 |
Demografischer Wandel in Deutschland
|
|
|
 |
|
Primat des Verteilungsdenkens |
 |
|
Die Verflechtung der Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verhindert Reformen
Helmut Seitz
|
 |
|
|
|
Eine Reform des deutschen Föderalismus ist schon seit vielen Jahren immer wieder Gegenstand der politischen und wissenschaftlichen Diskussion. Allgemein wird die "Politikverflechtung" und die gegenseitige Blockadepolitik der Parteien in Bundestag und Bundesrat als ein zentrales Defizit unseres föderalen Systems angesehen, da diese in vielen Bereichen die Auflösung des Reformstaus verhindern bzw. zumindest erheblich erschweren. Das gilt auch für die finanzföderalen Beziehungen, die Finanzbeziehungen zwischen den Ebenen sowie der Besteuerungskompetenz der einzelnen Ebenen. Sie sind besonders stark verkrustet, da es hier um die Verteilung von Finanzmitteln im Bundesstaat geht.
|
|
Zur Person |
|
|
 |
|
Prof. Dr. Helmut Seitz
Prof. Dr. Helmut Seitz ist Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre / Empirische Finanzwissenschaften und Finanzpolitik an der TU Dresden. Seine Forschungsschwerpunkte sind fiskalischer Föderalismus, öffentliche Finanzen auf Landes- und Gemeindeebene sowie ökonomische und fiskalische Folgen des demographischen Wandels.
|
|
|
|
|
|
|
|
Zwingende Faktoren für eine Reform
Es gibt fünf zentrale Faktoren, die Reformen im finanzföderalen System der Bundesrepublik erzwingen:
- der Mangel an Gestaltungsautonomie der Länder,
- die Intransparenz der Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften,
- eine überstrapazierte Interpretation des Gebots der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und das Primat des Verteilungsdenkens bei finanzföderalen Auseinandersetzungen,
- die Notwendigkeit einer Länderneugliederung und
- das Fehlen eines wirksamen Haushaltsnotlagenpräventionssystems.
Mangelnde Gestaltungsautonomie der Länder
Die Gestaltungsautonomie der Länder auf der Ausgabenseite und noch mehr auf der Einnahmenseite, aber auch bei der Aufgabenerfüllung schlechthin ist sehr beengt, was ihre Handlungsfähigkeit einschränkt. Dies hat unter anderem zur Folge, dass die Verantwortlichkeiten für den Bürger nicht mehr klar zu erkennen sind, da sich Bund und Länder die "Schuld" an Fehlentwicklungen gegenseitig "in die Schuhe" schieben können.
Intransparente Finanzbeziehungen
Die finanzwirtschaftlichen Beziehungen zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern und dem kommunalen Sektor sind durch ein hohes Maß an Verflechtung mit entsprechenden Fehlanreizen und einer erheblichen Intransparenz verbunden. Fehlanreize zeigen sich z.B. bei Finanzierungs-
beteiligungen des Bundes oder der EU: Die gesamt-
gesellschaftlichen Kosten von Projekten werden unterschätzt, Länderentscheidungen werden zu Gunsten geförderter Projekte verzerrt. Solche Verzerrungseffekte können allerdings auch gewollt und effizient sein, wenn z.B. aus übergeordneter Perspektive die Länder ohne Finanzhilfen einen zu geringen Aufgabenerfüllungsgrad wählen würden.
Gebot der Gleichwertigkeit überstrapaziert
Obwohl immer wieder mehr Effizienz und Wettbewerb zwischen den Ländern eingefordert werden, herrscht in der Politik bei den finanzföderalen Beziehungen ein Denken in Verteilungseffekten vor. So wurde z. B. die vom Bundesverfassungsgericht in einem Urteil von 1999 eingeforderte Reform des Finanzausgleichs im Prinzip unterlaufen: Die Ministerpräsidentenkonferenz machte einstimmig die Vorgabe, dass die Reformen so zu gestalten seien, dass sich die Verteilungseffekte auf die einzelnen Länder innerhalb eines Korridors von plus / minus sechs Euro je Einwohner zu bewegen haben. In einem solch engen Bewegungskorsett kann man keine durchgreifenden Reformen durchführen.
Verteilungsdenken statt die Optimierung des Aufbau Ost bestimmt auch die Mittelverteilung im Rahmen des Solidarpakts: Verteilt werden die Mittel auf die neuen Länder nach (überalterten) Einwohnerzahlen und nicht nach den Bedarfen (in Sachen Infrastruktur) oder Optionen (in Sachen gewerblicher Investitionsförderung). Das ausgeprägte Verteilungsdenken resultiert in erheblichem Umfang daraus, dass das Gebot der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in seiner Interpretation überstrapaziert und auf "Gleichheit" reduziert wird.
Notwendigkeit von Länderneugliederungen
Erheblichen Handlungsbedarf gibt es auch bei der Länderneugliederung. Insbesondere die hohen Bevölkerungsverluste in den ostdeutschen Ländern, aber auch der seit Jahren anhaltende Konsolidierungsdruck in den Länderhaushalten insgesamt, sollten diesen Prozess vorantreiben. So werden in den ostdeutschen Flächenländern im Jahr 2030 nur noch ca. 11,3 Millionen Einwohner leben, was einem Verlust von mehr als 23 Prozent gegenüber dem Wiedervereinigungsjahr 1990 entspricht.
Die Einwohnerzahl der ostdeutschen Flächenländer Thüringen, Sachsen-Anhalt und Brandenburg wird demnach auf je etwa zwei Millionen zurückgehen, die von Mecklenburg-Vorpommern sogar auf weniger als 1,5 Millionen.
Das Unterhalten von Ministerialbürokratien und nachgelagerten Verwaltungseinrichtungen wird für diese Länder – je Einwohner gerechnet – immer teurer, so dass sich berechtigt die Frage nach einer unter Kostenaspekten optimalen Länderstruktur stellt. Ähnliche Fragen stellen sich natürlich auch in Westdeutschland. Potentielle Fusionskandidaten sind z.B. das Saarland und Rheinland-Pfalz sowie die Stadtstaaten Bremen und Hamburg und deren jeweiliges Umland.
Neben den erheblichen Verschuldungsdifferenzen zwischen diesen Ländern spielt aber auch noch die Frage nach fiskalischen Anreizen eine Rolle. So würden im gegenwärtigen Finanzausgleichssystem bei der Fusion von Flächenländern und Stadtstaaten für letztere erhebliche Einnahmenverluste entstehen, die keinesfalls durch Einsparungen bei den Verwaltungskosten kompensiert werden können. Bei Fusionen zwischen Flächenländern (z.B. die längst überfällige Fusion des Saarlandes mit Rheinland-Pfalz) entstehen hingegen vergleichbare Einnahmenverluste nicht.
Fehlendes Präventionssystem für Haushaltsnotlagen
Schließlich ist die Frage nach der ausufernden öffentlichen Verschuldung anzusprechen. Gegenwärtig haben drei Bundesländer (Berlin, Saarland und Bremen ) beim Bundesverfassungsgericht Klage auf die Gewährung von Haushaltsnotlagenhilfen eingereicht. Hier wird die Solidargemeinschaft dazu herangezogen, die Kosten einer verfehlten Politik in einzelnen Ländern zu begleichen. Allerdings ist festzuhalten, dass auch die Solidargemeinschaft den betroffenen Ländern weitgehend beteiligungslos beim Gang in die Haushaltskatastrophe zugeschaut hat. In dieser Sache muss von einem eklatanten Politikversagen gesprochen werden, da das Bundesverfassungsgericht in seinem "Haushaltsnotlagenurteil" von 1992 ein Regelungssystem zur Prävention und zur Bewältigung von Haushaltsnotlagen gefordert hatte – ein Auftrag, dem die Politik bis dato noch nicht nachgekommen ist.
Halbherziger Anlauf
In den ersten Monaten dieses Jahres hat die Politik einen erneuten Anlauf zur Reform der föderalen Beziehungen unternommen. Allerdings wurden hier aus unserer Sicht zentrale Fragen ausgeblendet, und die Reformen sind wiederum nur halbherzig.
So wird zum Beispiel, um die Einnahmenautonomie der Länder zu stärken, lediglich bei der Grunderwerbssteuer eine Hebesatzautonomie der Länder vorgesehen. Auf diese Steuerquelle entfallen aber nur ca. 24 Prozent der (reinen) Landessteuern bzw. ca. 3 Prozent der gesamten Steuereinnahmen (Landessteuern plus Anteile an den Gemeinschaftssteuern) der Länder, so dass sich diese Besteuerungskompetenz im Grunde genommen auf eine Peanuts-Größe bezieht.
Völlig ausgeklammert blieb bislang die Frage einer Länderneugliederung bzw. zumindest das Schaffen von finanzpolitischen Rahmenbedingungen, die Fusionen von Stadtstaaten und Flächenländern überhaupt erst ermöglichen würden. Wie bereits angeführt wurde, sind die gegenwärtig geltenden Regelungen explizit länderfusionsfeindlich.
Auch die Frage der Haushaltsnotlagenprävention sowie der Schuldenbegrenzung, die sich gerade aktuell stellt, wird aus der Reformdiskussion völlig verbannt. Dabei gibt es gegenwärtig bereits drei "Brandherde", und andere deuten sich bereits am Horizont an. Insgesamt wurden bislang die zentralen finanzpolitischen Probleme ausgeklammert, was wiederum ein Reflex auf die Dominanz des Verteilungsdenkens zurückzuführen ist - denn jeder Eingriff in diesem Bereich wirkt sich sofort auf die Verteilung von Finanzmitteln aus.
Mehr Ehrlichkeit
Geboten ist aber auch ein höheres Maß an Ehrlichkeit: Eine größere Handlungsautonomie der Länder ist nur zum Preis einer Abschwächung des Gebots der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zu haben. Das beinhaltet, dass man sich mit einer größeren Differenzierung beim Angebot öffentlicher Güter zwischen den Ländern abfinden muss, was auch eine deutliche Abschwächung der Ausgleichswirkung des Finanzausgleichs implizieren würde.
Insgesamt müsste daher das Primat der Verteilungspolitik einem stärkeren Fokus auf föderalen Wettbewerb weichen – wenn man dies politisch will. Andernfalls müsste eine Föderalismusreform die umgekehrte Richtung einschlagen und die Rolle des Bundes auf allen Feldern stärken. Will man aber den föderalen Gedanken stärken, so muss der Sozialföderalismus deutscher Prägung mehr in Richtung eines Wettbewerbsföderalismus umgesteuert werden, in dem sich die Länder in einem Qualitätswettbewerb sehen und das Augenmerk weniger stark der Verteilungsfrage gilt.
Transparenz der Gemeindefinanzen
Reformbedürftig sind aber auch die Finanzbeziehungen zwischen der Landes- und Gemeindeebene. Auch hier liegen ein hohes Maß an Intransparenz bei den Finanzbeziehungen sowie eine Dominanz des Verteilungsdenkens vor. So ist es aufgrund der Komplexität der Zahlungsströme kaum bzw. gar nicht möglich, in belastungsfähiger Form die Aufgabenbelastung und Einnahmenausstattung von Landes- und Gemeindeebene zu untersuchen und zwischen Länder zu vergleichen.
Das im Grunde genommen richtige Konnexitätsprinzip (vereinfacht: wer bestellt, soll auch bezahlen) verkehrt sich teilweise in das Gegenteil. So fordern zum Teil die Kommunalvertreter eine "Spitzabrechnung" von Lasten, die sich aus gesetzlich induzierten Mehraufgaben ergeben. Dies ist empirisch nicht möglich und führt darüber hinaus in der Praxis dazu, dass sich die Struktur der Zuweisungen der Länder an die Kommunen mehr und mehr von zweckungebundenen in Richtung zweckgebundener Zuweisungen verlagert, was zu einer Einschränkung der Handlungsfreiheit auf kommunaler Ebene führt. Hier müssen bei grundsätzlichem Erhalt des Konnexitätsprinzips andere Ausgleichsmechanismen gefunden werden, die zu einem Mehr an Effizienz und Transparenz führen.
Verteilungsproblem kommunales Mandat
Analog zur Fusionsdiskussion auf der Ebene der Länder müssen auch auf kommunaler Ebene Gebietsreformen durchgeführt werden, wobei dies insbesondere die Landkreise und die kreisfreien Städte (letztere durch "Einkreisung", sprich der Integration kreisfreier Städte in größere Landkreise) betrifft. Die Kreisstrukturen decken sich schon lange nicht mehr mit den größeren Mobilitätsräumen der Menschen und Betriebe im täglichen Leben und müssen daher entsprechend angepasst werden. Die Verwaltungsstrukturen müssen sich an den Bedarfen der Menschen und der Wirtschaft ausrichten und nicht umgekehrt.
Nur leistungsfähige größere kommunale Einheiten sind auch in der Lage, mehr Aufgaben zu übernehmen (Stichwort: Dezentralisierung) und können die öffentlichen Güter unter Ausbeutung von Skalenerträgen kostengünstiger anbieten. In Ostdeutschland ist wegen der hoch differenzierten Bevölkerungsentwicklung auf regionaler Ebene hier ein besonders dringlicher Handlungsbedarf auszumachen.
Analog zur Länderebene treten aber auch hier wiederum "Verteilungsprobleme" auf. Diese sind aber wohl eher "partei- und mandatsbedingt", da mit der Zusammenführung von Ländern ebenso wie von kommunalen Gebietskörperschaften von den Parteien beanspruchte und verteilte (einkommenssichernde) Mandate verloren gehen, so dass man diesbezüglich kaum große Reformbewegungen in der Bundesrepublik erhoffen sollte. |
|
|
|
|
|
Aus Politik und Zeitgeschichte |
|
|
|
 |
|
 |
|
|
|
Föderalismus
Die fortschreitende Europäisierung des deutschen Föderalismus berührt zwei parallele Reformdiskussionen: zum einen den europäischen Verfassungsprozesses, zum anderen die laufenden Bund-Länder- Verhandlungen. |
|
|
|
|
|
 |
|
|
|
Bestellen
Themen
Publikationen
Veranstaltungen
Wissen
Lernen
