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Konzepte, Strategien und Tätigkeitsfelder
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Institutionenaufbau |
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| Daniel Lambach |
Seit einigen Jahren versucht die internationale Gemeinschaft, staatliche Institutionen in Krisenländern zu stärken. Sie sollen den fragilen Frieden stabilisieren.
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| Im Oktober 2009 wurde das irakische Justitzministerium in Baghdad von einem Bombenanschlag zerstört. Foto: AP |
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Der Aufbau staatlicher Institutionen (Staatsbildung) ist ein Mittel, auf das die internationale Gemeinschaft seit einigen Jahren vermehrt zurückgreift, wenn es darum geht, den fragilen Frieden in Nachkriegsgesellschaften zu stabilisieren. Trotz der Aktualität dieses Themas ist Staatsbildung kein allzu neues Konzept. Vielmehr lassen sich ihre Wurzeln bis in die 1950er und 1960er Jahre zurückverfolgen.
Eine alte Idee, neu angewandt
Im Kern beschäftigt sich Staatsbildung mit der Schaffung staatlicher Institutionen, was sowohl Organisationen (Polizei, Verwaltung, Justiz etc.) als auch rechtliche Standards und soziale Verhaltensregeln (wie das staatliche Gewaltmonopol und Rechtsstaatlichkeit) umfasst. In den ersten Jahrzehnten der Entwicklungspolitik wurde davon ausgegangen, dass die einheimischen Eliten in den gerade unabhängig gewordenen Ländern Asiens und Afrikas die Staatsbildung weitgehend selbst in die Hand nehmen. Als dort jedoch die Entstehung funktionsfähiger Staaten weitgehend ausblieb, verlor der Ansatz des Institutionenaufbaus zusammen mit anderen modernisierungstheoretischen Konzepten an Gewicht.
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Zur Person |
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Daniel Lambach
Dr. Daniel Lambach, geboren 1977, ist Politikwissenschaftler. Er ist als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft und Associate Fellow des Instituts für Entwicklung und Frieden an der Universität Duisburg-Essen tätig.
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Ab Ende der 1990er Jahre wurde dieses Konzept schrittweise wiederentdeckt, zuerst von der Entwicklungszusammenarbeit, innerhalb derer die Unzufriedenheit mit dem herrschenden entwicklungspolitischen Paradigma des "guten Regierens" (good governance) zunahm. Die Verknüpfung von guter Staatsführung und Hilfevergabe hatte unter anderem dazu geführt, dass besonders krisengeschüttelte Staaten immer weniger internationale Unterstützung erhielten. Vorangetrieben durch die Anschläge vom 11. September 2001 setzte sich die Einsicht durch, dass mehr zur Stabilisierung fragiler, d.h. mit schwachen Institutionen ausgestatteter Staaten getan werden müsste. Diese Sichtweise wurde später auch von der Sicherheitspolitik, der Krisenpräventionspolitik und der humanitären Hilfe übernommen, also von den Bereichen, die gemeinsam vor der Herausforderung stehen, in Nachkriegsgesellschaften politische Strukturen zu errichten bzw. wiederherzustellen.
Institutionenaufbau ist vielschichtig
Der Aufbau von Institutionen ist eine vielschichtige Aufgabe. Ihr vordringlichstes Ziel besteht darin, die Handlungsfähigkeit der Staaten zu verbessern, was – abhängig vom Einzelfall – in eine Vielzahl konkreter Einzelmaßnahmen umgesetzt werden kann. Auf institutioneller Ebene umfasst dies Maßnahmen wie die Reform von Organisationsstrukturen, die Neuverteilung von Zuständigkeiten, die Investition in Informationstechnologien oder die Änderung von Arbeitsabläufen. Dies wird ergänzt durch Projekte auf personeller Ebene, wie das Training von Mitarbeitern und des Leitungspersonals, sowie durch finanzielle Unterstützung, um die Institutionen mit mehr Ressourcen auszustatten. Letzteres kann auch in Form von Sachmittelspenden geschehen, wenn z.B. die deutschen Polizeibehörden ausrangierte Handfeuerwaffen an die afghanischen Behörden weitergeben.
Neben diesen eher technisch anmutenden Maßnahmen kann der Institutionenaufbau auch politisch hochbrisante Bereiche berühren, wenn zum Beispiel die Arbeitsteilung zwischen Ministerien klargestellt und verbessert, die Korruption eingedämmt und Mitglieder verfeindeter Fraktionen in gemeinsame Institutionen integriert werden müssen.
Staatsbildung muss in der Gesellschaft verankert sein
Es wäre verfehlt, davon auszugehen, dass die auf den ersten Blick weniger politisch anmutenden Maßnahmen unumstritten sind. Zwar hört sich das Ziel der Ausweitung institutioneller Kapazitäten gut an, doch produzieren auch diese Reformen Gewinner und Verlierer. Wenn die Verwaltung gestärkt wird, bedroht dies möglicherweise die Interessen mächtiger Minister. Ein Ausbau des staatlichen Justizwesens kollidiert eventuell mit den Interessen religiöser oder ethnischer Autoritäten, die traditionelle oder religiöse Rechtssysteme dem staatlichen Recht vorziehen. Daher muss man bei allen Maßnahmen mit Widerständen rechnen.
Francis Fukuyama hat zurecht darauf verwiesen, dass Institutionen nur bedingt "reisefähig" sind. Bereits die bloße Transplantation von Organisationsstrukturen erweist sich als schwer realisierbar. Derartige Strukturen funktionieren nur, wenn sie in ein Geflecht sozial-kultureller Normen eigebettet sind, die über Anlage wie auch über die Art und Weise der Umsetzung politischer Ordnung, Macht und legitimer Autorität entscheiden. Die Demokratisierungsforschung hat gezeigt, dass junge Demokratien umso überlebensfähiger sind, je kongruenter sie mit gesellschaftlichen Institutionen verwoben sind. Genauso muss bei der Staatsbildung gründlich darüber nachgedacht werden, wie staatliche Institutionen in der Gesellschaft verankert und formelle Institutionen mit geltenden informellen Regeln in Einklang gebracht werden können.
02. Februar 2010 |
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Aus Politik und Zeitgeschichte |
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Politische Steuerung
Die Globalisierung setzt die Nationalstaaten unter Druck. Fragen nach Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung sind angesichts der internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise hoch aktuell. |
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