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Migration und Integration in Europa
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Wer macht was? Akteure der europäischen Migrationspolitik | |
| Dr. Petra Bendel / Marianne Haase |
Die Asyl- und Flüchtlingspolitik, zusehends aber auch Bereiche der Migrations- und Integrationspolitik sind ohne gemeinschaftliche Regelungen durch die Europäische Union kaum mehr denkbar.
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Plenum des Europäischen Parlaments in Brüssel © European Parliament
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Der Vertrag von Amsterdam (beschlossen 1997, in Kraft 1999) hatte erstmals wichtige Kompetenzen der Migrationspolitik von der dritten Säule des Amsterdamer Vertrags in die erste, gemeinschaftliche geregelte Säule überführt. Besonders die Visapolitik sowie eine Reihe von Kompetenzen in der Flüchtlings- und Asylpolitik sind seitdem durch EU-Recht gemeinschaftlich geregelt. Diese ist verbindlich und geht als so genanntes Sekundärrecht nationalem Recht vor.
Wie andere Teilbereiche des übergeordneten Politikfeldes "Justiz und Inneres" (in der Ausdrucksweise der EU: Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts) ist jedoch gerade die Asyl- und Einwanderungspolitik ein ausgesprochen sensibler Bereich. In ihm treten die Mitgliedstaaten nur ungern und erst allmählich Kompetenzen an die Gemeinschaft ab. Grundsätzlich gilt, dass die Vergemeinschaftung der Asyl- und Flüchtlingspolitik stärker vorangeschritten ist als die der Migrations- und Integrationspolitik.
Einflüsse von Mitgliedstaaten und Europäischem Parlament
Kennzeichen der gemeinsamen Migrationspolitik war in der Vergangenheit ein ausgesprochen großer Einfluss der Mitgliedstaaten auf die Entscheidungen der Union. So lag von 1999 bis 2004 das Recht, Gesetzentwürfe einzubringen, nicht allein bei der Europäischen Kommission, sondern auch bei den Regierungen der einzelnen Länder. Das Europäische Parlament wurde in der Asyl- und Migrationspolitik nur angehört, hatte aber kein Recht zur Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren.
Die eigentliche Entscheidungsmacht über die von der Kommission (oder auch den Mitgliedstaaten) vorgeschlagenen Richtlinien und Verordnungen oblag allein dem Rat der Europäischen Union, in dem die für Migration zuständigen Ministerinnen und Minister der Mitgliedstaaten über europäische Gesetzesvorhaben entschieden. Meist geschah dies in der Zusammensetzung des Rates durch die Innen- und Justizminister, gelegentlich auch durch die Arbeits- und Sozialminister (etwa bei den Antidiskriminierungsrichtlinien). Weil Entscheidungen im Rat einstimmig getroffen werden mussten, bestand de facto ein Vetorecht eines jeden Ministers bzw. jeder Regierung einzelner Mitgliedstaaten.
Nach und nach wurde das De-facto-Vetorecht zurückgenommen und so bestand seit dem Amsterdamer Vertrag 1999 (zumindest theoretisch) die Möglichkeit, Entscheidungen im Rat mit qualifizierter Mehrheit zu treffen. Das Haager Programm, in dem der Europäische Rat sich auf die Grundzüge der Innen- und Justizpolitik der kommenden fünf Jahre einigte, legte dann Ende 2003 fest, das in Nizza etablierte Verfahren der qualifizierten Mehrheit bis 2005 einzuführen. Um Entscheidungsblockaden zu vermeiden, wurde das Prinzip der qualifizierten Mehrheit für die erweiterte EU nach 2004 angestrebt, das für andere Politikfelder bereits die Regel ist. Auch sollte das Europäische Parlament gemeinsam mit dem Rat der EU über das so genannte Mitentscheidungsverfahren stärker an Gesetzgebungsverfahren beteiligt werden. Der Vertrag von Lissabon, der jedoch noch nicht ratifiziert worden ist, würde das Mitentscheidungsverfahren als so genanntes "ordentliches Gesetzgebungsverfahren" in einem Großteil der Politikbereiche zur Regel machen und damit einen wesentlichen Beitrag für eine effiziente Beschlussfassung in diesem Bereich leisten. Auch migrationspolitische Entscheidungen - jedoch mit Ausnahme der Wirtschaftsmigration - unterlägen bei Ratifizierung des Vertrags eben jenem Gesetzgebungsverfahren.
Ob das Europäische Parlament mit diesen neuen Kompetenzen ausgestattet tatsächlich in seiner Einwanderungspolitik "liberaler" agiert als der Rat, bleibt abzuwarten. Ebenso wie die Europäische Kommission zeigt es sich immerhin davon überzeugt, dass EU-weite Regelungen angesichts demografischer Probleme und einem wachsenden Fachkräftemangel auch in Migrations- und Integrationsfragen sinnvoll sind und einen Mehrwert gegenüber rein nationalen Regelungen bieten.
Das Europäische Parlament ebenso wie die Kommission haben sich wiederholt für einen umfassenden Ansatz in der Einwanderung und Integration ausgesprochen, der klare Möglichkeiten für eine legale Immigration und eine aktive Integrationspolitik schaffen soll. Die Mitgliedstaaten hingegen stehen einer weiteren Vergemeinschaftung der Politik zur Steuerung der legalen (Wirtschafts-)Migration sowie der Integrationspolitik weitgehend skeptisch gegenüber. Angesichts des fortbestehenden Einstimmigkeitserfordernisses in diesen beiden Feldern ist eine Blockade von Kommissionsvorschlägen zur Anwerbung von Arbeitskräften vorprogrammiert.
Nichtregierungsorganisationen
Einfluss bei europäischen Gesetzgebungsverfahren haben auch Nichtregierungsorganisationen (NROs; englisch: Non Governmental Organizations, NGOs), die im Bereich der Asyl- und Flüchtlingspolitik, aber auch der Migrations- und Integrationspolitik aktiv sind. Dazu zählen Organisationen wie Juristen- und Wohlfahrtsverbände, die sich neben der Migration anderen Arbeitsfeldern widmen, aber auch solche Gruppen, die vornehmlich Lobby-Arbeit zu Fragen der Asyl- und Flüchtlingsrechte ausüben (z.B. ECRE, CCME, ENAR).
Die Nichtregierungsorganisationen haben der zunehmenden Vergemeinschaftung des Politikfeldes Rechnung getragen, indem sie transnational vernetzt und in Brüssel präsent sind. Mit ihrer hohen Fachkompetenz beraten sie die Organe der Europäischen Union und sind in vielerlei Gremien präsent, um die Belange und Interessen von Einwanderern zu verteidigen. Anders als in der Vergangenheit sind darunter derzeit allerdings kaum Gruppen betroffener Migranten zu finden. (Link: Lobbying for Migrant Inclusion in the EU, Andrew Geddes).
29. Januar 2008 | |
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