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Dossier Bundestagswahlen
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Das Bundeswahlrecht im Meinungsstreit: Überhangmandate und Grundmandatsklausel |
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| Karl-Rudolf Korte |
| Konnte die Zahl der Überhangmandate bei der Bundestagswahl 2002 noch deutlich reduziert werden, so erhöhte sie sich bei der Wahl im Jahr 2005 wieder von fünf auf 16, von denen die SPD neun, die CDU sieben gewann. Die Diskussion über diese Besonderheit des deutschen Wahlrechts begann damit von Neuem und führte wie schon 1994 vor das Bundesverfassungsgericht. Zwei Bürger hatten gegen die Regelung geklagt.
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Einer der Ausgangspunkte für die Klage war die Nachwahl in Dresden. Durch den Tod einer NPD-Direktkandidatin kurz vor dem eigentlichen Wahltermin im September 2005 musste im Wahlkreis 160 in der sächsischen Landeshauptstadt mit zwei Wochen Verzögerung nachgewählt werden. Dies führte zu der paradoxen Situation, dass das bundesweite Ergebnis zum Nachwahltermin als vorläufiges amtliches Ergebnis bereits feststand. So ließ sich vor der Abstimmung gut ermitteln, wie viele Erst- und Zweitstimmen eine Partei bekommen müsste, um ein optimales Resultat zu erzielen. Dadurch war beispielsweise für die CDU absehbar, dass sich der sogenannte negative Stimmeffekt zu ihren Ungunsten auswirken konnte.
Bei der Verteilung der Sitze auf Landesebene kommt es immer wieder zu sehr knappen Entscheidungen. Nur einige Tausend Stimmen können darüber entscheiden, ob ein Sitz, welcher einer Partei bundesweit zusteht, letztlich aus dem einen Bundesland oder einem anderen zu besetzen ist. Schon bei nur geringen Stimmverschiebungen besteht die Möglichkeit, dass sich die Mandatszahl zwar nicht im Verhältnis zu den anderen Parteien verändert, wohl aber die Verteilung zwischen den einzelnen Landeslisten verschiebt. Es kann also passieren, dass beispielsweise ein Sitz der CDU wegen ein paar Tausend Stimmen mehr oder weniger etwa von Sachsen in ein anderes Bundesland wandert. Wenn nun diese Partei den Sitz in einem Bundesland abgeben müsste, in dem sie Überhangmandate gewonnen hat, würde sie dort jedoch keinen weiteren verlieren. Rein rechnerisch würde dies zwar einen Listenplatz weniger bedeuten, aber ihre bereits gewonnen Direktmandate dürfte sie behalten. Dadurch bleibt die Zahl der Mandate trotz des eigentlichen Verlusts eines Listenplatzes bestehen. Der Sitz kommt der Liste eines Bundeslandes zugute, in dem die Partei letztlich mehr Stimmen erhalten hat. Ist dies ein Land, in dem es keine Überhangmandate gibt und ein Sitz mehr für die Landesliste die Zahl der zu vergebenden Mandate auch tatsächlich erhöht, profitiert die Partei und gewinnt im Endeffekt einen zusätzlichen Sitz im Parlament.
Dieser Effekt kann allerdings auch umgekehrt eintreten: Gewinnt eine Partei in einem Bundesland, in dem sie Überhangmandate hat, aufgrund eines höheren Zweitstimmenanteils rein rechnerisch einen weiteren Listenplatz dazu, so kommt dieser dort eben wegen der Überhangmandate nicht zum Tragen. Erfolgt diese Verschiebung aber zu Lasten eines Landes, in welchem die Partei keine Überhangmandate hat, so geht dieses Mandat dort effektiv verloren, und im Bundestag verliert die Partei trotz der Stimmengewinne einen Sitz.
Genau dieser Fall drohte für die CDU 2005 bei der Nachwahl in Dresden einzutreten. Weil die Christdemokraten in Sachsen bereits drei Überhangmandate gewonnen hatten, war durch das Wissen des bundesweiten Resultats absehbar, dass die Union bei deutlich über 41.000 Zweitstimmen im Wahlkreis Dresden I einen Listenplatz dazugewinnen würde, in einem anderen Bundesland dafür aber einen abgeben müsste. Um dies zu verhindern und gleichzeitig ein weiteres Überhangmandat zu gewinnen, musste die CDU also ein schlechtes Zweitstimmenergebnis einfahren und ihren Direktkandidaten durchbringen. Dementsprechend appellierte das christdemokratische Wahlkampfteam an die Wählerinnen und Wähler, mit der Erststimme die Union und mit der Zweitstimme möglichst eine andere Partei zu wählen. Bei der Nachwahl ging diese Strategie tatsächlich auf: Der CDU-Kandidat Andreas Gottfried Lämmel gewann das Direktmandat. Zugleich erreichte die Union nur 38.208 Zweitstimmen und konnte sich so ein zusätzliches Mandat sichern. Bei nur 3.387 mehr Zweitstimmen hätte die Union einen derartigen Gewinn nicht erzielt.
Die Kläger sahen in diesem Effekt einen Verstoß gegen die Grundsätze der Gleichheit sowie der Unmittelbarkeit der Wahl. Ihrer Ansicht nach könne durch das negative Stimmgewicht die paradoxe Situation entstehen, dass die Wählerstimme als Ablehnung der gewählten Partei wirkt. Die Überhangmandate seien zudem ungerecht, weil sie die Sitzzahl der betroffenen Parteien erhöhen und das Resultat der Verhältniswahl verzerren würden. Anders als beim letzten Urteil zum diesem Thema im Jahre 1997 gab das Bundesverfassungsgericht den Klägern im Juli 2008 Recht und erklärte Regelungen, die zum Effekt des negativen Stimmgewichts führen, für verfassungswidrig. Es schloss sich der Argumentation der Kläger an und befand, dass dieser Effekt gegen die Grundsätze der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl verstoße. Ein Wahlsystem, das bei einem Zuwachs an Stimmen einen Mandatsverlust zulasse, mache den demokratischen Wettbewerb widersinnig. Das Gericht war außerdem der Ansicht, dass es sich hierbei nicht um eine seltene Ausnahme handele, sondern dass sich dieser Fall durch die Überhangmandate regelmäßig auf das Wahlergebnis auswirke.
Das Bundesverfassungsgericht sah jedoch keinen Grund, die Bundestagswahl 2005 wegen dieses Fehlers für ungültig zu erklären und damit den Deutschen Bundestag aufzulösen. Das Gericht räumte dem Gesetzgeber für eine Neuregelung vielmehr eine Frist bis zum Jahr 2011 ein (Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 3. Juli 2008). Da eine Lösung bis zur nächsten Bundestagswahl aber unwahrscheinlich ist, dürften Änderungen am Wahlrecht wohl erst bei der Wahl im Jahr 2013 gelten.
Zu einer weit reichenden Wahlrechtsreform war bislang keine der etablierten Parteien bereit. So widerspricht eine Abschaffung der Grundmandatsklausel den Interessen der Union. Denn wie sicher ist langfristig, dass die starken Wahlerfolge der CSU in Bayern ausreichen, um bundesweit immer mehr als fünf Prozent der Stimmen zu erreichen, wie es bisher der Fall war?
Und eine Umstellung auf ein Mehrheitswahlrecht könnte die Sozialdemokraten die Koalitionspartnerin kosten, die sie für die Regierungsmehrheit brauchen. Zudem hat sich die politische Kultur Deutschlands über die Jahre hinweg verändert. Galt früher die politische Auseinandersetzung als störend, wird sie jetzt als notwendiges Element der Demokratie geschätzt, obwohl sie eher konsensdemokratisch als konfliktorientiert ausgerichtet ist. Die Vielfalt der politischen Meinungen und damit der politischen Parteien ist Teil dieser politischen Kultur. Würde das politische Spektrum durch die Einführung der Mehrheitswahl auf zwei Positionen reduziert, widerspräche dies deutlich der gesellschaftlichen Entwicklung. Allerdings heißt das nicht, dass Wahlrechtsreformen für alle Zeiten ausgeschlossen sind.
Auszug aus: Karl-Rudolf Korte: Wahlen in Deutschland, Zeitbilder. Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 2009
20. Mai 2009 |
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