Weißenfels Autobahn

Die demografische Herausforderung im internationalen Vergleich

Die europäischen Nachbarn sind uns bei der Bewältigung der Schrumpfung voraus


16.5.2006
Erfolgsvoraussetzungen beim Umgang mit dem Wandel sind ein politisches Leitbild, langfristige Ziele und ein Verständnis von Demografie als Querschnittsaufgabe. In Deutschland müssten auf höchster politischer Ebene die Realitäten vorbehaltlos und parteiübergreifend anerkannt werden – das ist bisher nur in einzelnen Politikbereichen geschehen.

Heute bevölkern 6,5 Milliarden Menschen die Erde. Bis zum Jahr 2050 wird sich ihre Zahl auf ca. 9,1 Milliarden erhöht haben – wobei Abweichungen von bis zu zwei Milliarden nach oben wie nach unten möglich sind. Während die Menschheit für die erste Milliarde noch 500.000 Jahre benötigt hat, wächst die Weltbevölkerung gegenwärtig etwa alle 15 Jahre um diese Zahl.

Zwar hat sich die globale Wachstumsrate seit Ende der 60er Jahre nahezu halbiert – da sich jedoch die Grundgesamtheit der Menschen im gebärfähigen Alter erheblich erhöht hat, verläuft das absolute Wachstum momentan noch immer ungebremst. Die Steigerung der Lebenserwartung im globalen Durchschnitt um über 100 Prozent allein im 19. Jahrhundert hat ebenfalls zum Anstieg der Weltbevölkerung beigetragen.

Weltweit unterschiedliche Herausforderungen



Mindestens eine Verdreifachung der Bevölkerungszahlen wird es bis 2050 in Afghanistan, Burkina Faso, Burundi, im Tschad, Kongo, Osttimor, Guinea-Bissau, Liberia, Mali, Niger sowie Uganda geben. Über die Hälfte des weltweiten Zuwachses – in absoluten Zahlen – entfallen allein auf Indien, Pakistan, Nigeria, Kongo, Bangladesch, Uganda, die USA, Äthiopien und China.

Betrachtet man die Entwicklung getrennt nach Weltregionen, wird dann Asien sowohl den höchsten Zuwachs in absoluten Bevölkerungszahlen als auch relativ den bei weitem größten Anteil an der Weltbevölkerung stellen. Das Verhältnis der Bevölkerungszahlen zwischen den entwickelten und den nicht-entwickelten Regionen (nicht-OECD-Länder) wird sich von eins zu zwei im Jahr 1950 auf eins zu sechs im Jahr 2050 erhöhen.

Entwickelte und weniger entwickelte Regionen werden dann vor ganz unterschiedlichen Herausforderungen stehen. Während die weniger entwickelten Länder aufgrund des Bevölkerungszuwachses mit Umwelt- und Ressourcenproblemen in überlasteten städtischen Regionen und der Verlangsamung des Pro-Kopf-Wachstums zu kämpfen haben werden, werden die entwickelten Länder durch eine Verlangsamung des gesamtwirtschaftlichen Wachstums, expansive Kostendynamiken im Gesundheitswesen, Pflegesystem und Rentensystem sowie politische und wirtschaftliche Innovationsdefizite geprägt sein – denn hier wird die Bevölkerung aufgrund der durchgängig zu geringen Geburtenraten schrumpfen.

Die demografische Ausgangslage in Europa



Für die Europäische Union insgesamt wird im Zeitraum zwischen 2005 und 2050 mit einem Rückgang der Bevölkerung um 2,1 Prozent gerechnet. Dabei wird Nordeuropa nach wie vor Bevölkerungszuwächse erzielen, während Osteuropa Verlierer der Bevölkerungsentwicklung sein wird. Besonders stark sinken die absoluten Umfänge der Alterskohorten der bis zu 39-Jährigen (bis -25,8 Prozent), wohingegen am anderen Ende der Altersskala die absolute Zahl der über 80-Jährigen im gleichen Zeitraum um über 180 Prozent steigen wird.

Deutschland ist mit der Entwicklung der Fertilitätsrate (der durchschnittlichen Zahl von Kindern pro Frau) in einem Korridor von 1,3 bis 1,4 im europäischen Kontext keine Ausnahme, sondern der demografische Normalfall. Allenfalls in der Dramatik des Alterungsprozesses – der Entwicklung des Verhältnisses von alten zu jungen Menschen – stellt sich die deutsche Situation neben der in Italien und Portugal als besonders negativ dar.

Nach einer eher unsteten Entwicklung in der Nachkriegszeit begannen die Fertilitätsraten in der Europäischen Union Ende der 1960er-Jahre in einzelnen Ländern deutlich und nachhaltig zu sinken. Bis in die Gegenwart hinein ist hier eine regionale Clusterung zu erkennen. In Mittel- und Westeuropa setzte der Geburtenrückgang zuerst ein. In Südeuropa sanken die Geburtenraten - etwas moderater – ab Ende der 1960er-Jahre ebenfalls, um schließlich Ende der 1990er-Jahre unter das Niveau West- und Mitteleuropas zu fallen.

In Nordeuropa sowie Großbritannien sanken die Raten Anfang der 1970er-Jahre zwar auch ab, erreichten aber nie das geringe Niveau der anderen europäischen Regionen. Osteuropa hatte bis in die 1990er-Jahre hinein verglichen mit Mittel- und Nordeuropa deutlich erhöhte Fertilitätsraten. Nach dem ökonomischen Zusammenbruch Osteuropas jedoch sanken die Raten bis auf ein bis heute im globalen Kontext einmalig niedriges Niveau.

Politikansätze im internationalen Vergleich



Auf internationaler Ebene wird dem demografischen Wandel mit unterschiedlichen Politikansätzen begegnet. Zu unterscheiden sind hierbei gesamtstrategische, institutionelle und politikfeldspezifische Ansätze.

Kanada, Korea, Australien und Schweden versuchen die Folgen des demografischen Wandels für die Gesellschaft im Kontext einer umfassenden politischen Strategie zu bewältigen. Kennzeichnend hierfür ist die Existenz eines politischen Leitbildes zur Bewältigung der Folgen des demografischen Wandels als Kompass der politischen Entscheidungsfindung. Gerade bei der Bewältigung des demografischen Wandels erhöht sich die Erfolgswahrscheinlichkeit, wenn ausgehend von der politischen Ebene langfristige Ziele signalisiert werden. Des Weiteren trägt zum Erfolg bei, wenn Demografie als Querschnittsaufgabe verstanden wird und dieses Verständnis durch die enge personelle Anbindung an die Regierungsspitze unterstützt wird.

Finnland, Israel und Ungarn haben institutionelle Vorkehrungen in den Gesetzgebungsprozess eingebaut, um einerseits wichtige Entscheidungen auf ihre demografischen Schnittstellen hin zu durchleuchten und andererseits die Interessen der noch nicht geborenen Generation in diesen Entscheidungen angemessen zu berücksichtigen. Israel und Finnland bauen zu diesem Zweck auf Zukunftskommissionen, Ungarn hat einen Ombudsmann für zukünftige Generationen installiert.

Als politikfeldspezifische Reformen, die allerdings nicht zwangsläufig originär demografischen Strategien zugeordnet werden müssen, sind die Rentenreformen in Spanien und Finnland zu nennen. Insbesondere der finnische Ansatz ist durch ein hohes Maß an politisch-inhaltlicher Innovation im Sinne der Flexibilisierung des Renteneintrittsalters gekennzeichnet und darüber hinaus durch genaue Zieldefinition, überdurchschnittliche Abschläge bei früher Verrentung sowie Aufschläge bei Weiterarbeit zur Wahrung der Erwerbsquote älterer Personen.

Handlungsoptionen für Deutschland



Der internationale Vergleich und die Betrachtung der Politiken der Bundesländer offenbart Handlungsoptionen für die deutsche Politik auf zwei Ebenen.

Erstens können inhaltliche Reformvorschläge identifiziert werden. Aufgrund der Komplexität der Herausforderung wird allerdings auch immer deutlicher, dass eine Anpassung der politischen Steuerung von Bund, Ländern und Kommunen vonnöten ist. Inhaltliche Handlungsansätze wurden durch die Enquetekommission des Deutschen Bundestages im großen Umfang erarbeitet. Zurzeit findet eine Übertragung dieser Ansätze auf die Landespolitik statt. Hierzu haben einige Länder ebenfalls Kommissionen oder interministerielle Arbeitsgruppen eingerichtet. Diese neu eingesetzten Kommissionen konzentrieren sich auf die Evaluierung der Wirksamkeit der bisherigen Familienpolitik, den Ausbau der frühkindlichen Bildung, die Förderung des lebenslangen Lernens, Reformen in den sozialen Sicherungssystemen, den geordneten Rückbau der Infrastruktur in dünnbesiedelten Regionen und die Neuausrichtung der Regional- und Strukturpolitik.

Zweitens sollte perspektivisch eine Reform des Systems der politischen Steuerung erfolgen. Als erster Schritt sollten auf höchster politischer Ebene die Realitäten vorbehaltlos und parteiübergreifend anerkannt werden – das ist bisher allenfalls in einzelnen Kommunen oder Bundesländern geschehen. Ergebnis der Analyse sollte ein Konsens darüber sein, was als Ausgangspunkt für den politischen Prozess dienen soll.

Als zweiter Schritt muss ein gemeinsames Verständnis über die lebenswerte Zukunft entwickelt werden, ein Leitbild, das die gesellschaftlichen gemeinsamen Werte und Ziele, die durch die Reformen gesichert oder aber erreicht werden sollen, nennt.

Um schließlich die Umsetzung der Vorschläge zu erleichtern, sollte der Steuerungsprozess als zentraler Top-Down-Prozess ausgestaltet werden. Die interne politische Steuerung und die externe Kommunikation müssen über wenige, aber bildliche Botschaften erfolgen. Externe Institutionen, die bei Politik und Bürgern ein hohes Ansehen genießen, können unterstützend auf den Prozess einwirken.

Bisherige Umsetzungshindernisse



Während sich die internationalen Vorbilder bereits seit Jahren auf die Folgen des demografischen Wandels vorbereiten, ist der Erkenntnisprozess in Deutschland auf Bundesebene bisher allenfalls in einzelnen Politikfeldern sowie in einzelnen Bundesländern vorangekommen. Dies hat inhaltliche und zugleich systemische Gründe.

Während relativ zentralistisch verfassten Staaten wie Schweden Bildung bereits als gesamtgesellschaftliche Existenzfrage begriffen haben, wird die deutsche Bildungsdiskussion in Form einer nach innen gerichteten Föderalismusdebatte geführt. Der Blick auf globale Bildungsherausforderungen geht dabei leicht verloren.

Die Familienpolitik war bis vor kurzem davon betroffen, dass sie Gegenstand ideologiebelasteter Diskussionen gewesen ist. Auf der einen Seite stand das Bemühen, Familienpolitik in negativer Weise als versteckte Bevölkerungspolitik und Förderung tradierter Rollenbilder darzustellen. Auf der anderen Seite wurde alternativen Lebensformen jegliches Recht auf eine familiäre Dimension abgesprochen. Die Folge war, dass pragmatische Fragen wie die Bewältigung des Alltags mit Kindern nicht beantwortet wurden. Werden die Gründe für die Kinderlosigkeit von jüngeren Menschen betrachtet, so sind es aber gerade diese Fragen des Alltags, denen eine wichtige Bedeutung zukommt.

Finanzielle Transfers überdenken



Infrastrukturfragen wurden in der Vergangenheit in Deutschland stets unter der Vorgabe der Gleichheit der Lebensverhältnisse betrachtet. So war es in der Nachkriegszeit stets das Ziel der deutschen Regional- und Strukturpolitik, die Gleichheit der Lebensverhältnisse in Ost und West sowie Nord und Süd zu gewährleisten. In Folge dessen stand eher die Entscheidung über die Mittelvergabe in benachteiligte Regionen an sich im Mittelpunkt als die Frage nach deren Effizienz. Erst in Zeiten knapper Ressourcen gewinnt dieses Entscheidungskriterium nun zunehmend an Bedeutung.

Die Reformen der Sozialversicherungen als Maßnahme, um die Folgen des demografischen Wandels abzufedern, wurden bisher eher zurückhaltend angegangen, da diese etablierte Umverteilungsmechanismen innerhalb dieser Systeme in Frage stellen würden. Bisher förderten die Systeme – jeweils bezogen auf sonst gleiche Bedingungen und in der generationsübergreifenden Betrachtung sowie nur die finanziellen Transfers betrachtend – die Umverteilung von den Männern zu den Frauen, von den Jungen zu den Alten, von der Mittelschicht zu den sozial Benachteiligten und von den Eltern zu den Kinderlosen. Der demografische Wandel verstärkt diese Tendenzen und führt die bisherige Logik der Systeme bis zu einem Punkt, an dem über diese Transferströme neu nachgedacht werden muss.

Auf der Steuerungsebene waren es die Merkmale der internationalen Vergleichsländer, die eine politische Verarbeitung des demografischen Konfliktes ansatzweise möglich gemacht haben, die aber zugleich im deutschen System der politischen Steuerung auf große Vorbehalte treffen. Die Existenz eines politischen Leitbildes, ein daraus abgeleiteter Zielkatalog und die zentrale Steuerung des Prozesses bei der Umsetzung der erarbeiteten Maßnahmen und das damit verbundene Durchgriffsrecht auf nachgeordnete politische Verwaltungsebenen sind eigentlich Determinanten des Erfolgs bei der Bewältigung einer solch immensen gesellschaftspolitischen Herausforderung. Solange jedoch in Deutschland keine Vorstellung über die Zukunft des Landes besteht, bzw. sich diese von Bundesland zu Bundesland unterscheidet und die Konzentration auf ordnungspolitische Rahmendiskussionen stattfindet, kann die demografische Herausforderung nicht ausreichend angenommen werden.



 

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