Emma Maersk Klasse

Strukturpolitik

29.6.2006
Strukturpolitik hat das Ziel, das Wachstum einzelner Sektoren der Volkswirtschaft oder, innerhalb eines Sektors, das Wachstum einzelner Branchen zu fördern bzw. Schrumpfungsprozesse zu verlangsamen.

Strukturpolitik hat das Ziel, das Wachstum einzelner Sektoren der Volkswirtschaft oder, innerhalb eines Sektors, das Wachstum einzelner Branchen zu fördern bzw. Schrumpfungsprozesse zu verlangsamen.



Auszug aus:
Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik - Strukturpolitik

1. Ziele und Instrumente



Sektorale Strukturpolitik (St.) hat das Ziel, das Wachstum einzelner Sektoren der Volkswirtschaft oder, innerhalb eines Sektors, das einzelner Branchen zu fördern bzw. Schrumpfungsprozesse zu verlangsamen. Die Förderung einzelner Branchen der Industrie wird auch als "Industriepolitik" bezeichnet.

Regionale St. will das wirtschaftliche Wachstum in bestimmten Regionen beeinflussen.

Alle Bundesregierungen seit 1949 haben St. betrieben: Sektorale Förderung wurde vor allem der Landwirtschaft, dem Wohnungsbau, Bergbau und Verkehr, der Stahlindustrie und der Stromerzeugung zuteil. Ab 1955 kam die Kernenergie, in den 60er Jahren der Schiffbau, die Luft- und Raumfahrt, in den 70er Jahren die Mikroelektronik hinzu. Von Anfang an gab es auch regionale Hilfsprogramme für West-Berlin, für die Zonenrand- und Grenzgebiete.

Wichtigste Instrumente der St. sind, abgesehen von Infrastrukturmaßnahmen, ??Subventionen (Finanzhilfen und Steuerermäßigungen) an Unternehmen. Die sektorale Wirtschaftsstruktur kann außerdem durch Protektionismus (Zölle, Einfuhrkontingente, Selbstbeschränkungsabkommen oder administrative Handelsbeschränkungen) beeinflusst werden. Träger der St. sind vor allem der Bund, daneben die Länder, zunehmend auch die EU. Die Gemeinden fördern die Gewerbeansiedlungen außer durch Infrastrukturmaßnahmen durch das Anbieten und Erschließen verbilligter Grundstücke in beträchtlichem, wenn auch schwer quantifizierbarem Maße.

1966 versuchte die Bundesregierung Grundsätze für die Vergabe von sektoralen Strukturhilfen aufzustellen, um die Ausuferung von Subventionen einzudämmen. Diese Grundsätze sind in der Folge nicht geändert, sondern nur präzisiert worden.

Folgende Ziele der St. werden heute angegeben:

  • Sozialverträgliche Gestaltung: Der Staat dürfe den Strukturwandel nicht behindern, müsse aber "bruchartige Entwicklungen mit unzumutbaren sozialen Härten" vermeiden helfen, er fördere daher die Anpassung an veränderte Wettbewerbsbedingungen. "Anpassungshilfen" zielten auf die Veränderung bestehender Strukturen und sollten nach einiger Zeit entbehrlich werden.
  • Forschungs- und Technologieförderung durch "direkte Projektförderung" bei "risikoreichen, aufwendigen, die Privatwirtschaft überfordernden längerfristigen Forschungsvorhaben und Entwicklungen oder in besonders wichtigen branchenübergreifenden Schlüsseltechnologien sowie in Bereichen der staatlichen Daseins- und Zukunftsvorsorge". Hinzu kommt die "Stärkung der technischen Leistungskraft der Unternehmen durch Produktivitäts- und Wachstumshilfen, z.B. Personalkostenzuschüsse für Forschung und Entwicklung, Förderung technologieorientierter Unternehmensgründungen, Förderung der Anwendung von Robotern in der Fertigungstechnik".
  • Die Erhaltung existenzbedrohter, aber sanierungsfähiger Unternehmen oder ganzer Wirtschaftsbereiche in Ausnahmefällen. In Betracht kämen Subventionen vor allem in der Landwirtschaft zur Erhaltung des bäuerlichen Familienbetriebs und im Kohlebergbau aus Gründen der Versorgungssicherheit. Bei Erhaltungssubventionen müsste jedoch das Subsidiaritätsprinzip beachtet werden. Bei möglichst geringem Aufwand sollten die Subventionen "Hilfen zur Selbsthilfe" sein (Zitate aus 11. Subventionsbericht).
Grundlage der regionalen St. wurde 1969 das Gesetz über die "Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur". Bund und Länder wollen gemeinsam die "Förderung der gewerblichen Wirtschaft bei Errichtung, Ausbau, Umstellung oder grundlegender Rationalisierung von Gewerbebetrieben" sowie die Förderung des Ausbaus der Infrastruktur übernehmen (§ 1). Förderungsmaßnahmen sollen vorrangig in Gebieten vorgenommen werden, "in denen die Wirtschaftskraft erheblich unter dem Bundesdurchschnitt liegt" oder in denen Wirtschaftszweige vorherrschen, "die vom Strukturwandel in einer Weise betroffen oder bedroht sind, daß negative Auswirkungen ... in erheblichem Umfang eingetreten oder absehbar sind" (§ 1 Abs.2). Die Bundesregierung ging damals davon aus, es sei möglich, "eine optimale regionale Wirtschaftsstruktur zu schaffen und in allen Gebieten dafür zu sorgen, daß ungenutzte ... Produktionsfaktoren für das allgemeine wirtschaftliche Wachstum mobilisiert werden" (Strukturbericht 1969). Später war sie wesentlich vorsichtiger und sprach lediglich von "übergroßen regionalen Disparitäten", denen entgegenzuwirken sei (Deutscher Bundestag 11/1338, S. 13). Im Rahmen der "Gemeinschaftsaufgabe" werden Investitionszulagen (bis zu 10% der Investitionskosten) und Investitionszuschüsse (bis maximal 15% der Investitionskosten) gewährt. Die Investitionszulage wird zu je 47% von Bund und Ländern, zu 6% von den Gemeinden finanziert und kann nicht ohne Zustimmung des Bundes vergeben werden. Die Zuschüsse werden von Bund und Ländern gemeinsam finanziert, die Länder vergeben sie selbständig im Rahmen der Richtlinien, die Bund und Länder in einem Planungsausschuss vereinbart haben. Ihm gehören je ein Vertreter jedes Bundeslandes (bis 1990 11, jetzt 16) und 11 bzw. 16 Vertreter des Bundes an. Beschlüsse werden mit Drei-Viertel-Mehrheit gefaßt.1970 erreichten die Finanzhilfen und Steuerermäßigungen, die von Bund, Ländern und Gemeinden im Rahmen der sektoralen und regionalen Strukturpolitik an Unternehmen gewährt wurden, 5,5% des Bruttosozialproduktes, 1980 knapp 6%, 1989 betrugen sie immer noch mindestens 6% des Bruttosozialproduktes, d.h. mehr als 120 Mrd. DM (Subventionen).

2. Bewertung der Praxis bis 1990



Die herrschende Meinung in der Ökonomie bewertet die bisher betriebene Strukturpolitik negativ. Entgegen der Zielsetzung der Bundesregierung sind die Erhaltungssubventionen keineswegs die Ausnahme: denn auch ein Teil der "Anpassungshilfen" ist zur Dauersubvention mit Erhaltungscharakter geworden (Schiffbau). Zudem erscheint die Begründung der größten Blöcke bei den Erhaltungssubventionen (Landwirtschaft, Bergbau) immer fragwürdiger (Subventionen). Volkswirtschaftlich besonders bedenklich ist, dass in den hochbegünstigten Branchen pro DM Hilfe relativ wenig an zusätzlichen Investitionen und Arbeitsplätzen gefördert worden sind (Gerstenberger 1987:7). Auch die Forschungs- und Technologiepolitik wirkt nicht überzeugend. Hohe Mitnahmeeffekte werden ebenso beklagt wie grundlegende Fehler bei der Planung, so Vergeudung von Milliarden bei einzelnen Projekten (Schneller Brüter!). Eine deutliche Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft durch die sektorale Strukturpolitik sei nicht festzustellen.

Die regionale St. habe wenigstens verhindert, dass das Wohlstandsgefälle, gemessen an Durchschnittseinkommen und Höhe der Beschäftigung, zwischen den Wachstumszentren und den strukturschwachen Gebieten seit 1969 größer geworden sei. Auch dabei werden allerdings die "Mitnahmeeffekte" als hoch angesehen.

Im Gegensatz zu der in Wirtschaft und Politik dominierenden, marktwirtschaftlich orientierten Lehrmeinung verlangten die Anhänger staatsinterventionistischer Lösungen Mitte der 70er Jahre, der Staat sollte von der unsystematischen, lediglich opportunistisch reagierenden St. abgehen und eine systematische St. betreiben. Das Spektrum dieser Forderungen reichte von der indikativen Strukturplanung bis zur imperativen Investitionslenkung. Indikative Strukturplanung arbeitet mit Prognosen der wahrscheinlichen und Projektion der erwünschten Entwicklung und gewährt Subventionen dem Unternehmen, das sich an die gewünschten Entwicklungsziele hält. Imperative Investitionslenkung zwingt die Unternehmen dazu, nach den Vorgaben zu investieren, weil die Kombination von Investitionsanreizen und Sanktionen (Verweigerung von Krediten, von Staatsaufträgen) ihnen keine andere Wahl läßt. Korporatistische Institutionen sollten die systematische St. absichern.

3. Tendenzen seit 1990



Zwischen 1990 und 1996 flossen in die östlichen Bundesländer öffentliche Mittel in Höhe von mehr als 750 Mrd. DM, die aus Subventionen, Steuererleichterungen und sonstigen Zuweisungen der verschiedenen Gebietskörperschaften gespeist wurden. Die deutsche Vereinigung und Entwicklungen in der EU haben die Diskussion über strukturpolitische Konzeptionen seit 1990 beherrscht. Die Politik der ??Treuhandanstalt (THA), insbesondere die Privatisierung in Ostdeutschland, hat notwendigerweise mit der vollständigen Veränderung der wirtschaftlichen Strukturen in den neuen ??Bundesländern die regionalen und Branchenstrukturen weitgehend bestimmt. Es verwundert daher nicht, dass die Politik der THA zum Kristallisationspunkt der strukturpolitischen Debatte in den neuen Bundesländern geworden ist. Von den drei Grundoptionen der THA - Privatisierung, Sanierung, Liquidierung - stand dabei die Sanierung mit staatlichen Mitteln und insbesondere die Erhaltung industrieller Kerne im Mittelpunkt. In Reaktion auf die Politik der THA entwickelten die neuen Bundesländer eigene Konzepte der regionalen Sturkturpolitik. Dabei haben sie - unter dem Druck hoher Arbeitslosigkeit und entsprechender politischer Interessenkalküle - auch unter dem Einsatz von Landesmitteln eigene Förderstrategien entwickelt und spezielle Akzente gesetzt. (Sa. "Atlas-Projekt", M.V. "Anker-Konzept", Thür. "Entwicklung industrialisierter Kerne", Sa.A. "No-name"; Bbg. "integriertes Standortkonzept"). Die kontroverse strukturpolitische Diskussion gerade in Ostdeutschland ist der jüngste Anwendungsfall für die grundlegende Frage der Abgrenzung von Staat und Markt in der Wirtschaft (Soziale Marktwirtschaft).

Die rot-grüne Bundesregierung Schröder stellt ihre Strukturpolitik unter den Ansatz der ökologischen Modernsierung für Arbeit und Umwelt. Sie versucht den Umweltschutz mit Steuer- und Energiepolitik zu verbinden. So trat am 1.4.1999 die erste und am 1.1.2003 die dritte Stufte der Ökosteuerreform in Kraft, die vor allem auf Energieeinsparung durch Verteuerung der Energieträger zielte. Darüber hinaus wurde 2001 der Atomenergieausstieg beschlossen, wonach die vorhandenen Kernkraftwerke bis zum endgültigen Abschalten insgesamt eine Reststrommenge von ca. 2.600 Terrawatt produzieren können. Auf dieser Grundlage errechnet sich eine Gesamtlaufzeit der Kernkraftwerke von 32 Jahren.

Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union bedeutet auch die zunehmende Einwirkung der EU-Organe auf die Strukturpolitik in D. So hat sich die EU-Kommission z.B. in Ostdeutschland nicht nur über die Mitfinanzierung am strukturpolitischen Entscheidungsprozess beteiligt, sondern auch über die Genehmigung großer Sanierungskonzepte (z.B. EKO-Stahl).

Allgemein hat die EU ihre Forschungs- und Technologiepolitik als Teil der Strukturpolitik beträchtlich ausgeweitet. Im Rahmen der im März 1999 auf dem EU-Gipfel in Köln verabschiedeten Agenda 2000 wurde auch eine Reform der Strukturfonds erreicht. Für diese stehen im Zeitraum 2000 bis 2006 insgesamt 195 Mrd. Euro zur Verfügung. Der konzentrierte Zielkatalog umfasst nunmehr drei Ziele: 1. "Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung der Regionen mit Entwicklungsrückstand"; 2. "Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung der Gebiete mit Strukturproblemen"; 3. "Förderung der Anpassung und Modernisierung der Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungspolitiken und -systeme". Allerdings bleibt die Reform weit hinter den z.B. vom Sachverständigenrat 1997 geforderten grundlegenden Kursänderungen zurück. Innerhalb Ds dürften vor allem weiterhin die ostdeutschen Länder davon besonders profitieren.

Mittelfristig werden immer mehr Kompetenzen in der Forschungs- und Technologiepolitik auf die Gemeinschaft übergehen. Auch auf die sektorale und regionale St. der Einzelstaaten versucht die EU zunehmend Einfluss zu gewinnen. Sie kann sich dabei auf Art. 92 und 93 EWG-Vertrag stützen. Art. 92 verbietet Subventionen der Mitgliedstaaten, soweit sie den Handel zwischen ihnen beeinträchtigen, lässt aber Ausnahmen großzügig zu. Die EU-Kommission hat nach Art. 93 das Recht, diese Beihilfen zu überprüfen. Sie gerät dabei teilweise in Konflikt mit den Mitgliedsländern, insbesondere im Widerstreit zwischen "schützender" Struktur- und öffnen der Wettbewerbspolitik. Ein Beispiel dafür ist die Kontroverse um die Zulässigkeit der Preisbindung im dt. und österreichischen Buchhandel.

Literatur



Deutscher Bundestag, 11/1338, Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 1985 bis 1988 (11. Subventionsbericht).

Gerstenberger, Wolfgang 1987: Analyse der strukturellen Entwicklung der deutschen Wirtschaft. Kernbericht 1987. Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung. München.

Gerstenberger, Wolfgang 1990: Grenzen fallen, Märkte öffnen sich, in: Strukturberichterstattung 1990, Schriftenreihe des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung Nr. 127. Berlin/ München.

Klodt, Henning/Schmidt, Klaus Dieter 1989: Weltwirtschaftlicher Strukturwandel und Standortwettbewerb. Kieler Studien, Institut für Weltwirtschaft Bd. 228. Tübingen.

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1997: Jahresgutachten 1997/98, Stuttgart.

Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg.) 1990/1991ff.: Jahrbuch der Europäischen Integration 1989/90ff. Bonn.

Zeitel, Natascha 1998: Europäische Regionalpolitik im Spannungsfeld zwischen ökonomischer Zielsetzung und Interessenausgleich. Frankfurt/M.



 

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