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Informationen zur politischen Bildung (Heft 279)
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Die Union zu Beginn des 21. Jahrhunderts |
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Melanie Piepenschneider
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Die Europäische Union feiert im Jahr 2007 ihr 50jähriges Bestehen: Am 25. März 1957 unterzeichneten die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl die Römischen Verträge. Diese bilden den Kern der heutigen Europäischen Union. Die Jubiläumsfeierlichkeiten, die sich vor allem auf die Zeit der deutschen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 konzentrieren, werden zu einer erhöhten öffentlichen Wahrnehmung der EU führen: Darin liegen gleichermaßen Risiken und Chancen. Das Risiko, dass überhöhte Erwartungen nicht erfüllt werden können, aber auch die Chance, Impulse für die Weiterentwicklung der EU zu setzen.
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Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.
Trotz zeitweiliger Krisen und Stagnationsphasen ist in der Europäischen Union heute vieles verwirklicht oder strebt der Verwirklichung zu, was in der Gründungszeit der 1950er Jahre als Ziel und Vision formuliert wurde. Dabei prägten Erweiterungen, also die räumliche Ausdehnung, und Vertiefungen, das heißt die Ausweitung der Zuständigkeiten und der Integrationsdichte, stets aufs Neue die Geschichte der EU. In mehreren Etappen wuchs die Mitgliederzahl von sechs auf aktuell 27 Staaten. Die Frage nach den Grenzen und Zielen der Europäischen Union wird die politische und die wissenschaftliche Diskussion in den nächsten Jahren beschäftigen.
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Die Mitgliedstaaten bringen unterschiedliche Interessen in die Gemeinschaft ein; gemeinsam leitet sie die Erkenntnis, dass es Probleme gibt, die sie nicht mehr alleine lösen können. Die Zuständigkeiten der EU weiteten sich schrittweise aus: Von der gemeinsamen Kontrolle des Kohle- und Stahlmarktes (1952), über die Außenhandelspolitik (1970), die Garantie der Freizügigkeit von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital (1993) bis zur Innen-, Rechts- und Außenpolitik (1993) und zur Einführung eines gemeinsamen Geldes (2002) - die EU ist heute in so gut wie jedem Politikfeld aktiv, wenn auch mit unterschiedlicher Handlungskompetenz. Dies hat eine Europäisierung von fast allen Politikfeldern zur Folge; die EU-Materien entziehen sich immer mehr klassischem außenpolitischem Handeln der Mitgliedstaaten.
Anpassung an wechselnde Rahmenbedingungen
Die europäische Einigung nahm ihren Anfang im wirtschaftlichen Bereich, doch war das Integrationsprojekt Europa von Anfang an auch politisch motiviert: Aus der Erfahrung zweier Weltkriege galt es, eine Form der Zusammenarbeit zwischen Staaten zu entwickeln, die so intensiv und verflochten ist, dass eine Konfliktlösung mit kriegerischen Mitteln unmöglich wird. Im Laufe der Zeit ist so eine EU entstanden, die ihr Handeln sowohl auf Kooperation zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten (intergouvernemental) als auch auf eigens ausgebildete Organe und gemeinschaftliche Entscheidungsverfahren (supranational) gründet.
Besondere Dynamik ging in den letzten Jahren von der Vollendung des Binnenmarktes, der Wirtschafts- und Währungsunion einschließlich der Einführung des Euro und der historischen Zäsur des Umbruchs in Mittel- und Osteuropa aus. Mit dem Fall der Berliner Mauer 1989 und der Öffnung Osteuropas für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und marktwirtschaftliche Strukturen endete die Nachkriegszeit in Europa endgültig. Die Europäische Union wurde zu einem wichtigen Orientierungspunkt für die mittel- und osteuropäischen Staaten; zehn von ihnen sowie Zypern und Malta beantragten den Beitritt und läuteten damit die größte Erweiterungsrunde in der Geschichte der EU ein. Dies bedeutete sowohl für die Beitrittskandidaten wie für die Union eine Herausforderung in bislang unbekanntem Ausmaß, einen erheblichen Kraftaufwand und eine enorme Leistung.
Aber auch der Westen veränderte sich: Die Europäische Union und die NATO, beides Organisationen, die im Kalten Krieg entstanden sind, mussten sich den neuen Rahmenbedingungen anpassen - und dieser Prozess ist bis heute noch nicht abgeschlossen. In einem ersten Schritt wurden die Staaten in Mittel- und Osteuropa in den Europarat aufgenommen (1990, 1993, 1995). Die NATO, 1949 als Defensivbündnis vor allem gegen eine Bedrohung aus dem Osten gegründet, nahm seit 1999 ehemalige Ostblockländer auf, was eine Neuausrichtung ihrer Ziele und Aufgaben erforderlich macht.
Vertiefung und Erweiterung
Die Europäische Union war in doppelter Hinsicht gefordert: Sie musste sich auf die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten in einer bisher einmaligen Größenordnung vorbereiten und ihre institutionellen Strukturen, Entscheidungsprozesse sowie auch Politikfelder, zum Beispiel die Agrar- und Strukturpolitik, notwendigen Reformen unterziehen. Auch der Haushalt der EU musste der gewachsenen Anzahl der Mitgliedstaaten und dem dadurch veränderten Finanzbedarf angepasst werden. Die notwendigen institutionellen Reformen bedurften der primärrechtlichen Vertragsänderung (EU- und EG-Vertrag). Da es bei einer Mitgliedschaft in der EU auch um Macht und die Durchsetzung von Interessen sowie um die Verteilung finanzieller Mittel geht, verlaufen diese Prozesse unter den Mitgliedstaaten nicht immer konfliktfrei. Denn jede Struktur- und Politikänderung bedeutet auch einen Wandel der Organisation EU an sich.
Um die Richtung dieser Reformen zu einer eher supranationalen oder stärker intergouvernementalen Ausgestaltung ringen die Mitgliedstaaten. Seit 1989 geschah dies auf vier Regierungskonferenzen: 1992 in Maastricht; 1996/97 in Amsterdam; 2000 in Nizza; 2004 in Brüssel. Parallel dazu musste die EU die potenziellen neuen Mitglieder bei ihren Transformationsprozessen unterstützen, zusammen mit den Beitrittskandidaten den Status quo fort entwickeln, den Verhandlungsprozess strukturieren, verhandeln und Übergangsregelungen erarbeiten. Es galt also, zwei komplexe Vorgänge, nämlich Vertiefung und Erweiterung, gleichzeitig zu gestalten.
Neue Aufgaben
Aber nicht nur der Umbruch in Mittel- und Osteuropa, sondern auch externe Faktoren wirken auf die EU ein: Die Anschläge am 11. September 2001 auf das World Trade Center in New York, auf das Pentagon in Washington sowie die nachfolgenden Terroranschläge in europäischen Mitgliedsländern und die sich daraus entwickelnde Notwendigkeit einer gemeinsamen Bekämpfung des transnational agierenden Terrorismus machen ein Nachdenken über die Ausgestaltung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) erforderlich. Dazu trugen auch die instabilen Verhältnisse und regionalen Konflikte auf dem Balkan und im Kosovo in den 1990er Jahren, die schwindende amerikanische Bereitschaft zu einem militärischen Engagement in Europa sowie zivile Anforderungen wie die Bewältigung von Flüchtlingsströmen, Verhandlungsinitiativen in Krisenregionen und der Wiederaufbau kriegszerstörter Regionen, aber auch Naturkatastrophen (Tsunami 2004 in Südasien) bei. Bisher hat die EU vor allemdurch ihre Institutionen und Verfahren friedenssichernd für die eigenen Mitgliedstaaten gewirkt, jetzt ist sie vermehrt auch außerhalb ihres eigenen Gebietes gefordert.
Durch die Aufnahme zehn neuer Mitgliedstaaten zum 1. Mai 2004 hat die EU ihr Gesicht im Vergleich zum Jahr 1989 wesentlich verändert: Sie umfasste auf einmal 25 Mitglieder, deren 452 Millionen Bürgerinnen und Bürger einen großen gemeinsamen Markt bildeten; das Territorium vergrößerte sich um etwa 23 Prozent, die landwirtschaftlich genutzte Fläche wuchs um 45 Prozent. Ihre Außengrenzen haben sich weit nach Osten verschoben, was neue Herausforderungen im Bereich der Grenzsicherung sowie der Innen- und Rechtspolitik bedeutet. Dar-über hinaus hat sich die Europäische Union mit dem Verfassungsvertrag eine große Reform ihrer inneren Struktur vorgenommen.
Dieser Prozess ist aber nicht abgeschlossen, die EU hat ihre endgültige geographische Ausweitung noch nicht erhalten: Weitere Mitglieder werden 2007 Bulgarien und Rumänien; mit Kroatien und der Türkei wird ein Beitritt verhandelt; Mazedonien hat seit Ende 2005 auch den Status eines Beitrittskandidaten. Mit der 2004 entwickelten europäischen Nachbarschaftspolitik versucht die EU, die Beziehungen zu ihren Nachbarländern auf ein stabiles Fundament privilegierter Beziehungen zu stellen. Die Frage nach der zukünftigen Rolle, Funktion, den Aufgaben und Zielen der EU werden so immer wieder gestellt werden müssen Die Methode der pragmatischen Fortentwicklung der Integration stößt an ihre Grenzen, spätestens seit die Aufnahme der Türkei eine politische Option wurde; dieser Vorgang bedeutet mindestens eine so starke Zäsur für Europa wie die Überwindung des Ost-West-Konfliktes Ende der 1980er Jahre.
Der Union stellen sich zu Anfang des 21. Jahrhunderts im Spannungsverhältnis von Vertiefung und Erweiterung mindestens vier Grundsatzfragen, nach
- der Finalität und damit Idee Europas;
- der Identität;
- den geografisch-politischen Grenzen und
- der Handlungsfähigkeit Europas.
Einstellung der Bevölkerung
In der Europäischen Union steckt viel Dynamik, doch gleichzeitig zeichnet sich seit Anfang der 1990er Jahre ein Vertrauensverlust der Bürgerinnen und Bürger in die europäische Integration ab.
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Der zunehmende Einfluss der EU im Alltagsleben, besonders spürbar in Wirtschaft, Wettbewerbsregeln und Rechtsnormen, sowie der prozesshafte Charakter der "EU im Werden" fördern bei vielen Menschen ein Gefühl der Verunsicherung. Die Gründe für die stetige Weiterentwicklung der Europäischen Union, nämlich Frieden, Freiheit und Demokratie in Europa zu verwirklichen, scheinen im Bewusstsein der Bevölkerung an Wirkungsmacht zu verlieren. Heute stehen vielmehr die Nebenerscheinungen der sukzessiven Entwicklung der EU im Blickpunkt der Kritik: die Undurchschaubarkeit der Entscheidungsvorgänge, die mangelnde demokratische Legitimation europapolitischer Institutionen und Entscheidungen, unklare politische Verantwortlichkeiten, wenig Möglichkeiten der Einzelnen, auf europapolitische Entscheidungen Einfluss zu nehmen, sowie der Anschein von Überbürokratisierung, welcher vom Standort der meisten EU-Institutionen, nämlich "Brüssel", ausgeht.
Die Europäische Union muss mehr als nationale politische Systeme um die Gunst der Bürgerinnen und Bürger ringen. Es gibt keinen Vertrauensvorschuss, und die generelle Zustimmung zur europäischen Einigung ist kein Selbstläufer mehr. Information über Aufbau und Arbeit der EU ist deshalb zentrale Aufgabe aller EU-Institutionen. Die Herstellung von Öffentlichkeit, vor allem auch bei legislativen Akten auf europäischer Ebene, ist deshalb eine der Kernforderungen im Rahmen der Verhandlungen der Verfassung gewesen. Das Legitimations- und Akzeptanzproblem der EU sollte so gemindert werden.
Zukunftsperspektiven
Die Zukunft der EU ist nicht voraussehbar. In der Vergangenheit hat die Union die an sie gestellten Herausforderungen immer wieder gemeistert. Seit Mitte der 1980er Jahre zeigt die zunehmende Frequenz von Reformkonferenzen und Vertragsänderungen aber die Zunahme des Handlungsdruckes. Es geht um die Richtung der europäischen Integration: Die Schlagworte von intergouvernementalen oder supranationalen Modellen umreißen ganz grob Entwicklungstendenzen, wobei es in der Realität immer um Mischformen gehen wird. Vielleicht wird es in Zukunft noch stärker Modelle unterschiedlicher Integrationsdichte (Beispiel: Euro-Zone oder Schengen-Raum) geben müssen.
Die EU steht aktuell unbestritten vor großen Veränderungsnotwendigkeiten. Es wird sich zeigen, ob sie die Kraft hat, diese zu schultern, neue sinngebende Projekte anzupacken und ihre Rolle in der Welt strategisch klug wahrzunehmen. Der Kitt, welcher bis zum Jahre 1989 das europäische Gefüge zusammenhielt, ist brüchig geworden: Es gilt mehr denn je, in der Gegenwart die Zukunft zu begreifen. Hier bietet die EU große Chancen, denn sie erprobt seit nunmehr 50 Jahren das friedliche Miteinander und hat dafür Mechanismen und Regeln ausgebildet. Diese Erfahrungen können sich bei der Bewältigung der Anforderungen einer globalisierten Welt positiv auswirken. |
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14. März 2010
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Dossier |
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Die Europäische Union
Für viele ist die EU ein fremdes Gebilde. Dabei wird sie immer wichtiger. Das Dossier bietet einen lexikalischen Überblick: Warum gibt es die Union der 27? Wer macht was in der EU? Und wie sieht die Zukunft aus? |
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