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Konzepte, Strategien und Tätigkeitsfelder
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Reformen im Sicherheitssektor | |
| Andreas Heinemann-Grüder |
| Reformen des Sicherheitssektors zielen darauf ab, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, das staatliche Gewaltmonopol wieder herzustellen und Rechtsstaatlichkeit zu garantieren. Im Kontakt mit den komplexen Realitäten in den Post-Konfliktgesellschaften sind die Ansprüche externer Akteure deutlich bescheidener geworden.
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| Ehemalige Kämpfer der Liberians United for Reconciliation and Democracy (LURD) werden über das UNMIL Entwaffungs-, Demobilisierungs-, Rehabilitations- und Reintegrationprogramm informiert. Foto: UN Photo/M. Novicki |
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Konzept und Anspruch
Die nachhaltige Überwindung von Gewaltkonflikten und eine gute wirtschaftliche Entwicklung setzen Sicherheit voraus. Ohne rechtsstaatlich kontrollierte Sicherheitsapparate sind weder eine erfolgreiche Friedenskonsolidierung und Staatsbildung noch Demokratisierung möglich. Die Reform bzw. der Wiederaufbau des Sicherheitssektors (Sicherheitssektorreform = SSR) ist auf die (Wieder-)Herstellung der öffentlichen Sicherheit, der staatlichen Gewalthoheit und der Rechtsstaatlichkeit gerichtet. Das Handbuch der OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) für die Geberpolitik von 2007 macht die Vorgabe, dass sich SSR auf die zivile und demokratische Kontrolle des staatlichen Gewaltmonopols sowie die Fähigkeit der Regierung und der Zivilgesellschaft bezieht, Sicherheitsorgane anzuleiten und dem Primat der Politik zu unterwerfen. Die Reformen sollen sich am Ideal legitimer, effizienter, bezahlbarer und demokratisch kontrollierter Sicherheitsorgane orientieren. Ziel ist es, gute Regierungsführung zu fördern, die Legitimität staatlicher Autorität wieder herzustellen, Gewaltkonflikten vorzubeugen und durch mehr Sicherheit Armut zu reduzieren.
Der Begriff "Sicherheitssektor" umfasst viele Akteure und Handlungsfelder: das Militär, die Polizei, paramilitärische Verbände, Geheimdienste, Grenztruppen, den Zoll, Notstandsapparate, öffentliche und private Sicherheitsdienste sowie das Gerichtswesen, den Strafvollzug, exekutive und legislative Kontrollgremien, die Medien und zivilgesellschaftliche Organisationen. SSR bezieht sich auf (1) übergreifende Aktivitäten wie Bedarfsanalysen, die Konzept- und Strategieentwicklung; (2) die Reform von Sicherheitsinstitutionen; (3) das zivile und demokratische Management bzw. die Aufsicht über den Sicherheitssektor; (4) Maßnahmen zur Postkonflikt-Stabilisierung wie die Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten und die Kontrolle von Kleinwaffen sowie (5) übergreifende Themen wie Gerechtigkeit für Geschlechter, Kinder, Behinderte und Minderheiten.
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Zur Person |
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Andreas Heinemann-Grüder
Andreas Heinemann-Grüder, geb. 1957 in Potsdam, studierte Geschichte, Politikwissenschaften und Germanistik an der FU Berlin und der Lomonossov-Universität in Moskau, er promovierte 1989 über die sowjetische Nahostpolitik und habilitierte sich (1999) mit einer Arbeit über den russländischen Föderalismus. Nach Stationen an der Duke University (1995) und der University of Pennsylvania (1996-99) forschte er von 1999-2009 am Bonn International Center for Conversion. Seit 2010 ist er Leiter der Akademie für Konflikttransformation im forumZFD. Seine Arbeitsgebiete sind: Transformation und Demokratisierung, Föderalismus in Vielvölkerstaaten, zivil-militärische Beziehungen sowie Konflikttransformation.
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SSR findet als Teil der Demokratisierung in Transformationsgesellschaften, der Liberalisierung autoritärer Regime und der Friedenskonsolidierung in Post-Konflikt-Situationen statt. Entsprechend variieren die Ambitionen und die Interventionstiefe. Unmittelbares Ziel ist es, die organisierte Kriminalität, das Wirken nicht-staatlicher Gewaltakteure, unkontrollierten Waffenhandel, Schmuggel und die Privatisierung von Sicherheitsapparaten einzudämmen und schrittweise zu unterbinden.
Indikatoren für SSR-Fortschritte sind die Verbesserung der öffentlichen Sicherheit, das Ausbleiben offener Gewalt, die Entpolitisierung der Sicherheitskräfte, abnehmende Korruption, die ethnische Repräsentativität von Sicherheitsorganen, die Professionalisierung, die Stärkung parlamentarischer Mitbestimmung und Kontrolle; die Wirtschaftlichkeit; die Ermächtigung zivilgesellschaftlicher Akteure sowie spezifische Aktivitäten (z.B. erfolgreiche Umschulung und Arbeitsvermittlung von Ex-Kombattanten).
…und Wirklichkeit
Die SSR-Programme und -Debatten verliefen lange losgelöst von den Machtkonfigurationen und Interessen der Akteure vor Ort. Die als "ganzheitlich" verstandene SSR-Agenda wurde primär von westlichen Normen und Werten geleitet. SSR-Maßnahmen wurden immer umfassender definiert und konzipiert; sie schienen die Lösung sowohl für zusammengebrochene Rechtsstaatlichkeit als auch für eine defekte Demokratie zu sein.
Anders als es in den Anfangsjahren angenommen, findet SSR jedoch mitnichten in einem sicheren Umfeld statt. Zudem sind die Agenda und einzelne Maßnahmen meist strittig und die Ressourcen knapp. Gewichtige Akteure haben oft ein Interesse an schwacher Staatlichkeit und Unsicherheit, da sie von informeller Herrschaft, Patronage, Korruption, Nepotismus und der Kommerzialisierung von Sicherheit profitieren. In Postkonflikt-Gesellschaften findet sich eine Vielfalt an Gewaltakteuren, die um die Kontrolle von Ressourcen, Menschen und Macht konkurrieren. Doch wurden diese politischen und wirtschaftlichen Interessen von Sicherheitskräften bei der SSR-Planung nur selten berücksichtigt. Selbst in Transformationsgesellschaften gibt es Bemühungen regierender Parteien oder bürokratischer Unternehmer, die Polizei zu privatisieren.
Nach Waffenstillstand, Friedensabkommen oder formal demokratischen Wahlen können oft traditionelle Seilschaften, illegitime Gewaltakteure oder kriminelle Netzwerke wieder an Einfluss gewinnen. Gewaltakteuren müssen deshalb starke Anreize geboten werden, um sie zur Mitarbeit an den Reformen zu gewinnen, von denen sie früher oder später ihre Entmachtung befürchten müssen. Der "Preis" für ihre Zustimmung kann in Straffreiheit oder Amnestie, in politischer Beteiligung oder in Posten innerhalb des Militärs und Sicherheitsapparates bestehen.
Internationale Akteure geben Sicherheitserfordernissen meist Vorrang gegenüber Standards und Erfordernissen von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Die Professionalisierung von Sicherheitsapparaten kann jedoch dazu führen, dass autoritäre Herrschaft konsolidiert wird. Zudem zeigt sich, dass SSR nichts an den Gewaltursachen ändert, wenn sie von der Bearbeitung der eigentlichen Konfliktursachen entkoppelt ist. Als Krönung internationaler Interventionen und Wiederaufbaubemühungen wird meist die Abhaltung von formal freien und fairen Wahlen angesehen. Danach lässt das internationale Engagement in der Regel nach, obschon die Sicherheitslage prekär bleibt.
Größte Probleme bereiten das Fehlen eines integrierten nationalen Sicherheitsmanagements, schlecht bezahlte Sicherheitsbeamte, die Menschenrechte verletzen, Stammesloyalitäten, miserable Ausbildung und Ausrüstung sowie Korruption. Auf das Versagen der staatlichen Sicherheitsapparate reagieren örtliche Kriegsfürsten, Aufständische und Milizionäre mit partikularen Sicherheitsvorkehrungen. Innerhalb eines Staatsgebietes wetteifern dann staatliche und nicht-staatliche Gewaltakteure um die Kontrolle.
Schlussfolgerungen und neue Prioritäten
SSR ist keine technische Beratung, sondern hochgradig politisch. Durch die Reformen wird die Funktionsweise der betroffenen Staaten fundamental verändert. In der Folge riskieren die herrschenden Eliten Macht- und Gewinneinbußen. Rückblickend ist zu konstatieren, dass Sicherheitssektorreformen bisher nirgendwo ganzheitlich umgesetzt worden sind. In Postkonflikt-Gesellschaften konzentrieren sich externe Akteure zunehmend auf die Stabilisierung und Professionalisierung des Sicherheitssektors.
An die Stelle des früheren Idealismus, aber auch der Hybris des "Krieges gegen den Terror", d.h. der Illusion, Gewaltakteure allein mit militärischen Mitteln liquidieren und neutralisieren zu können, sind rationale Kalküle getreten. Künftig muss sich der Fokus stärker darauf richten, nicht-staatliche Gewaltakteure – Aufständische, Milizen, Warlords, selbst Terroristen – materielle und immaterielle Anreize und Sicherheitszusagen zu bieten, um sie für die Demobilisierung und Reintegration zu gewinnen. Dadurch kann der Friedensprozess im Ergebnis moralisch anfechtbar und ungerecht gegenüber Gewaltopfern werden. Auch ist der nicht-intendierte Effekt möglich, dass kriegerische Gewalt nachträglich prämiert wird.
Die entscheidenden Lehren der vergangenen Jahre bestehen darin, (1) vor dem Beginn von Reformen den lokalen Kontext und die Sicherheitsbedürfnisse der Akteure sorgfältig zu analysieren; (2) für Akzeptanz von SSR durch die nationale Regierung sowie die Führung der Sicherheitsapparate und Justiz zu sorgen; (3) das Engagement der internationalen Geber bzw. Projektträger langfristig und nachhaltig anzulegen; (4) autoritative Gremien zu schaffen, die die beteiligten Institutionen und Ressorts koordinieren; (5) die verschiedenen Handlungsfelder in überschaubarer Weise und in sinnvoller Abfolge in Angriff zu nehmen; (6) die Reformen kontinuierlich durch Medien, Forschung und Zivilgesellschaft zu begleiten und zu kontrollieren; sowie (7) die Sach-, Ausbildungs- und Personalhilfe im Rahmen von SSR an die Erfüllung von Bedingungen wie "gutes Regieren" zu binden.
Am erfolgreichsten war SSR, wenn geschlossene Friedensabkommen eingehalten wurden, externe Akteure (z.B. die NATO) massiv intervenierten und Ressourcen bereitstellten, starke Reformanreize (z.B. künftige NATO-Mitgliedschaft) in Aussicht gestellt wurden, und ein Wechsel zugunsten reformwilliger Eliten stattgefunden hatte.
Literatur
Born, Hans/Schnabel, Albrecht (Hrsg.) (2009): Security Sector Reform in Challenging Environments, Wien, Berlin, LIT Verlag.
Hänggi, Heiner / Bryden, Alan (2004) Reform and Reconstruction of the Security Sector, Berlin, Wien: LIT Verlag 2004.
OECD Handbook on SSR (2007): Supporting Security and Justice, Paris.
Donais, Timothy (2008): Local Ownership and Security Sector Reform, Wien, Berlin, LIT Verlag 2008.
Sedra, Mark (2007): Security Sector Reform in Afghanistan and Iraq: Exposing a Concept in Crisis, in: Journal of Peacebuilding and Development, Vol. 3, No. 2, S. 7-23.
Links
Centre for Security Sector Management
Informationen, Beratung und Expertise zum Thema SSR
Website der Folke Bernadotte Akademie mit Berichten und Analysen zu Peacebuilding
Website des Centre for International Governance Innovation (CIGI)
Lizenziert unter der Creative Commons-Lizenz
by-nc-nd/3.0/de.
07. November 2011 | |
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