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Europawahl 2009
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Geschichte des Wahlrechts | |
| Dieter Nohlen |
| Seit über 50 Jahren gibt es auf europäischer Ebene Bemühungen, das Wahlrecht zum EP zu vereinheitlichen. Doch immer noch herrscht in den EU-Ländern eine erstaunliche Heterogenität. Das ist kein Defizit, sondern eine Ressource. |
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| Europäische Vielfalt: Es gibt eine Europawahl, aber 27 Wahlverfahren. Bild: © Europäische Gemeinschaften, 1995-2009 |
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| | Das heutige Europaparlament (EP) geht auf die Gemeinsame Versammlung der mit Unterzeichnung des Vertrags von Paris im April 1951 gegründeten Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) zurück. Im Gründungsvertrag der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von 1957 wurde die Versammlung damit beauftragt, "Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten" auszuarbeiten. Diesem Auftrag kam das EP jedoch nicht nach.
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Zur Person |
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Dieter Nohlen, Dr. phil, Professor (em.) für Politische Wissenschaft an der Universität Heidelberg, befasst sich seit Jahrzehnten in etlichen Forschungsvorhaben vergleichend mit Fragen des Wahlrechts und der Wahlsysteme. Für seine Wahlforschungen erhielt er 1991 den Max-Planck-Forschungspreis und 2005 das Diplom h.c. für Wahladministration der Université Panthéon Paris. | |
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Erst 20 Jahre später nahm sich der Rat der Materie an und erließ im September 1976 den Rechtsakt über die Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen zum EP. Des Weiteren wurden eine Mandatsdauer von fünf Jahren, das freie Mandat sowie die Vereinbarkeit von europäischem Mandat und nationalem Mandat beschlossen. Die Einführung eines einheitlichen Wahlverfahrens (sprich Wahlsystems), die vertragsgemäß zugleich mit der Direktwahl erfolgen sollte, wurde auf einen späteren Zeitpunkt verschoben.
Bis dahin sollte in jedem Mitgliedsstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften gewählt werden. Daran hat sich im Grunde bis heute nicht viel geändert. Während im Bereich des aktiven und passiven Wahlrechts in den verschiedenen Ländern größtenteils internationale Standards herrschen und folglich die Regelungen auch für die Wahl des EP relativ homogen sind, klaffen sie in Teilen des Wahlsystems unverändert auseinander.
Einheitliche Rechtsgrundlagen
Gemeinschaftlich wurde durch den 1997 unterzeichneten Amsterdamer Vertrag allen Unionsbürgern das Wahlrecht zum EP in den Ländern zuteil, in denen sie ansässig sind. Der noch nicht abschließend ratifizierte Vertrag von Lissabon begreift das EP nicht mehr wie im Gründungsvertrag als eine Versammlung der Völker der Mitgliedsstaaten. Stattdessen soll es von den europäischen Bürgern in allgemeinen, freien, direkten und geheimen Wahlen bestimmt werden.
Gleiche Wahlen gelten angesichts der großen Bevölkerungsunterschiede in der Gemeinschaft nicht als Ziel. Das wird vielfach als demokratisches Defizit kritisiert. Jedes Land entsendet zumindest sechs Abgeordnete. Da die Zahl der Mitglieder des EU-Parlaments mit 751 Abgeordneten (laut Vertrag von Lissabon) eine sinnvolle Obergrenze findet, bleibt das Mandatskontingent der großen Länder zahlenmäßig begrenzt. Die als "degressive Proportionalität" bezeichnete ungleiche Vertretung der Länder ist unausweichlich, solange die Nation als Identifikationskern der Bürger nicht von der Europäischen Union abgelöst wird.
Rechtsgrundlagen und Vereinheitlichungsversuche des Wahlsystems
Es gab viele Versuche, das Wahlsystem zum EP entsprechend den vertraglichen Verpflichtungen zu vereinheitlichen. Sie konnten im Grunde nur begrenzt erfolgreich sein, wenn mit dem immer wieder erklärten Willen zur Einheitlichkeit zugleich die Forderung einherging, das Wahlsystem müsse an Modelle anknüpfen, die den Bürgern vertraut seien.
Da die nationalen Wahlsysteme verschieden sind, lassen sich beide Forderungen in keiner institutionellen Form unterbringen. Vereinheitlichung hätte bedeutet, von traditionellen nationalen Wahlsystemen abzurücken. Nur allmählich setzte sich ein pragmatischer Ansatz durch. Dabei wurde bereits Anfang der 1980er-Jahre Verhältniswahl in Wahlkreisen unterschiedlicher Größe und Vergabe der Mandate nach der Methode d’Hondt als einheitliches Wahlsystem vorgeschlagen (der so genannte Seitlinger Entwurf). Alle weiteren technischen Regelungen sollten den Ausführungsbestimmungen der einzelnen Mitgliedsstaaten überlassen bleiben.
Erst im Amsterdamer Vertrag gelang die Öffnung der vertraglichen Verpflichtungen zugunsten eines "Verfahrens im Einklang mit den allen Ländern gemeinsamen Grundsätzen", ergänzt durch den Beschluss des Rats von Juni und September 2002, der "Verhältniswahl nach nationalen Wahlgesetzen" beinhaltete. Die Betonung lag damit auf der Einheitlichkeit im Grundsätzlichen und der Verschiedenheit im Spezifischen. Durch Anpassung der gemeinschaftlichen Rechtsgrundlagen wurde somit der erreichte Grad der Vereinheitlichung vertragskonform.
Einheitlichkeit und Verschiedenheit des Wahlsystems
Die Vorschläge zur Reform des EP-Wahlsystems waren fast alle auf Verhältniswahl hin orientiert. Die Einheitlichkeit im proportionalen Repräsentationsprinzip ist bisher am weitesten vorangeschritten. In der Tat gingen die Länder, in denen national nach Mehrheitswahl gewählt wird (Frankreich, Großbritannien), für die Wahlen zum EP zur Verhältniswahl über. Auch in den Beitrittsländern wurde überall unabhängig von den jeweils nationalen Wahlsystemen Verhältniswahl eingeführt.
Eine gewisse Vereinheitlichung fand auch im Typ der Verhältniswahl statt. Es überwiegt Verhältniswahl, die den Proporz einschränkt - entweder durch die Wahl in Wahlkreisen, deren Größe keine exakte Verhältnismäßigkeit von Stimmen und Mandaten zulässt, oder durch die Existenz einer Sperrklausel.
Gleichwohl soll die politische Vertretung der Einzelstaaten im EP in etwa die parteipolitischen Präferenzen der Wählerschaft widerspiegeln. Das hat seinen größten Vorteil darin, dass in den Fraktionen des EP die nationalen Vertreter der politischen Strömungen entsprechend den auf sie entfallenen Wählerstimmen zugegen sind. Damit leistet das Wahlsystem einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung europäischer politischer Parteien und der sich in ihnen vollziehenden gemeinschaftlichen Willensbildung.
Andere Elemente des Wahlsystems zum EP sind verschieden, so dass man meinen könnte, das EP werde nach unterschiedlichen Wahlsystemen gewählt. Der erreichte Stand der Vereinheitlichung lässt jedoch zu, von einem Wahlsystem zu sprechen, von polymorpher Verhältniswahl, deren wichtigsten Merkmale einheitlich, andere national unterschiedlich gestaltet sind.
Bewertung der polymorphen Verhältniswahl
Für das europäische Wahlsystem kann gelten: So viel Einheitlichkeit wie möglich, so viel Unterschiedlichkeit wie nötig. Die Unterschiede ergeben sich aus der Anerkennung, die den spezifischen Strukturen und Traditionen der Mitgliedsländer der EU zuteil wird. Es ist deshalb an der Zeit, im polymorphen Wahlsystem zum EP kein demokratisches Defizit mehr zu sehen, sondern eine Ressource.
Unter diesen Leitgesichtspunkten ist positiv, dass unterschiedliche Traditionen politischer Repräsentation in den europäischen Ländern im europäischen Integrationsprozess nicht von oben unterbrochen, sondern für den Fortbestand eines pluralen Europas genutzt werden.
Zudem wird berücksichtigt, dass die gesellschaftlichen und politischen Strukturen der europäischen Länder nicht unbedingt für vereinheitlichte institutionelle Strukturen, die man ihnen aufpfropft, empfänglich sind. Des Weiteren ergeben sich für die Bewertung des EP-Wahlsystems zwei Perspektiven: die top-down Perspektive des Gesamtbetrachters und die subjektive, bottom-up Perspektive der Wähler. Der Gesamtbetrachter ist mit der fast unübersichtlichen Vielfalt der Verhältniswahl in den einzelnen Ländern konfrontiert. Er wird deshalb dazu neigen, die Uneinheitlichkeit und die Komplexität des Wahlsystems zu betonen.
Die Wähler in den einzelnen Ländern haben es jeweils nur mit dem Wahlsystem zu tun, das für die Wahl der EP-Mitglieder aus ihrem Land gilt. Und das sie leicht zu handhaben verstehen, wenn es sich um ein ihnen bekanntes Wahlsystem handelt. Im Übrigen gehen die meisten Änderungen der Regelungen in den einzelnen Ländern, die gegenüber den Wahlsystemen der jeweiligen nationalen Parlamenten vorgenommen werden, in Richtung auf Vereinfachung, wie beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland, in Spanien und Portugal.
Komplizierter wurden sie dort, wo den Wählern die Freiheit eingeräumt wurde, nicht nur zwischen Parteien, sondern auch zwischen Kandidaten zu entscheiden. Die Wahl zum EP wurde so auch zum Experimentierfeld für mehr Partizipation oder (wie in Großbritannien) für Wahlreformen in den Mitgliedsländern, was ihren Stellenwert im nationalen Kontext erhöhte. Insgesamt bestätigt sich, dass die verbliebene Verschiedenheit in der Gestaltung der Verhältniswahl kein Defizit, sondern eine Ressource im wohl verstandenen europäischen Integrationsprozess ist.
Literatur
Christoph Lenz: Ein einheitliches Verfahren für die Wahl des Europäischen Parlaments, Baden-Baden 1995.
Dieter Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem, 6. Auflage, Opladen 2009.
Lizenziert unter der Creative Commons-Lizenz
by-nc-nd/3.0/de.
07. April 2009 | |
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