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Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU


27.11.2007
Einen sehr sensiblen Bereich der Migrationspolitik stellt die Asyl- und Flüchtlingspolitik dar. Die EU versucht, ein Asylsystem zu schaffen, das allen Seiten gerecht wird.

Was ist Asyl?



Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-MarienfeldeÜbergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-Marienfelde (© Susanne Tessa Müller)
Der Begriff "Asyl" stammt vom Griechischen "asylon" was so viel wie Heim oder Unterkunft bedeutet. Asylbewerberinnen und -bewerber suchen in einem fremden Land Schutz vor Verfolgung, weil sie in ihren Herkunftsländern politisch verfolgt werden. Allerdings betrifft Flucht- und Asylpolitik nicht nur die Gruppe politisch verfolgter Flüchtlinge, für die das Asylrecht im engeren Sinn gilt. Es gibt vielmehr noch zwei weitere Flüchtlingsgruppen, die mittlerweile im europäischen Recht unterschieden werden: solche aus Bürgerkriegsgebieten, die nach einem Beschluss der EU vorübergehenden Schutz erhalten können sowie Flüchtlinge, die einen sog. subsidiären Schutz erhalten, weil ihnen im Herkunftsland Folter oder Gefahr für Leib und Leben droht.

Die (hier: europäische) Asylpolitik gewährt Betroffenen Schutz vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten politischen Gruppe oder der politischen Meinung. Der Schutz basiert dabei auf dem völkerrechtlichen Grundsatz des "non-refoulement" (Nichtzurückweisung). Er besagt nach Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), dass man Flüchtlinge nicht dorthin abschieben darf, wo ihnen unmenschliche Behandlung, Strafe oder die Todesstrafe drohen.

Traditionell lagen die Zuständigkeiten für die Bereiche Migration und Asyl in Europa bei den Nationalstaaten. Erst die Zunahme der Flucht- und Asylzuwanderung in die EG-Mitgliedstaaten während der 1980er- und 90er-Jahre ließ die Staats- und Regierungschefs über gemeinsame Lösungen nachdenken. Die Zusammenarbeit der heutigen EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Asylpolitik begann allerdings schon 1986 und 2005 wurde die erste Stufe der Harmonisierung abgeschlossen.

Stationen der Harmonisierung europäischer Flüchtlingspolitik 1957 - 1999



Jugendliche im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-MarienfeldeJugendliche im Übergangswohnheim für Flüchtlinge in Berlin-Marienfelde (© Susanne Tessa Müller)
Die europäische Asylpolitik wurzelt wie alle anderen Politikfelder in den Römischen Verträgen von 1957. Diese erwähnten die Migrations- und Asylpolitik in den Gründungsverträgen der Europäischen Gemeinschaften allerdings nicht explizit, weil bei den gemeinsamen Bestrebungen zunächst wirtschaftliche Interessen im Vordergrund standen. Sie enthielten schon die Freizügigkeiten für Arbeitnehmer, Waren und Dienstleistungen und ermöglichten damit frühzeitig die Migration von EG-Angehörigen zwischen den Ländern der Gemeinschaft. Nicht geregelt war hingegen der Zugang von Drittstaatsangehörigen.

1985 schlug die Kommission in einem Weißbuch die Vollendung eines gemeinsamen Binnenmarktes vor. Zugleich hob sie die Notwendigkeit des Abbaus der EG-Binnengrenzen hervor. Zur Kompensation der sich daraus ergebenden Sicherheitsrisiken wurden gemeinsame Standards für die Kontrolle der EG-Außengrenzen vorgeschlagen. Zugleich sollte die Politik in den Bereichen Asyl und Einwanderung angeglichen und Maßnahmen zur polizeilichen Zusammenarbeit entwickelt werden.

Harmonisierungsakte europäischer Asylpolitik in den 1980er- und 90er-Jahren

Bis Anfang der 1990er-Jahre waren Integrationsfortschritte im Asyl- und Einwanderungsbereich die Folge einer engeren polizeilichen Zusammenarbeit auf Ebene der Europäischen Gemeinschaft. Diese war von dem Bestreben geprägt, Ausgleichsmaßnahmen für die Personenfreizügigkeit, die seit 1986 im Binnenraum der EG galt, zu schaffen:
  • Die später im Schengen Information System (SIS) umgesetzte Datenbank wurde schon von der 1975 gegründeten, so genannten "TREVI-Gruppe" (Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence International) zur Kriminalitätsbekämpfung und Terrorismusabwehr geplant.

  • Die mit der Drogenbekämpfung betraute, 1989 gegründete CELAD-Gruppe (Comité Européen de Lutte Antidrogue) beschäftigte sich intensiv mit effizienteren Kontrollmechanismen an den Außengrenzen, um den Wegfall der Binnengrenzen zu kompensieren.
In den 1980er- und 1990er-Jahren griffen mehrere Ereignisse ineinander. So ebnete die Einheitliche Europäische Akte von 1986 den Weg für einen gemeinsamen Binnenmarkt. Das Schengener Abkommen (Schengen I) von 1985 ermöglichte den dafür notwendigen Abbau der Binnengrenzkontrollen (zwischen den Schengen-Unterzeichnerstaaten). Neben allen Vorteilen, die die Mitgliedstaaten in wirtschaftlicher Hinsicht von diesen Maßnahmen erwarten konnten, eröffneten sich neue Sicherheitsrisiken und es gab weniger Kontrolle über Zuwanderungsbewegungen. In der Konsequenz dieser Geschehnisse setzte sich unter den Staats- und Regierungschefs die Auffassung durch, dass nationale Regelungen in der Asyl- und Migrationspolitik nicht mehr tragfähig sein könnten.

Asylrelevante Bestimmungen von Schengen I und II

Neu gestellte Asylanträge (EU-27, EU-15) 1985-2006 in absoluten Zahlen (in 1000)Neu gestellte Asylanträge (EU-27, EU-15) 1985-2006 in absoluten Zahlen (in 1000)
Andererseits führten Ende der 1980er-Jahre weltweite Wirtschaftskrisen und politische Konflikte zu einem starken Anstieg der Fluchtbewegungen nach Westeuropa.

Die am stärksten von Zuwanderung betroffenen Staaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und die Niederlande einigten sich in der Folge im Jahr 1990 auf das so genannte Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ, auch Schengen II, in Kraft seit 1995). Schengen II ergänzte Schengen I unter anderem um gemeinsame Visaregelungen, Zuständigkeiten bei Asylverfahren und Regeln zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit. Es wurde aber zunächst außerhalb der Verträge geschlossen. Weitere Informationen zu Schengen I und II und den damit verbundenen elektronischen Datenbanken finden sich im Text zur Visapolitik der EU in diesem Dossier.

Hauptaufnahmeländer in der EU-25, Flüchtlinge in absoluten Zahlen, 2003Hauptaufnahmeländer in der EU-25, Flüchtlinge in absoluten Zahlen, 2003 (© bpb)
Im Kontext europäischer Flucht und Asylpolitik sind vor allem die asylrechtlichen Bestimmungen interessant, die mit dem Dubliner Übereinkommen von 1990 (in Kraft seit 1997) EU-weit Rechtskraft erlangten. Ihr zentraler Inhalt ist das "One-State-Only"-Prinzip, mit der illegale Weiterwanderungen und mehrfache Asylanträge in verschiedenen Mitgliedstaaten verhindert werden sollen. Danach ist jeweils nur ein Mitgliedsstaat für die Prüfung eines Asylantrages zuständig; und zwar in der Regel derjenige, der einem Asylbewerber die Einreise gestattet hat. Reist dieser illegal in ein anderes Mitgliedsland weiter, ist der Staat verpflichtet, den Bewerber zurück zu nehmen.

Die Schengen-Regelungen enthielten sowohl Vor- als auch Nachteile. So garantierte das Dubliner Übereinkommen Asylbewerberinnen und -bewerbern ein ordentliches Asylverfahren und verhinderte ein "Weiterschieben" von Staat zu Staat ("refugees in orbit"). Im Grunde genommen diente es allerdings lediglich der Verteilung von Zuständigkeiten und enthielt damit keinerlei Bestimmungen über die Art und Weise, wie Asylverfahren in der EU einheitlich gestaltet werden könnten.

Schengen II und das Dubliner Übereinkommen wurden von internationalen und Nicht-Regierungs-Organisationen harsch kritisiert: So beanstandeten der UNHCR und zahlreiche NGOs wie Pro Asyl oder Amnesty International, dass es internationales Flüchtlingsrecht unterliefe. Das Schengen Informationssystem liefe darüber hinaus Gefahr, missbraucht zu werden, da keine supranationale Kontrolle über die Datenschutzrechte bestehe. Zwar erlaube die Konvention den Unterzeichnerstaaten, unabhängige Organe einzurichten, welche die Tätigkeiten des Schengen Information System (SIS) kontrolliere, aber es gebe keinerlei unabhängigen Gerichtshof, vor dem appelliert werden könne.

Asylrelevante Bestimmungen des Maastrichter Vertrags 1993

Mit dem Maastrichter Vertrag von 1992 (in Kraft seit 1993) verpflichteten sich die Mitgliedstaaten erstmals, im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik zusammenzuarbeiten. Die Asylpolitik, Fragen der Kontrollen an den Außengrenzen und die Einwanderungspolitik wurden zu "Angelegenheiten von Gemeinsamem Interesse" erklärt. Allerdings wurde lediglich die Visapolitik in die "erste Säule" überführt und damit vollständig vergemeinschaftet. Die übrigen Politikfelder der Asyl- und Einwanderungspolitik verblieben in der "dritten Säule" und damit im Bereich zwischenstaatlicher Kooperation. Die EU bekannte sich im Vertrag von Maastricht somit zwar zu einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik, vergemeinschaftete aber mit der Visapolitik nur einen Teilbereich derselben. Der Flüchtlingsschutz selbst blieb im Ermessen der nationalen Regierungen.

Dennoch bereitete der Maastrichter Vertrag das Terrain für weitergehende Lösungen und gilt als Meilenstein auf dem Weg zur vollen Vergemeinschaftung der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik. Die zuvor zwischenstaatlichen Kooperationen einzelner europäischer Länder außerhalb der EG-Verträge wurden mit Maastricht in den EU-Vertrag eingebunden und sorgten für einen dauerhaften Verhandlungsprozess mit festen Verhandlungspartnern. Durch so genannte "Paketlösungen" wurden nun - zuvor undenkbare - Einigungen möglich, indem Kompromisse über Verhandlungspositionen aus ganz verschiedenen Politikfeldern geschlossen werden konnten. Wenngleich die Kommission einen dauerhaften Beobachterstatus bei Verhandlungen und ein eigenständiges Initiativrecht eingeräumt bekam, war der Rat der Justiz- und Innenminister das zentrale handelnde Organ in dieser Phase.

Amsterdamer Vertrag 1999

Im Zentrum des Amsterdamer Vertrages von 1997 (in Kraft seit 1999) standen Regelungen für den schrittweisen Aufbau eines gemeinsamen "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts". Zu dessen Umsetzung binnen Fünfjahresfrist waren umfangreiche einwanderungsrechtliche Vorschriften nötig. Die Politikfelder Asyl und Einwanderung sowie die Kontrolle der Außengrenzen wurden von der dritten in die erste Säule und somit weitestgehend in eine gemeinsame (supranationale) Zuständigkeit überführt. Die bestehenden Regelungen des Schengener Abkommens (auch "Schengen-Besitzstand" oder "Schengen-acquis" genannt) bezog der Amsterdamer Vertrag ein, womit sie EU-weit angewandt wurden. Da es nicht möglich war, eine Einigung unter allen Mitgliedstaaten herbeizuführen, verankerte man im Vertrag so genannte "stay in/opt out"-Regelungen, die es einzelnen Staaten ermöglichten, sich teilweise oder - wie Dänemark - ganz aus den neuen ausländerrechtlichen Bestimmungen zurückzuziehen. Großbritannien und Irland behielten sich vor, nach Bedarf einzelnen oder allen Bestimmungen zu einem späteren Zeitpunkt beizutreten.

Der Schritt, weite Bereiche der Asyl- und Migrationspolitik in die gemeinsame Zuständigkeit zu überführen, ist bemerkenswert, da diese Politikfelder zuvor häufig als Inbegriffe letzter nationalstaatlicher Bastionen begriffen worden waren und es trotzdem gelang, eine breite Zustimmung der damals 15 Mitgliedstaaten zu erzielen. In der fünfjährigen Übergangsfrist bis zum 1. Mai 2004 galt für asyl- und einwanderungspolitische Entscheidungen im Rat noch das Einstimmigkeitsprinzip, während in anderen Politikfeldern weiterhin nach dem Mehrheitsprinzip entschieden wurde. Nach Ablauf der Frist wurde das Vetorecht einzelner Staaten durch das Prinzip der einfachen Mehrheit - außer im Bereich der Integration und der Wirtschaftsmigration - ersetzt.

Mit dem Amsterdamer Vertrag und dem 2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza vergrößerten sich zudem die Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments. Es muss im Rahmen des so genannten Mitentscheidungsverfahrens nach Ablauf einer Fünfjahresfrist in die Gesetzgebung zur Asyl- und Migrationspolitik einbezogen werden, außer bei Gesetzesinitiativen zur legalen Migration, also insbesondere der Arbeitsmigration.. Bis 2005 galt in den migrations- und asylrelevanten Bereichen lediglich das so genannte Anhörungsverfahren. Dabei konnte das Parlament zwar Änderungsvorschläge einreichen und musste "gehört" werden, aber der Rat war keineswegs verpflichtet, die Positionen des Parlaments in seine Richtlinien oder Verordnungen zu integrieren.

Mittels des Mitentscheidungsverfahrens, auch "Kodezisionsverfahren" genannt, erhält das Parlament nahezu gleiche Rechte im Gesetzgebungsverfahren wie der Rat der EU. Das Verfahren sieht bei Dissens über eine Richtlinie zwischen Ministerrat und dem EU-Parlament vor, einen Vermittlungsausschuss anzurufen, sodass die Positionen beider Akteure Eingang in die Rechtsetzung finden. Sollte es zu keiner Einigung kommen, kann das Parlament Richtlinienentwürfe schließlich zu Fall bringen. Das Kodezisionsverfahren sowie die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat treten allerdings erst in Kraft, wenn der Rat die gemeinsamen Regeln und wesentlichen Grundsätze der Asylpolitik festgelegt hat. Spätestens mit der Veröffentlichung der Asylverfahrensrichtlinie muss das Kodezisionsverfahren angewandt werden, da sie den letzten Baustein der ersten Phase gemeinsamer europäischer Asylpolitik darstellt.



 
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