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Essays zur Sicherheitsdebatte
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"Terror - eine Bewährungsprobe für die Demokratie" |
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Jutta Limbach
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Drei Jahre nach dem 11. September ist das Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit von ungebrochener Aktualität. Nicht nur hat der terroristische Anschlag am 11. März in Madrid die Gefahr des fanatisierten Terrors erneut allgegenwärtig gemacht. Der Anfang Dezember geplante, aber verhinderte Anschlag auf den in Deutschland weilenden irakischen Präsidenten hat zudem gezeigt, dass auch die Bundesrepublik ein Gefechtsstand islamistischer Terroristen ist.
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Zur Person |
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Prof. Dr. Jutta Limbach (geb. 1934) studierte und lehrte Rechtswissenschaften an der Freien Universität Berlin und war von 1989 bis 1994 Senatorin für Justiz in Berlin. 1994 trat sie für acht Jahre Roman Herzogs Nachfolge als Präsidentin des Bundesverfassungsgerichts an. Von 2002 bis 2008 war sie Präsidentin des Goethe-Instituts. | |
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Menschenrechte außer Kraft gesetzt
Die staatlichen Reaktionen auf diesen Terror haben aber unsere Sinne auch für eine weniger offensichtliche - dafür hausgemachte - Gefahr geschärft: für die Verletzlichkeit des freiheitlich-demokratischen Rechtsstaats in Zeiten der Krise. Im Kampf gegen terroristische Anschläge sind Menschen- und Bürgerrechte an vielen Orten der Welt außer Kraft gesetzt worden. Das Prinzip von der Unteilbarkeit und Allgemeinheit der Menschenrechte, einst das Hohe Lied der westlichen Demokratien, hat im Krieg gegen den Terror Schaden genommen.
Im Zeitraffertempo haben wir gelernt, dass man den Terrorismus weder militärisch besiegen noch dadurch erfolgreich bekämpfen kann, dass man die Justizgrundrechte zur Disposition stellt. Dessen ungeachtet versuchen die Innenpolitiker im Banne der Angst, die Sicherheitsarchitektur weiter auszubauen. Sie wollen mehr Macht für die Polizei im Bund.
Nicht nur das Bundesamt für Verfassungsschutz, auch das Bundeskriminalamt soll gestärkt werden. Dem letzten soll die Befugnis übertragen werden, künftig präventiv gegen Terrorverdächtige ermitteln zu können, ohne dass ein konkreter Tatverdacht vorliegt.
Weniger Schutz für Verdächtige
Was hier nur als Gegenstand der Begierde in einem Kompetenzstreit zwischen Bund und Ländern erscheint, ist das eigentliche rechtsstaatliche Problem. Denn je mehr im Interesse der inneren Sicherheit der vorbeugende Rechtsgüterschutz durch die Rasterfahndung, verdeckte Ermittler und elektronische Abhörmaßnahmen (Lauschangriff) intensiviert wird, desto mehr wird die Verbrechensbekämpfung in das Vorfeld verlegt und der justizförmigen - den Verdächtigten schützenden - Kontrolle entzogen.
Überdies erfassen die modernen Ermittlungsmethoden nicht nur die einer Straftat Verdächtigen. Je mehr aber auch unbeteiligte Dritte in die Fänge strafrechtlicher Ermittlungen geraten, desto mehr verliert die gesetzliche Voraussetzung des konkreten Tatverdachts ihre den Verfolgungseifer der Polizei bändigende Kraft.
Meinungsfreude setzt Furchtlosigkeit voraus
Mit solchen Strategien schadet ein politisches Gemeinwesen sich selbst. Es büßt seine Glaubwürdigkeit als moderner Verfassungsstaat ein. Eine demokratische politische Kultur lebt bekanntlich von der Meinungsfreude und der Anteilnahme der Bürger. Das setzt Furchtlosigkeit voraus. Diese geht verloren, wenn staatliche Sicherheitsbehörden die Einwohner des Landes biometrisch vermessen, datenmäßig durchrastern und ihre Lebensregungen - wie etwa das Ausleihen von Büchern - registrieren.
Werden überdies Justizgrundrechte jenen Menschen vorenthalten, die des Terrors verdächtig sind, so werden nicht nur diese ihrer Freiheit beraubt. Eine uferlose Definition des Terrorismus und geheime, verdachtsunabhängige Kontrollen gefährden darüber hinaus die Lebensbedingungen einer liberalen Gesellschaft. Ein Staat, der Gruppen von Menschen rechtlos stellt, weil er sie für seine Feinde hält, gerät sehr schnell auf die abschüssige Bahn vom liberalen zum autoritären Staat.
Ein Recht auf Sicherheit
Der Schutz vor Kriminalität und terroristischen Anschlägen ist Teil staatlicher Verantwortung. Das steht außer Zweifel. Der Wunsch nach Sicherheit rechtfertigt - nach der regulativen Idee vom Gesellschaftsvertrag - die Notwendigkeit des Staates. Die Menschen schließen sich zum gegenseitigen Schutz ihres Lebens, ihrer Freiheit und ihres Vermögens in einem Staatswesen zusammen und unterstellen sich einer Regierung.
Sie verzichten zu Gunsten des staatlichen Gewaltmonopols auf Selbsthilfe, das heißt auf den eigenen Gebrauch von Gewalt. Rechtsschutz und Rechtssicherheit sind dem gemäß ein notwendiges Element der Legitimation öffentlicher Herrschaftsgewalt.
Terrorgefahr begegnen ist Auftrag des Staates
Im Gegensatz zur französischen Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte und der Grundrechte-Charta für die Europäische Union kennt unsere Verfassung ein Recht auf Sicherheit nicht. Trotz des Schweigens des Grundgesetzes ergibt sich eine Pflicht des Staates, für die Sicherheit seiner Bürger und Bürgerinnen zu sorgen, aus dem Gesamtsinn der Verfassung, vornan aus dem Rechtsstaatsprinzip, dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit.
Diese Schutzpflicht schließt die Aufgabe ein, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Verletzung von Rechtsgütern zu vermeiden. Ein Parlament und eine Regierung, die der Terrorgefahr zu begegnen versuchen, kommen einem auch verfassungsrechtlich begründeten Auftrag nach.
Die elementaren Rechte des Beschuldigten
Unter den Zeitgenossen ist auch nicht die Frage des Ob der Terrorabwehr, sondern die des Wie streitig. Geradezu eilfertig versichern heute die Politiker, dass auch bei dem Kampf gegen den fanatisierten Terror die Prinzipien des Rechtsstaats zu berücksichtigen seien. Gleichwohl wird immer wieder die Frage gestellt, ob man nicht angesichts der Gefahr neuer Anschläge die Menschen- und Bürgerrechte, insbesondere die elementaren Rechte des Beschuldigten teilweise außer Kraft setzen müsse.
Damit sind vor allem die Freiheitsrechte des Beschuldigten wie das Gebot des fairen Verfahrens, die Unschuldsvermutung und das strenge Beweisrecht gemeint. Der Respekt der Privatsphäre sei nicht vergessen. Diese Schranken rechtsstaatlicher Strafrechtspflege werden gern als formale Spitzfindigkeiten abgetan, die nur den prompten Zugriff des Staates auf den Straftäter behindern. Vor allem leuchten diese Garantien, die den unschuldig in Verdacht Geratenen schützen sollen,der Bevölkerung weniger ein als das Bedürfnis nach möglichst schlagkräftigen und frühzeitigen staatlichen Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Wie häufig hört man Sätze von der schlichten Art, dass der rechtschaffene Bürger solche staatlichen Interventionen nicht zu fürchten brauche.
Schutz vor Fehlurteilen der Selbstgerechten
Stets von Neuem gilt es, den Sinn dafür zu schärfen, dass die rechtsstaatlichen Garantien ein zweifaches Ziel verfolgen: den Schuldigen zu bestrafen und den Unschuldigen gegen ungerechtfertigte Maßnahmen der staatlichen Gewalt zu schützen. Sie schützen nicht nur den unschuldig in Verdacht Geratenen. Der gewissenhafte Respekt der Freiheitsrechte schützt letztlich uns alle vor den Vor- und Fehlurteilen der Selbstgerechten, der Sicherheitsbehörden und der Gerichte (Robert Leicht).
Auch wenn die Geltung des Rechts nicht von der Billigung der Bürger abhängt, kann uns deren Denken und Wissen nicht gleichgültig lassen. Denn stellte sich allmählich eine Fremdheit der Bevölkerung gegenüber rechtsstaatlichen Garantien ein, dann würde diese auch die Wirksamkeit des Rechts in Mitleidenschaft ziehen. Das Ende der Weimarer Republik bietet ein bitteres Beispiel: So hatte die Gleichgültigkeit der Mehrheit der deutschen Bevölkerung einschließlich ihrer Eliten angesichts offener Terrorakte gegenüber Andersdenkenden und Minderheiten mit den Weg für das Unrechtssystem des Nationalsozialismus geebnet.
Umgekehrt bietet eine auf die Geltung der Grundrechte bedachte Bürgerschaft einen besonderen Rückhalt für die Politik, das Parlament und die Gerichtsbarkeit. Beispiele gibt es diesseits und jenseits des Atlantiks. Man erinnere sich zum einen der europaweiten Demonstrationen gegen den Irakkrieg am 15. Februar 2003, die als Auftakt einer europäischen Öffentlichkeit gewertet worden sind. Zum anderen sind sich die liberalen Kräfte in den USA einig, dass die starke amerikanische Zivilgesellschaft mit dazu beigetragen habe, die Rechtlosigkeit der Häftlinge auf Guatánamo zu beenden.
Prävention versus Freiheit
Bei dem Konflikt zwischen allgemeiner Sicherheit und individueller Freiheit stellt sich die Frage nach dem Rangverhältnis beider Prinzipien. Angesichts der neuen Dimension des Terrorismus und der damit verbundenen Gefahr für Leib und Leben vieler Menschen plädiert der Historiker Quentin Skinner dafür, dem Vorrang der Sicherheit Evidenz zuzusprechen.
Vor Evidenzen wird in der juristischen Methodenlehre zu recht gewarnt. Denn zumeist transportieren Begriffe, die offensichtliche Einsichten behaupten, aber keine informierende Funktion haben, nur der Herren eigenen Geist. Sie dienen dem Entscheidenden lediglich dazu, sein Problem auf der Basis des gesunden Menschenverstandes zu lösen, was auch immer das sein mag. Gewöhnlich pflegt bei der Auslegung solcher Maximen eine Unbekannte durch eine andere Unbekannte ersetzt zu werden.
Schwieriges Abwägen
Weder dem Staatsziel der inneren Sicherheit noch den individuellen Freiheitsrechten ist von vornherein ein Vorrang einzuräumen. Wenngleich die in unserer Verfassung ausdrücklich artikulierten individuellen Freiheitsrechte die Argumentationslast jenen aufbürden, die diese im Interesse der kollektiven Sicherheit einschränken wollen.
Da eine Entscheidung im Sinne eines Entweder-Oder nicht in Betracht kommt, müssen das Bedürfnis nach kollektiver Sicherheit und das individuelle Freiheitsrecht in ein Verhältnis zueinander gebracht werden. Die Verfassungsjuristen nehmen hier Zuflucht zu der Denkfigur der "praktischen Konkordanz". Das bedeutet, dass die miteinander in Widerspruch stehenden Verfassungswerte einander verhältnismäßig in der Weise zuzuordnen sind, dass beide zu optimaler Wirksamkeit gelangen.
Diese Denkoperation ist schön formuliert. Sie hält aber nicht, was sie verspricht. Es handelt sich um eine rhetorische Formel, die lediglich das Problem umschreibt, aber den Maßstab zu seiner Lösung schuldig bleibt.
Maßnahmen der Terrorismusbekämpfung prüfen
Die Schwierigkeit einer Aufgabe hält Juristen gewöhnlich nicht davon ab, diese zu lösen. Denn wenn die Verfassung nur das abstrakte Ziel, nicht aber den Weg vorzeichnet, bleibt nicht anderes übrig, als Gesichtspunkte herauszuarbeiten, die bei dem Ausgleich gegenläufiger Prinzipien zu berücksichtigen sind. So sind die konzipierten Maßnahmen der Terrorismusbekämpfung daraufhin zu befragen,
- ob sie überhaupt geeignet sind, den fanatisierten Terrorismus erfolgreich zu bekämpfen,
- ob die mit den Maßnahmen verbundene Einbuße an Freiheit in einem angemessenen Verhältnis zum Gewinn an Sicherheit steht,
- ob die Maßnahmen mit nicht wünschenswerten Nebenfolgen verknüpft sind.
Stigmatisierende Maßnahmen wecken keine Schläfer
Eine empirisch fundierte Antwort auf diese Fragen ist derzeit noch nicht möglich. Ein Seitenblick auf die neuen Instrumente, die zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Formen der Organisierten Kriminalität, gesetzlich eingeführt worden sind, mahnt jedoch, jenen Fragen besondere Aufmerksamkeit zuzukehren. Die vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärte Vermögensstrafe hat im Gerichtsalltag eine sehr geringe Rolle gespielt. Die Telefonüberwachung hat zu einer Überfülle von Informationen und Sprachproblemen geführt.
Das erste gilt auch für die Rasterfahndung. Auf der anderen Seite dürfte eine Rasterfahndung, die ohne konkreten Verdacht an Hand allgemeiner Suchkriterien vorgeht - wie jung, männlich, muslimischen Glaubens mit technischem Studiengang und reger Reisetätigkeit - stigmatisierend und demütigend wirken. Eine solche Maßnahme produziert eher öffentliche Feinde, als dass sie Schläfer aufweckt.
Diesmal hat der Gesetzgeber das eilig zusammen geschnürte Terrorismusbekämpfungsgesetz auf fünf Jahre befristet und dessen Evaluierung vorgesehen. Das nährt die Hoffnung, dass die Politik das Gesetzeswerk zurückrufen wird, wenn und soweit es sich als untauglich oder wegen seiner negativen Auswirkungen als schädlich erwiesen haben sollte.
Symbolische Politik
Offenbar haben die Erfahrungen, die bei der Verfolgung der RAF-Täter gemacht worden sind, immerhin den Keim eines Zweifels gesät. Der Kampf gegen den Terrorismus war damals als eine Überlebens- und Schicksalsfrage der Bundesrepublik betrachtet worden.
Auch seinerzeit reagierte die Politik mit Maßnahmen kurzfristigen Denkens, die vor allem Aktivität signalisierten, aber kaum das Übel bei der Wurzel packten. Gleichwohl erwiesen sich die gesetzgeberischen Maßnahmen trotz ihres geringen praktischen Stellenwerts als äußerst zählebig.
Lähmender Übereifer
Die damals verabschiedeten Sicherheitsgesetze hatten zu erheblichen Beschränkungen der Verteidigung in der Strafprozessordnung geführt. Die Daten der Bundesstatistik, die nach einem Jahrzehnt der Geltung dieser Gesetzesänderungen erhoben worden sind, offenbaren den Übereifer der damaligen Rechtspolitik und Sicherheitsbehörden.
Danach sind innerhalb von zehn Jahren 18 Personen durch den Terrorismus zu Tode gekommen. Zur gleichen Zeit sind 8500 Menschen durch die vorsätzliche Tötung anderer umgekommen. Das heißt, der Terrorismus machte, wenn wir das einmal in Prozenten darstellen, 0,2 Prozent aus. Aber welch lähmenden Einfluss hatte diese Politik der inneren Sicherheit auf das Klima und die politische Kultur in der Bundesrepublik.
Gegenkräfte notwendig
Trotz dieser Erfahrungen sind die Innenpolitiker, die Sicherheitsbehörden und Staatsanwälte in ihrem Streben nach immer neuen Instrumenten und Zuständigkeiten schier unersättlich. Dieser aus der Aufgabe resultierende professionelle Eifer kann nur durch Gegenkräfte im Zaum gehalten werden. Im Rechtsstaat sind Richter und Richterinnen, die Rechtsanwälte und die Justizministerinnen die natürlichen Widersacher jener Agenten der inneren Sicherheit. Der Streit zwischen diesen Berufsgruppen ist - so treffend Martin Klingst - "ebenso klassisch wie notwendig". Der Fortbestand unseres Rechtsstaats hängt auch davon ab, dass sich die Justizjuristen selbst in Zeiten des fanatisierten Terrors in ihrem Widerspruchsgeist und ihrer Grundrechtstreue nicht beirren lassen.
Gewiss ist es für Demokratien in solchen Krisenzeiten nicht leicht, ihre Rechts- und Gesellschaftsordnung mit verfassungsmäßigen Mitteln zu verteidigen. Die Terroristen wollen uns durch Angst und Schrecken zur Preisgabe von Rechten bewegen, die - wie auch die Justizgrundrechte - zu den Grundfesten unserer Demokratie gehören. Doch wer Abstriche im Schutz der Menschenrechte gegenüber denjenigen macht, die er des Terrors verdächtigt, zerstört letztlich selbst den freiheitlichen Rechtsstaat, den er zu schützen sucht.
Wer weiß, was in Deutschland geschehen wäre
Guantánamo und Abu Ghraib sind - laut Ronald Dworkin - Chiffren für eine durch Angst und Schrecken ausgelöste Preisgabe von Grundrechten. Ich wiederhole das ohne jeden Anflug von deutscher Selbstgerechtigkeit. Denn wer weiß, was in Deutschland geschehen wäre, wenn der am 11. September 2001 im hellen Sonnenlicht bewusst in Szene gesetzte tausendfache Mord in Deutschland stattgefunden hätte? Mögen jene Ortsnamen alsbald zur Mahnung an einen Irrweg werden, auf dass sich eine solche Rechtsvergessenheit nicht wiederholt.
Wenn die zivilisierte Welt in ihrer Gegenwehr obsiegen will, darf sie sich in dem Respekt ihrer Grundwerte nicht irre machen lassen. Das Bekenntnis zur Würde und Freiheit des Menschen zeichnet den modernen Verfassungsstaat gegenüber totalitären Ideologien aus. Die Aufnahme der Grundrechte in unsere Verfassung war eine Antwort auf die Schreckensherrschaft des Nationalsozialismus. Wir werden Menschen anderer Kulturen schwerlich von den Vorzügen unserer Verfassung überzeugen, wenn wir die dort verbrieften Standards nicht auch im Umgang mit ihnen beachten.
Jutta Limbach, "Terror - eine Bewährungsprobe für die Demokratie" (Dezember 2004) |
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10. Februar 2012
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