millionen Euro angehoben worden.

Die Parteien erhalten pro Wählerstimme, die bei einer Europa-, Bundestags- oder Landtagswahl für sie abgegeben worden ist, 0,70 Euro staatlicher Mittel (für die ersten vier Millionen Stimmen allerdings 0,85 Euro). Ferner bekommen die Parteien für jeden Euro eingeworbener Spende, Mitgliedsbeiträge oder Mandatsträgerbeiträge 0,38 Euro staatliche Mittel. Allerdings dürfen nur bis zu 3300 Euro Spenden oder Mitgliedsbeitrag pro Person mit staatlichen Mitteln aufgewogen werden.

Um Anspruch auf staatliche Mittel zu erlangen, müssen die Parteien sich qualifizieren, indem sie bei einer Europa- oder Bundestagswahl 0,5 Prozent, bei einer Landtagswahl ein Prozent der abgegebenen Stimmen erreichen. Das Bundesverfassungsgericht und auch der Gesetzgeber begründen die Zahlung staatlicher Mittel an die Parteien mit deren Verwurzelung in der Gesellschaft.

Der Präsident des Deutschen Bundestages entscheidet aufgrund der von ihnen vorgelegten Rechenschaftsberichte über die Zuweisung staatlicher Mittel an die Parteien. Diese müssen bis zum 31. Dezember eines jeden Jahres für das vorausgegangene Jahr eingereicht werden. Der Bundestagspräsident bestimmt dann aufgrund der für die Parteien bei Landtags-, Bundestags- und Europawahlen abgegebenen Stimmen sowie der eingeworbenen Mitgliedsbeiträge und Spenden und unter Berücksichtigung der relativen und absoluten Obergrenze über die staatliche Zuwendung. Der in der Öffentlichkeit zuweilen erhobene Vorwurf, der Bundestagspräsident gehöre einer Partei (der stärksten Fraktion des Bundestages) an und könne deswegen nicht objektiv entscheiden (etwa bei Vergehen seiner eigenen Partei gegen das Parteiengesetz), ist insoweit zu relativieren, als die tatsächlichen Entscheidungen nicht von ihm persönlich, sondern von einer Abteilung innerhalb der Bundestagsverwaltung getroffen werden.

Spenden

Spenden an Parteien - das klingt für viele zunächst anrüchig und wird schnell mit unlauterem Verhalten assoziiert oder mit "Großspende" in Verbindung gebracht, mit Millionenbeträgen. In Wirklichkeit kann der Begriff "Spende" vieles umfassen. Dazu gehört die "Hutspende", bei einem Sommerfest oder einer Weihnachtsfeier geht schlicht und einfach ein Hut herum, um freiwillige Gaben für die Veranstaltung zu sammeln. Auch fünf Kilo Bonbons oder 100 Bratwürste, die der Krämer oder der Supermarkt um die Ecke spendieren, gehören in diese Rubrik. Auf der anderen Seite gibt es in der Höhe nicht festgelegte Großspenden. Die bisher höchste Spende in der Geschichte der Bundesrepublik betrug elf Millionen DM, kam von dem Kaufhausmillionär Helmut Horten und ging 1984 an die FDP.

Eine Spendenhöchstgrenze gibt es in der Bundesrepublik nicht. Theoretisch kann jede Einzelperson, jedes Unternehmen in unbegrenzter Höhe Spenden an eine Partei geben. Allerdings wird dies durch die Offenlegungs- und Deklarationspflicht von Großspenden konterkariert: Damit soll dem Verdacht, eine Einzelperson bzw. ein Unternehmen wolle sich eine Partei "kaufen", entgegengetreten werden.

Spenden (und Mitgliedsbeiträge) können bis zu einer Höhe von 3200 Euro (bei Verheirateten bis zu einer Höhe von 6400 Euro) zur Hälfte von der Einkommenssteuerschuld erstattet werden. Konkret: 50 Prozent des gezahlten Mitgliedsbeitrages bzw. einer Spende wird von der Steuerschuld nachgelassen. Damit soll ein Anreiz geschaffen werden, politisch zu partizipieren, also Spenden und Mitgliedsbeiträge an eine Partei zu geben. Hier handelt es sich aufgrund des Steuerverzichts um eine indirekte staatliche Finanzierung.

Spenden über 10 000 Euro in einem Jahr sind mit Name und Adresse des Spenders im Rechenschaftsbericht der Partei zu veröffentlichen. Von dieser Höhe an könnte daher auch von "Großspende" gesprochen werden. Spenden über 50 000 Euro sind dem Bundestagspräsidenten unverzüglich anzuzeigen und zeitnah zu veröffentlichen.

Als Spenden gelten auch so genannte Hand- und Spanndienste, geldwerte Sach- und Dienstleistungen. Wenn beispielsweise ein Autokonzern einer Partei zum Zweck des Wahlkampfes auf drei Monate unentgeltlich 50 Pkws zur Benutzung überlässt, muss dies als Spende im Rechenschaftsbericht der Partei genannt werden.

Erhält eine Partei eine unzulässige Spende (anonym, erkennbar in Erwartung einer Gegenleistung, von öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder von Unternehmen mit mindestens 25-prozentiger Beteiligung der öffentlichen Hand, siehe auch § 25 Abs. 2 PartG), so ist sie verpflichtet, diese umgehend dem Bundestagspräsidenten weiterzuleiten, der sie für wohltätige Zwecke auszugeben hat. Nimmt eine Partei hingegen eine unzulässige Spende an, so muss sie diese, wenn sie bekannt wird, an den Bundestagspräsidenten weiterleiten, und sie verliert zudem den Anspruch auf staatliche Mittel in doppelter Höhe der Spende. So hatte Helmut Kohl, Altkanzler und ehemaliger Parteivorsitzender der CDU, im Dezember 1999 zugegeben, Spenden in Höhe von 2,5 Millionen DM angenommen zu haben, ohne Name und Adresse des Spenders im Rechenschaftsbericht veröffentlichen zu lassen. Mithin hatte die CDU 2,5 Millionen DM an den Bundestagspräsidenten zu entrichten und erhielt im darauf folgenden Jahr fünf Millionen DM weniger staatliche Mittel als ihr auf Grundlage des Rechenschaftsberichtes eigentlich zugestanden hätten.

Natürlich beflügeln Großspenden die Phantasie von Journalisten, Politikwissenschaftlern und generell politisch Interessierten. Was erwartet der, der eine Großspende an eine Partei gibt? Drei Motive können genannt werden:

• Die Hoffnung, Zugang zu den politischen Machtzentren zu erhalten. Zu diesen Zentren können das Kanzleramt, Fraktionsvorstände oder Ausschussvorsitzende gezählt werden. Noch wichtiger ist aber der Zugang zu jenen informellen Personenkreisen, in denen politische Weichenstellungen vorbereitet, häufig faktisch auch entschieden werden.
• Natürlich wollen Unternehmen oder Verbände auch ganz konkret etwas durchsetzen oder verhindern. Da Parteien in der Bundesrepublik als Fraktionen im Parlament und in der Regierung sitzen, sie also sowohl Gesetze beraten und verabschieden als sie auch in der Exekutive anwenden, sind sie der ideale Adressat von interessengeleiteten Spenden, wobei das Interesse sowohl allgemeiner Art (wie die freie Marktwirtschaft erhalten) oder ganz konkret sein kann.
• Schließlich werden von Personen, Unternehmen oder Verbänden Spenden an eine Partei gegeben, weil man sich mit ihr inhaltlich verbunden fühlt.

Zur "Dämonisierung" von Spenden hat beigetragen, dass Spender und Spendenempfänger gelegentlich das Licht der Öffentlichkeit scheuen und Umwege benutzen, um nicht in den Rechenschaftsberichten der einzelnen Partein erwähnt zu werden. Einige Privatpersonen oder Unternehmen möchten nicht mit einer bestimmten Partei in Verbindung gebracht werden. Auch Parteien oder einzelne Politiker scheuen mitunter eine Veröffentlichung, weil sie befürchten, in den Verdacht finanzieller Abhängigkeit zu geraten.

In den 1970er und 1980er Jahren galt nach dem damals gültigen Parteiengesetz zwar bereits die Offenlegungspflicht von Großspenden, sie wurde aber mit viel Phantasie und gelegentlich auch krimineller Energie umgangen. Diese "Umwegfinanzierung" geschah auf verschiedene Art:

• Spenden wurden in bar gegeben und von den Parteischatzmeistern nicht verbucht. Bei der Flick-Affäre hat zum Beispiel immer nur Bargeld den Besitzer gewechselt, mithin war auf Bankkonten keine Spur zu entdecken.
• Großspenden wurden auf mehrere Gebietsverbände der Partei verteilt und so "versteckt" oder an viele Strohmänner gegeben, die formal als Spender mit Beiträgen von jeweils unter 20 000 DM auftraten.
• Eine Großspende wurde einfach unter "anonym" verbucht, was Geist und Buchstaben auch des damaligen Parteiengesetzes widersprach.
• Spenden wurden über gemeinnützige Vereine, Stiftungen oder Berufsverbände geleitet und "gewaschen" - mit dem für den Spender erfreulichen Nebeneffekt, Steuern zu sparen.
• Eine andere Möglichkeit, Steuern zu sparen, bestand darin, eine Spende über eine Scheinfirma im Ausland - häufig Briefkastenfirmen in Liechtenstein - zu lenken und diese als "Werbungskosten" von der Steuer abzusetzen, zum Beispiel für angebliche betriebswirtschaftliche Gutachten.
• Eine Spielart der Gutachten-Spende war (und ist bis heute) die Inseraten- bzw. Abonnement-Spende: Ein Unternehmen wirbt in einer Parteipublikation oder abonniert eine Parteizeitschrift zu überhöhten Preisen.

Mittlerweile ist das Parteiengesetz so präzisiert und verschärft worden, und die Presse nimmt ihre Aufgabe als kritische Beobachterin dergestalt wahr, dass diesen illegalen Wegen der Parteienfinanzierung ein wirksamer Riegel vorgeschoben ist.

Mitgliedsbeiträge

Mitgliedsbeiträge werden, was die Offenlegung sowie die staatliche Subventionierung von Parteien angeht, wie Spenden behandelt. Der formale Unterschied zwischen beiden liegt lediglich darin, dass eine Spende eine einmalige Zahlung darstellt, während Mitgliedsbeiträge regelmäßig - normalerweise monatlich - an eine Partei entrichtet werden.[1]

Fußnoten

1. Das achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28.06.2002 hat festgelegt, dass in den Rechenschaftsberichten der Parteien die Mandatsträgerbeiträge gesondert auszuweisen sind. Bisher waren diese Beiträge entsprechend den unterschiedlichen Parteistatuten im jeweiligen Ausweis als Mitgliedsbeiräge oder als Spenden erfasst. Dies geschah 2003 zum ersten Mal, so erklärt sich der Rückgang in den Mitgliedsbeitägen zwischen 2002 und 2003. Die ausführlichen Angaben zu den Rechenschaftsberichten der Parteien sind unter http://dip.bundestag.de/btd/15/060/1506010.pdf einzusehen.