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Föderalismusreform Teil II - die Finanzverfassung

Finanzielle Eigenständigkeit und eine aufgabengerechte Ausstattung mit Finanzmitteln sind Voraussetzungen einer erfolgreich abgeschlossenen Föderalismusreform. Notwendig dafür ist vor allem die Änderung der Finanzverfassung.

Einleitung

Als die "Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" (die so genannte Kombo) im Herbst 2003 mit ihrer Arbeit begann, gab ihr der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung eine dringende Empfehlung mit auf den Weg: "Ohne eine durchgreifende Entflechtung im Bereich der Finanzverfassung muss jede Reform des Föderalismus Stückwerk bleiben". Die Mahnung half nicht: Die Kommission beschloss, die finanzpolitischen Konfliktpunkte und damit die Finanzverfassung insgesamt bei ihren Beratungen auszuklammern. Dabei blieb es auch im zweiten Reformanlauf, der in die Grundgesetzänderungen 2006 mündete. Schließlich beschlossen Bundestag und Bundesrat am 15. Dezember 2006, eine gemeinsame Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (kurz Föderalismuskommission II) einzusetzen, deren Empfehlungen dazu führen sollen, die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften und deren aufgabengerechte Finanzausstattung zu stärken. Den Einsetzungsbeschlüssen ist eine offene Themensammlung beigefügt, in der unter anderem genannt werden: Vorbeugung und Bewältigung von Haushaltskrisen, Effizienzsteigerung durch Aufgabenentflechtung in der öffentlichen Verwaltung, Stärkung der den Aufgaben entsprechenden Finanzausstattung und der Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften, verstärkte Zusammenarbeit und Möglichkeiten eines erleichterten freiwilligen Zusammenschlusses von Ländern sowie schließlich die Bündelung fachpolitischer Leistungen und Auswirkungen auf die Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Vor diesem Hintergrund befasst sich die Kommission mit fünf großen Problemfeldern.

Steuergesetzgebung und Ertragshoheit

Das Steuergesetzgebungsrecht und die so genannte Ertragshoheit fallen in der bundesdeutschen Finanzverfassung häufig nicht zusammen. Die Länder verfügen unter Umständen auch dann über eigene Steuererträge, wenn die rechtlichen Grundlagen hierfür vom Bund formuliert werden. Bisher ist das Steuerrecht weitgehend Bundesrecht. Den Ländern bleibt kaum eine ausschließliche Befugnis für den Erlass von Steuergesetzen. Nach Art. 105 Abs. 2a GG haben sie die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 bestimmt, dass das Aufkommen dieser Steuern den Gemeinden (oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden) zukommt. Die Finanzverfassung bringt damit also zum Ausdruck, dass sowohl die Länder als auch die Gemeinden neben dem Bund das so genannte Steuerfindungsrecht haben sollen, und sie über eine originäre Steuerhoheit verfügen. Tatsächlich sind ihnen zur gesetzlichen Regelung jedoch nur wenig ertragreiche Steuern wie die Getränke-, die Vergnügungs-, die Hunde-, die Jagd- und Fischerei- sowie die Zweitwohnungs- und Verpackungssteuer verblieben.

Ungeachtet dieser geringen Gestaltungsmöglichkeiten im Steuerrecht verfügen die deutschen Länder über eigene Steuerertragsquellen (Ertragshoheit): Ein Teil der in Bundesgesetzen geregelten Steuern beschert gemäß dem so genannten Trennprinzip ausschließlich den Ländern Steuererträge (zum Beispiel Kfz-Steuer oder Erbschaftssteuer). Die Länder stört jedoch, dass sie ihre Vorstellungen dazu nur dann in das entsprechende Bundesgesetz einbringen können, wenn es ihnen gelingt, im Bundesrat eine Mehrheit zu bilden (Art. 105 Abs. 3 GG). Gravierende Auswirkungen hat dieser Verzicht auf eigene Gestaltungsmöglichkeiten bei den ertragsstarken so genannten Verbundsteuern oder Gemeinschaftsteuern, deren Erträge mindestens zwei staatlichen Ebenen zustehen (zum Beispiel Lohn- und Einkommensteuer, Körperschaft- und Umsatzsteuer).

Für den zweiten Teil der Föderalismusreform werden verschiedene Möglichkeiten diskutiert, wie die Steuerautonomie der Länder vergrößert werden kann. Zum einen könnte den Ländern die Befugnis eingeräumt werden, Zuschläge auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer zu erheben. Zum anderen wäre es aber auch denkbar, ein wirkliches Trennsystem auch für die bisherigen Verbundsteuern einzuführen, also etwa dem Bund allein das Aufkommen aus der Einkommensteuer zuzugestehen und den Ländern ausschließlich die Erträge aus der Mehrwertsteuer. Strittig sind diese Modelle deshalb, weil die verschiedenen Steuerarten unterschiedlich konjunkturanfällig sind und die jeweiligen Ertragsrisiken also uneinheitlich ausfallen.