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Vor allem internationale Anstrengungen nötig

Sieben Fragen an Joachim Hein

Solange es keine belastbare internationale Vereinbarung zur Emissionsminderung gibt, müssen Industrieanlagen in der EU ihre Zuteilungen 100 Prozent kostenfrei erhalten, meint Joachim Hein vom BDI. Nur so ließen sich Wettbewerbsverzerrungen verhindern.

Der Emissionshandel auf EU-Ebene wurde bei seiner Einführung 2005 als wichtiger Schritt im Kampf gegen die Erderwärmung gefeiert. Wie bewerten Sie die Wirkung der Emissionszertifikate bislang?

CO2 hat einen Preis bekommen. Wenn man den zahlreichen wissenschaftlichen Publikationen glauben darf, ist das eine Grundvoraussetzung für einen effizienteren Klimaschutz. Weiter gedacht heißt das, dass die Etablierung eines internationalen Emissionshandelssystems das eigentliche Ziel sein muss. Das EU ETS (Emissions Trading System) ist regional beschränkt – mit allen damit verbundenen Nachteilen. Zudem wurde das System insbesondere in Deutschland auf ein bestehendes umfangreiches Klimaschutzinstrumentarium "draufgesattelt". Es wäre also nicht statthaft, die in Lehrbüchern für das ideale ETS beschriebenen Vorzüge auch für das reale mit Defiziten behaftete System als gegeben anzunehmen. Im Übrigen hat die zweite Handelsperiode eben erst begonnen. Es ist damit noch zu früh, um die Wirkung des ETS belastbar beurteilen zu können.

Ein Ziel der Emissionszertifikate sollte sein, dass Unternehmen mehr in umweltfreundliche Technologien investieren. Ist das eingetreten?

Das Ziel sollte vor allem sein, den Klimaschutz kosteneffizienter zu machen. Unternehmen, die kompetitiv bleiben wollen, sind ohnehin gezwungen, in innovative und damit hocheffiziente Technologien und Prozesse zu investieren. Sie befinden sich ja nicht im rechtsleeren Raum, sondern haben nahezu "jede Menge" an immer neuen Anforderungen "wegzustecken" (Bundes-Immissionsschutzgesetz, Chemikalienverordnung REACH etc.). Inwieweit der Emissionshandel als weitere zusätzliche Auflage Investitionen anreizt, muss also sehr differenziert betrachtet werden. Jedoch wurde das EU ETS ja eben erst "scharf" geschaltet: seit 1.1.2008 läuft die Kyoto-Periode. Ob die schärferen Emissionsobergrenzen wirklich Investitionsanreize in Deutschland und der EU schaffen, kann noch nicht hinreichend beurteilt werden. Die Gefahr besteht auch, dass sie auf längere Sicht sogar das Gegenteil bewirken – "carbon and job leakage", d.h. Produktion und Arbeitsplätze werden in Länder außerhalb der EU verlagert, wo geringe oder keine Emissionsbeschränkungen gelten.

In der ersten Handelsperiode von 2005 bis 2007 haben Unternehmen in Deutschland wie auch in anderen europäischen Ländern noch sehr viele Zertifikate erhalten. Der Anreiz, Emissionen zu sparen war also gering. War die EU-Politik zunächst zu zögerlich?

Nein. Es handelte sich um ein völlig neues System, mit einem, zumindest in Deutschland im Vergleich zum bisher gebräuchlichen, völlig anderen Ansatz: Es wurden absolute Emissionsobergrenzen festgelegt, im Gegensatz zu den bisherigen relativen Emissionsgrenzwerten (z. B. 200 Milligramm Schwefeldioxid pro Kubikmeter). Ein möglichst "weicher" Übergang in das neue System war deshalb unbedingt erforderlich. Strukturbrüche verursachende Maßnahmen hätten sehr ernste wirtschaftliche Verwerfungen zur Folge gehabt.

Den Stromunternehmen wird vorgeworfen, dass sie in der ersten Handelsperiode mit den Zertifikaten Gewinne erzielten und trotzdem höhere Strompreise durchsetzten. Teilen Sie diesen Vorwurf?

Zum Teil. Es sollte unbestritten sein, dass werthaltige Zertifikate, auch wenn die Unternehmen sie kostenfrei zugeteilt bekommen haben, bilanzrechtlich zu Opportunitätskosten führen. Höhere Strompreise rühren vor allem aus dem anspruchsvollen "cap", also der für Deutschland festgelegten Emissionsobergrenze her. Höhere Strompreise resultieren sicherlich auch aus dem noch nicht vollständig liberalisierten und unvollkommenen EU-Elektrizitätsbinnenmarkt. Ein ganz erhebliches Problem bei der Einführung des Emissionshandels war die irreführende Darstellung der komplexen Zusammenhänge in den Medien. Klimaschutz kostet Geld. Den Verbrauchern den Eindruck zu vermitteln, dass sie dies nicht beträfe und bspw. die Strompreise von der Einführung des neuen Systems nicht beeinflusst würden, war kein Meisterstück politischer Kommunikation. Der BDI hat diese Dinge übrigens immer beim Namen genannt.

In der zweiten Handelsperiode von 2008 bis 2012 kommt es zur Kürzung der Zertifikate. Was ist nun zu erwarten?

Dies ist schwer abzuschätzen. Denn es geht bei Anlagenlebensdauern von im Schnitt mehreren Jahrzehnten nicht um fünf Jahre, sondern um die längerfristige Vorhersagbarkeit und Zuverlässigkeit politischer Rahmenbedingungen. Die sind aber bspw. davon abhängig, ob es nach dem Kyoto-Protokoll ein internationales Anschlussabkommen geben wird, und falls ja, wie dieses aussehen wird. Beide Fragen sind derzeit nicht zuverlässig zu beantworten.

Weitere beträchtliche Unsicherheit bringt das Energie- und Klimapaket der Kommission vom Januar 2008. Die Regeln für das EU ETS sollen für die Zeit nach 2012 grundlegend verändert werden. Viele betroffene Unternehmen befürchten eine deutliche Verschlechterung der Investitions- und Produktionsbedingungen in der EU, da sie mit immer schärferen Minderungsverpflichtungen konfrontiert werden. Konkret soll der Emissionshandelssektor, bezogen auf 2005, seine Emissionen noch einmal um 21 Prozent reduzieren. Dies bedeutet erhebliche Restriktionen, denen sich Wettbewerber in Nicht-EU-Staaten nicht stellen müssen.

Ab 2012 soll auch die Luftfahrt in den europäischen Emissionshandel einbezogen werden. Ist das ein richtiger Schritt, und sollte der Straßenverkehr folgen?

Die Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel ist prinzipiell sinnvoll. Aber es sind noch zu viele Fragen offen. Denn angesichts des scharfen globalen Wettbewerbs im Luftverkehr ist der Schritt unverständlich, solange offen ist, ob nicht nur die europäischen Fluggesellschaften zusätzliche Lasten tragen. Es ist ungeklärt, ob Fluggesellschaften, die nicht aus der EU stammen, sich dieser EU-Entscheidung beugen werden. Dies ist jedoch die Voraussetzung für eine Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel. Sonst bleibt es bei einer EU-Insellösung, die für den Klimaschutz wenig bewirkt.

Das ETS ist zum einen noch in den Kinderschuhen, zum anderen administrativ sehr aufwändig. Beide Gründe sprechen nicht dafür, den Straßenverkehr in das System einzubeziehen. Außerdem gibt es bereits eine ganze Reihe ordnungsrechtlicher Maßnahmen zur Begrenzung der Emissionen im Straßenverkehr (CO2-Grenzwerte, Maut etc.). Den Emissionshandel hier wiederum nur "draufsatteln" zu wollen, wäre weder effektiv noch effizient.

Der Emissionshandel soll weiter verschärft werden. Die EU plant deshalb ab 2013 die CO2-Verschmutzungsrechte teils oder gar vollständig zu versteigern. Wie bewerten Sie dieses Vorgehen?

Deutschland mindert erheblich sein CO2 und den größten Anteil daran hat die deutsche Industrie. Deutschland ist für ca. 3 Prozent des weltweiten CO2-Ausstoßes verantwortlich, die EU für ca. 15. Deshalb sind vor allem internationale Anstrengungen nötig, um Emissionsminderungen zu erreichen. Solange es keine belastbare internationale Vereinbarung zur Emissionsminderung gibt, müssen Industrieanlagen in der EU ihre Zuteilungen 100 Prozent kostenfrei erhalten. Nur so lassen sich Wettbewerbsverzerrungen gegenüber Nicht-EU-Anlagen verhindern.

Mit der Änderung der EU ETS-Richtlinie, die eine Reduzierung der Emissionen bis 2020 um 21 Prozent für den ETS-Sektor vorsieht, werden die EU-Industrien die weltweit schärfste Minderungsverpflichtung haben. Durch die kostenfreie Zuteilung ändert sich daran nichts: die Unternehmen müssen entweder investieren oder Zertifikate zukaufen, um die drastische Emissionsbegrenzung einzuhalten. Die kostenfreie Zuteilung auf der Basis von Benchmarks ist daher die Methode der Wahl für das verarbeitende Gewerbe.