Einführung
Mit der Renaissance und dem
Siegeszug der Demokratie nach
1989 hat eine Debatte über deren
Grundlagen und
Erfolgsbedingungen neuen
Schub erhalten, die vor 1989 fast
ausschließlich eine Domäne von
Spezialisten gewesen ist. Zwar ist auch schon vor 1989 im Westen über Bürgerengagement
und politische Kultur diskutiert worden, aber in der weltweiten Auseinandersetzung der
Systeme konzentrierte sich die Argumentationslinie doch an erster Stelle auf demokratische
Mindeststandards, die es zu erfüllen gab, als da wären: Gewaltenteilung, allgemeine, freie,
geheime und demokratische Wahlen, eine freie Presse, Wahrung der Menschen- und
Bürgerrechte, Gewerbefreiheit und dergleichen mehr. Diese Situation hat sich nach 1989
grundlegend geändert. Eine demokratische und partizipatorisch angelegte politische Kultur
der neuen Demokratien im Osten des Kontinents ist urplötzlich zu einem „hot issue“
geworden, nachdem sich Experten noch in den achtziger Jahren vornehmlich bis dato mit
Raketenzählen beschäftigt hatten.
Dabei verläuft die Diskussion auf zwei Ebenen. Zum einen wird, vornehmlich im Westen,
d.h. in den entwickelten Demokratien, darüber nachgedacht, wie die Beteiligung der Bürger
an der Demokratie gefördert und einer als Partizipationskrise beschriebenen Situation
begegnet werden kann und auf welche Art und Weise das sogenannte „social capital“ zu
erweitern ist. Zum anderen wird mit Bezug auf die neuen Demokratien der „vierten
Demokratisierungswelle“ im 20. Jh. in Osteuropa von der Konsolidierung und Verfestigung
von Demokratie im Rahmen des sogenannten Transformationsprozesses gesprochen. Auch
hier lassen sich wiederum verschiedene Ebenen und Themenfelder ausmachen. Neben der
Institutionalisierung der demokratischen Minimums geht es dabei zunehmend auch um die
Ausprägung einer engagierten, den institutionellen Rahmen abstützenden Zivilgesellschaft.
Anhand des Beispiels Polen möchte ich Ihnen im folgenden Schwierigkeiten und Probleme
aber auch bisherige Ergebnisse der Etablierung einer engagierten Zivilgesellschaft schildern.
Dazu möchte ich zunächst in einem kurzen Abschnitt nochmals auf den Begriff der
Zivilgesellschaft eingehen und ihn für meinen Gebrauch präzisieren sowie kurz auf den
Stellenwert der Zivilgesellschaft im Transformationsprozess rekurrieren (I). Sodann werde ich
in einem zweiten Kapitel auf die Schwierigkeiten der Transformation in Polen und die dortige
zersplitterte Parteienlandschaft eingehen, dies nicht zuletzt auch deshalb, weil Parteien
allgemein als das klassische Instrument der Beeinflussung von Politik in der Demokratie
angesehen werden und sich in ihnen Bürgerengagement in einem repräsentativen System
ausdrücken sollte (II). Ein drittes Kapitel geht schließlich auf empirische Befunde zu
Bürgeraktivitäten in Polen ein, die sich fast ausschließlich außerhalb der Parteien abspielen.
Gestützt auf Umfragen und statistische Daten möchte ich Ihnen einen Überblick liefern, in
welchem Maße wir es in Polen tatsächlich schon mit einer Bürgergesellschaft zu tun haben
und welche Hindernisse und Probleme einer größeren Mitwirkung der Bürger bisher
entgegenstehen (III). Beenden werde ich diese kurzen Ausführungen mit einem Ausblick auf
die weitere Entwicklung in Polen (IV).
I. Zivilgesellschaft als Konzept
1. Begriff
War noch bei Aristoteles die Zivilgesellschaft mit der politischen Gesellschaft eins, so hat
sich seit Ende des 18. Jahrhunderts immer deutlicher eine Trennung der Sphären Staat und
Gesellschaft im Konzept der Zivilgesellschaft abgezeichnet. Dabei verlaufen die
Argumentationslinien allerdings unterschiedlich. Während Hegel in seiner Trennung von
bürgerlicher Gesellschaft und Staat letzterem die führende Rolle zuwies, sah Tocqueville in
stärkerem Maße eine Verschränkung beider Ebenen, eine Stärkung der Demokratie durch
gesellschaftliche Assoziationen und Verbände. Wiederum andere Traditionen wollten
beginnend mit Thomas Paine die Staatsgewalt zugunsten der Zivilgesellschaft eingeschränkt
wissen, sahen also die Zivilgesellschaft als Schutzbereich vor staatlichen Übergriffen an.
Ohne hier den Raum und die Zeit zu haben, umfassend auf die zahlreichen Positionen
eingehen zu können, so sind doch zwei Grundpositionen unterscheidbar. Auf der einen Seite
ist Zivilgesellschaft der Bereich gesellschaftlicher Assoziationen, ohne Staatseinwirkung, der
den Bürger vor staatlichen Eingriffen schützt, d.h. mit dem Konzept wird eine antietatistische
und antiautoritäre Haltung verbunden. Auf der anderen Seite sind dies gesellschaftliche Interessensorganisationen, die mit dem Staat zwecks Durchsetzung ihrer Intentionen eng
verwoben sind und über eine adäquate und repräsentative Interessenvertretung den Staat und
seine Institutionen stabilisieren und wandlungsfähig machen, d.h. in dieser Tradition kommt
der Zivilgesellschaft eine intermediäre Funktion zu.
Gerade in osteuropäischen Staaten und Gesellschaften wurde der Gegensatz zwischen der
Gesellschaft und dem als feindlich empfundenen Staat deutlich hervorgehoben, mit ein Grund
dafür, das das Konzept der Zivilgesellschaft bei Bürgerrechtlern wie Adam Michnik, Jacek
Jacek Kuron oder Vaclav Havel so poulär war. Da mit dem Systemwandel von 1989 aber die
Konfliktlinien aufgebrochen wurden, erscheint mir für Osteuropa der intermediäre Ansatz
sinnvoller. Mit Jürgen Habermas möchte ich daher im folgenden unter Zivilgesellschaft das
„missing link“ zwischen der privat organisierten Lebenswelt und den politischadministrativen
Strukturen verstehen. Akteure dieser zivilgesellschaftlichen Sphäre treten teils
geregelt, teils ungeregelt miteinander in Kontakt und bilden sogenannte diskursive
Öffentlichkeiten. Oder mit der Sprache von Habermas: die Kommunikationsflüsse verdichten
sich zu öffentlichen Meinungen, die Einfluss auf die Entscheidungsfindungen in den
politisch-administrativen Strukturen nehmen und zugleich die getroffenen Entscheidungen in
die Lebenswelt vermitteln.
Zivilgesellschaft ist damit für mich weder ein normatives
Konzept, das antistaatlich ist oder Gewaltfreiheit herbeiführen soll noch ist es an bestimmte
Themenfelder gebunden. Im Unterschied zur politisch-administrativen Ebene ist der
Organisationsgrad der Zivilgesellschaft flüchtiger, lockerer und nicht bindend, da nicht mit
dem staatlichen Gewaltmonopol verbunden.
2. Zivilgesellschaft und Transformation
Auch in der Transformationstheorie spielt das Konzept der Zivilgesellschaft eine recht große
Rolle. Während noch zu Beginn der Transformation Wissenschaftler wie Claus Offe von
einem „Dilemma der Gleichzeitigkeit“ ausgingen, d.h. von der Unmöglichkeit parallel
Demokratie und Marktwirtschaft einzuführen, da die daraus resultierenden sozialen Härten
die Demokratie wieder zum Scheitern bringen müssten, konzentrierten sich andere Forscher
auf verschiedene Phasen der Transformation. Noch zu Beginn dieses Prozesses wurde oft
davon ausgegangen, dass die bloße Einführung bestimmter demokratischer Standards wie
demokratische Wahlen, Gewaltenteilung etc. und deren erkennbare Akzeptanz als „the only game in town“ ausreichen würden, um von einer erfolgreichen Systemtransformation zu
sprechen. Andere Kriterien für die Konsolidierung setzten auf einen zweimaligen
demokratischen Elitenwechsel durch Wahlen, auf das Fehlen großer antidemokratischer
Gruppen etc.
Sehr bald wurden diese Vorstellungen aber revidiert bzw. ergänzt und
demokratische Konsolidierung wird von einem Großteil der Forscher nunmehr als
langandauernder Prozess verstanden. Der Mainzer Politologe Wolfgang Merkel definiert
demokratische Konsolidierung als ein Mehrebenenmodell. Die erste Ebene umfasst die
institutionelle Konsolidierung, die zweite die repräsentative Konsolidierung, die dritte die
Verhaltenskonsolidierung, d.h. das die wichtigen gesellschaftlichen Akteure ihre Interessen
innerhalb des Systems durchzusetzen trachten, und die vierte die Konsolidierung der „civic
culture“. Wie bereits Studien zur politischen Kultur nach der zweiten Welle der
Demokratisierung nach dem Zweiten Weltkrieg gezeigt haben, dauert diese letzte Ebene der
Konsolidierung zumindest eine Generation. Sie umfasst die Akzeptanz des demokratischen
Systems beim Bürger, das Engagement zugunsten der Demokratie und die Stabilität
demokratischer Institutionen, um nur einige Elemente zu benennen.
Für die Analyse und Bewertung des polnischen Beispiels heißt dies, dass wir es im besten Fall
mit einer Zivilgesellschaft in status nascendi zu tun haben. Dabei darf aber nicht vergessen
werden, dass auch in westlichen, sogenannten konsolidierten Demokratien
Krisenerscheinungen beobachtet werden und dass manche Forscher von einem Rückgang des
„civic engagement“ ausgehen, wie Robert Putnam für die Vereinigten Staaten. Das die
repräsentative Demokratie stützende „Sozialkapital“ ist somit nicht nur in den
Transformationsländern schwach ausgeprägt, sondern auch im Westen in Gefahr.
Dies
möchte ich nun etwas konkreter anhand empirischen Materials am Beispiel Polens
untersuchen.
II. Polens Transformation: schwierige Institutionalisierung
Ganz offensichtlich ist in Polen, wenn man die Kriterien eines institutionellen
Systemwechsels anlegt, die Transformation abgeschlossen. Gewaltenteilung, demokratische Wahlen, ein marktwirtschaftliches System, die Verabschiedung einer neuen, demokratischen
Verfassung, mehrmaliger Elitenwechsel etc., die Liste ließe sich fast beliebig fortsetzen, alle
diese Merkmale einer Demokratie westlichen Typs sind gegeben.
Die wünschenswerte Ausprägung einer Zivilgesellschaft trifft aber in Polen auf ein grundlegendes, historisch
begründetes Problem, und zwar die skeptische Haltung gegenüber dem Staat und staatlichem
Handeln. Da die Polen lange Zeit entweder über keinen Staat verfügten oder aber in einer
Staats- und Gesellschaftsordnung zu leben gezwungen waren, die ihren Traditionen
widersprach, wurde der Staat weit verbreitet als etwas fremdes, oktroyiertes aufgefasst. Dies
schlägt sich bis heute in einer skeptischen Haltung gegenüber staatlichem Handeln und
staatlichen Institutionen nieder bei gleichzeitig wachsender Akzeptanz der Demokratie. Die
Demokratie wird gegenüber anderen Regierungsformen bevorzugt, wenn auch die Mehrheit
der Befragten seit Jahren relativ stabil nicht mit der Art und Weise, wie sie regiert werden,
zufrieden ist. Entsprechend hoch ist auch die Anzahl derjenigen, die der Ansicht sind, das
bisweilen nichtdemokratische Regierungen wünschenswerter sein können als demokratische
(Schaubilder 1-3), und nur 49% hielten im letzten Jahr die jetzige Ordnung für besser als das
vorherige System, während 20% keines von beiden für besser oder schlechter hielten und
23% das aktuelle System negativer bewerteten.
Insgesamt werden politische Institutionen eher schlecht bewertet, mit Ausnahme des
Präsidentenamtes aufgrund des sehr populären Präsidenten, während eher intermediär zu
verstehende Institutionen wie Radio und Fernsehen, der Ombudsmann für Bürgerrechte etc.
positiver wahrgenommen werden. Dies war zu Beginn der neunziger Jahre noch anders, als
den politischen Organisationen wie Sejm und Senat ein großer Vertrauensvorschuss
entgegengebracht wurde, da sie direkt mit dem erwünschten demokratischen Wandel
verbunden wurden. Für diese doch recht große Distanz zur Welt der Politik spricht auch die
seit Jahren niedrige Wahlfrequenz bei Parlaments- und Präsidentschaftswahlen, die zwischen
42-68% liegt.
Bei der letzten Parlamentswahl betrug sie 46%.
Es bleibt also festzuhalten, dass viele Bürger in den klassischen Institutionen und auch in den
Parteien keine geeigneten Mittler ihrer Interessen sehen. Über 40% sehen zudem ihren
Einfluss auf die Regelung lokaler Angelegenheiten geringer an als noch vor zehn Jahren (Schaubild 4) und eine gleichbleibend hohe Anzahl von über 50% sieht über die neunziger
Jahre hinweg keine Organisation, die die eigenen Interessen vertreten würde (Schaubild 5).
Zu diesen Organisationen sind auch nicht die Parteien zu zählen, die zwar, obgleich stricto
sensu nicht zum zivilgesellschaftlichen Sektor zu zählen, theoretisch ein Medium der
Interessenaggregation und des Bürgerengagements sind, diese Rolle in Polen zur Zeit aber
nicht erfüllen können. Dabei sieht auch die polnische Verfassung für die Parteien eine
wichtige Rolle bei der politischen Willensbildung vor. Art. 11, Abs. 1 der Verfassung von
1997 besagt wörtlich:
„Die polnische Republik garantiert die Freiheit der Bildung und der Tätigkeit politischer
Parteien. Politische Parteien vereinigen sich auf der Basis der Freiwilligkeit und der
Gleichheit der Bürger zum Ziel der Beeinflussung der Politik des Staates mit demokratischen
Methoden.“
Allerdings sind die Parteien aufgrund zahlreicher Affären, ihrer hohen Instabilität und der
erwähnten Ablehnung institutionalisierter Form der politischen Willensbildung nicht sehr
populär und ziehen weit weniger als in anderen Ländern Bürger zum Engagement an
, wie
das folgende Schaubild im internationalen Vergleich zeigt. (Schaubild 6)
Wenn nun aber die Parteien nicht der Motor des Bürgerengagements sind und sich viele
Menschen gerade auf lokaler Ebene nicht adäquat repräsentiert sehen, wie hat sich nun in den
letzten zehn Jahren die Zivilgesellschaft entwickelt, d.h. die Bildung von NGOs
(Nongovernmental Organization) und die Mitarbeit der Polen in diesen Organisationen?
III. Polens Zivilgesellschaft – von antietatistischer Tradition hin zum intermediären
Stützpfeiler der Demokratie?
Wie bereits ausgeführt erwähnt, ist die polnische Zivilgesellschaft aus dem Widerstand gegen
das totalitär-autoritäre Herrschaftssystem nach dem Zweiten Weltkrieg erwachsen. In der
Hochphase des Stalinismus wurden 1952 alle Stiftungen, die noch aus der Vorkriegszeit
bestanden hatten, aufgelöst. Andere, weiterhin existierende gesellschaftliche Verbände und
Vereinigungen konnten unter strikter staatlicher Kontrolle weiterhin existieren. Eine deutliche
Lockerung der staatlichen Aufsicht erfolgte nach dem polnischen Oktober von 1956, der in
einem Klima des Tauwetters auch in Polen spürbare Erleichterungen des staatlichen Drucks
brachte, ohne das an der grundsätzlichen Absicht des Staates, sich gesellschaftliche
Organisationen unterzuordnen, etwas geändert wurde. Allerdings war die Mitgliedschaft in gesellschaftlichen Organisationen vor dem Jahr 1976 oft nur nominal, ohne dass sich damit
eine größere gesellschaftliche Aktivität verbunden hätte. Mit dem Aufkommen der
organisierten innenpolitischen Opposition ab 1976 entstanden sehr intensive Beziehungsnetze
und Kontakte, dei schließlich bis zur Gründung der Gewerkschaft Solidarnosc im Jahr 1976 führten und die Kenner der Materie dazu veranlassten, vom Entstehen einer
Bürgergesellschaft zu sprechen.
Herausgehoben muss insbesondere der erklärte Wille der
Arbeiter und Intellektuellen, eine sich selbst organisierende Gesellschaft neben die staatlichen
Strukturen zu stellen und so eine authentische Interessenvertretung gegen staatliche
Bevormundung zu tauschen.
Allerdings war die Ausdifferenzierung innerhalb der Bürgergesellschaft noch nicht sehr weit
fortgeschritten, da in erster Linie der Widerstand gegen stattliche Repression der Motor des
Bürgerengagements war, und die schmerzhaften Begleiterscheinungen des Wandels von 1989
führten überdies sehr bald dazu, das das in den Jahren 1980-1982 erarbeitete
Vertrauenskapital gegenüber den politischen Eliten nach 1989 bald bröckeln sollte.
Dennoch stellte Jahr 1989 für die Bürgergesellschaft eine entscheidende Wegmarke dar.
Alles, was bis dato nur in der Illegalität geleistet werden konnte, durfte nun öffentlich
organisiert werden, was auf den ersten Blick fast zu einer Explosion von Bürgerengagement
führte. Wenn auch verschiedene polnische Experten der Ansicht sind, das das
gesellschaftliche Engagement in Polen im internationalen Vergleich zu wünschen übrig
lässt,
so zeigt ein Überblick über die Entwicklungen nach 1989 doch den beträchtlichen
Fortschritt.
Bereits im Jahre 1990 wurde von Soziologen der Universität Warschau eine Datenbank unter
der Bezeichnung KLON/JAWOR gegründet, die Informationen über die NGOs in Polen
sammelt. Dies soll die Kontaktaufnahme der NGOs untereinander ebenso erleichtern wie auch
die Zusammenarbeit zwischen NGOs und Regierungsstellen befördern. Mittlerweile liegen
,durchgeführt von dieser Initiative, drei Erhebungen über Anzahl, Art der Tätigkeit und
Struktur der NGOs in Polen vor, deren Ergebnisse ich im folgenden kurz skizzieren möchte.
Bereits die novellierte Verfassung von 1952 in ihren Änderungen aus den Jahren 1989 bis
1992 ermöglichte den Bürgern die Tätigkeit in verschiedenartigsten politischen,
gesellschaftlichen, kulturellen und ökonomischen Organisationen, ohne jedoch die Art dieser
Aktivität näher zu beschreiben. In der neuen Verfassung von 1997 regelt Art. 58 diesen
Bereich. Er lautet in Abs. 1: „Jedem wird die Vereinigungsfreiheit garantiert.“
Wie das folgende Schaubild zeigt (Schaubild 7), nahm die Anzahl der Vereinigungen und
Stiftungen nach 1989 sprunghaft zu, nachdem im April 1989 ein Gesetz über die Tätigkeit der
Verbände verabschiedet worden ist. Ein entsprechendes Gesetz über Stiftungen war bereits
1984 in Kraft getreten. Bei den NGOs handelt es sich in erster Linie um Verbände (70,5%)
und Stiftungen (22,7%), der Rest verteilt sich auf kirchliche Organisationen, Verbände und
dergleichen mehr (Schaubild 8).
Schwieriger als die rechtliche Form der NGOs zu beschreiben, ist es, ihre Anzahl
festzustellen. Neben unterschiedlichen Quellen und Auffassungen darüber, was zu diesen
Organisationen hinzuzuzählen ist, erschwert auch die ungenügende Gesetzlage die statistische
Erfassung. Zwar müssen sich Verbände und Organisationen registrieren lassen, aber bei
Einstellung der Tätigkeit ist es nicht notwendig, eine entsprechende Austragung
vorzunehmen. Eine genaue Anzahl der NGOs ist daher nur schwer zu ermitteln. Nach
vorsichtigen Schätzungen waren gegen Ende des letzten Jahrzehnts etwa 32.000 verschiedene
NGOs in Polen tätig. Ihre Tätigkeit konzentriert sich vor allem auf die großen Städte und
Agglomerationen. Die Zahl ihrer Mitglieder schwankt beträchtlich, aber ¾ aller NGOs haben
zwischen 5 und 150 Mitglieder. Allerdings sind auch solche NGOs vertreten wie die
Polnische Vereinigung der Ingenieure und Sanitärtechniker, die über 9 Millionen Mitglieder
haben, oder der Schulsportverband mit mehr als 6,5 Millionen Mitgliedern. Die aktive
Mitgliederzahl liegt allerdings gemäß der Umfrage zwischen 1 und 50. Zwischen 1 und 5
Mitglieder erhalten zudem für ihre Tätigkeit eine Art von Entlohung oder
Aufwandsentschädigung, meist diejenigen, die sich mit der Buchhaltung befassen. Mehr als
80% der NGOs greift zudem auf die Mitarbeit von Freiwilligen zurück. Bemerkenswert ist
auch die beträchtliche Zunahme dieser Aktivität, die über die neunziger Jahre zu verzeichnen
gewesen ist. So ist die Teilnahme an solchen Organisationen von 5,5% der Gesellschaft im
Jahr 1990 auf 25,6% im Jahr 1999 gestiegen, wobei diese Zahlen aber z.B. auch die Tätigkeit
bei der Freiwilligen Feuerwehr oder die Mitarbeit in Elternbeiräten in den Schulen umfasst.
Angesichts dieser groben Definition von NGO kann es auch nicht verwundern, dass die
Tätigkeitsfelder der NGOs sehr breit angelegt sind. Dominant sind Aktivitäten im Bereich
Erziehung und Gesundheitsfürsorge bzw. soziale Aktivitäten. Häufigste Formen der Aktivitäten sind breit verstandene Erziehungsmaßnahmen, die Kooperation mit anderen
NGOs, internationale Zusammenarbeit, Publizierung von Informationsmaterial und die
Durchführung von Konferenzen und Seminaren. (Schaubilder 9 und 10)
Entgegen den Erwartungen werden die NGOs noch nicht dominant mit Hilfe öffentlicher
Mittel finanziert, obgleich dieser Anteil sich seit 1993 in etwa verdoppelt hat. Dies spricht für
eine wachsende Kooperation zwischen NGOs und vor allem lokalen Behörden, die wohl
allmählich einen Teil ihrer Aufgaben auf NGOs übertragen. Weitere Einnahmequellen und
noch dominant sind vor allem Schenkungen und Zuwendungen aus privaten Quellen und
Mitgliedsbeiträge. Im Vergleich mit westlichen Ländern ist somit die Finanzierung aus dem
Staatssäckel vergleichsweise gering.
Besonders aufschlussreich sind die Daten darüber, mit wem die NGOs hauptsächlich
zusammenarbeiten. Wichtigste Kooperationspartner sind die lokalen Selbstverwaltungen,
Geschäftsleute, andere NGOs, die Massenmedien und akademische Kreise. Am wenigsten
wird mit politischen Parteien kooperiert, was die bereits angeführte Skepsis gegenüber dem
politischen Bereich bestätigt (Schaubild 11). Diese Zahlen sind auch Beleg dafür, dass sich
die Akzeptanz für die NGOs in Polen und damit für gesellschaftliches Engagement in den
letzten Jahren verbessert hat. Dennoch ist die Zusammenarbeit gerade mit den lokalen
Behörden noch als nicht ausreichend zu bezeichnen, wie andere Untersuchungen belegen, auf
die ich in Kürze noch eingehen werde.
Wesentlich für die Entwicklung des zivilgesellschaftlichen Engagements war in Polen in den
letzten Jahren auch die eigene Organisationsfähigkeit der NGOs. Im Mai 1994 fand in Danzig
das Erste Regionale Forum Nongouvernementaler Initiativen (Forum Inicjatyw Pozarzadowych – FIP) statt, eine Veranstaltung, die seitdem in Polen Schule gemacht hat.
Insgesamt ist die Infrastruktur des zivilgesellschaftlichen Sektors in den letzten Jahren
beträchtlich entwickelt worden. Es entstanden Schulungszentren und Verlage, Sponsoren
konnten gewonnen werden und ein notwendige Netzwerk von nationalen und internationalen
Kontakten aufgebaut werden. Letzteres zeigt sich insbesondere im Bereich der
proeuropäischen NGOs.
Dabei gibt es verschiedene Möglichkeiten eine derartige Zusammenarbeit festzuschreiben.
Zunächst einmal können auf individuelle Art und Weise Kontakte gesucht werden, sozusagen
eins-zu-eins Kontakte. Diese bilaterale Zusammenarbeit kann aber nur in kleinen Zentren funktionieren, wo die Selbstverwaltungsorgane mehr oder weniger die Akteure der NGOs
kennen. Um hier einem bloßen Selbsterhaltungstrieb der NGOs vorbeugen zu können, besteht
die Möglichkeit, Verträge über bestimmte Formen der Kooperation, über Aufgaben, die auf
die NGOs übertragen werden sollen, abzuschließen. Oft aber fehlt bei dieser Form der
Zusammenarbeit die notwendige Öffentlichkeit. Eine weitere Form der Zusammenarbeit
bedeutet, auf dem Weg einer Vereinbarung bestimmte Foren oder Lobbys einzurichten.
Problematisch kann hier allerdings die Repräsentativität dieser Foren sein. Schließlich kann
man auch klare Mechanismen für alle NGOs schaffen. Bei diesem Modell, das in Danzig
Anwendung findet, werden die Bedingungen der Zusammenarbeit klar festgelegt, die
Prioritäten und Ziele der Zusammenarbeit sind auf beiden Seiten bekannt und ein Teil des
Budgets wird für die NGOs vorgesehen.
Mögliche Unterstützungsformen seitens der Gemeinden sind neben der Kofinanzierung
beispielsweise die Zuweisung von Räumlichkeiten, Schulungen, die Vermittlung von
internationalen Kontakten etc. Finanzierung kann in Form von regelmäßigen Dotationen, von
Projektmitteln oder durch per Vertrag für die Übernahme bestimmter Aufgaben geleistet
werden. Bei allen diesen Finanzierungsmaßnahmen sind größtmögliche Öffentlichkeit und am
besten auch öffentliche Ausschreibungen einzuhalten, da nur so das Vertrauen der Bürger in
die Politik wieder gewonnen und die Bereitschaft zum Engagement gesteigert werden kann.
Wie sieht aber die Zusammenarbeit mit den Selbstverwaltungsgemeinden und das
Bürgerengagement auf lokaler Ebene konkret aus?
Im Jahr 1998 hat die Stiftung „Asocjacje“ [Verbände] eine Untersuchung in sechs
verschiedenen Gemeinden durchgeführt, die die Zusammenarbeit und das Bürgerengagement
bzw. die Hindernisse dafür untersuchen sollten.
Als Ergebnis hielten die Forscher u.a. fest,
dass in allen untersuchten Gemeinden die Selbstverwaltung die NGOs unterstützte und zur
Aktivität ermutigte. NGOs stellen ihre Bedürfnisse vor und erhalten bei vorhandenen Mitteln
eine Finanzierung aus dem öffentlichen Haushalt. Es ist also ein Verhältnis, welches am
ehesten durch die Formel Petent – Entscheider beschrieben werden kann. In keiner der
Gemeinden haben wir es mit irgendeiner Form von Vertrag zwecks Übertragung von
hoheitlichen Aufgaben zu tun. Dafür existierten zum damaligen Zeitpunkt erst Vorgaben in
den Programmen. Bisweilen gibt es auch Kampagnen, in die die Selbstverwaltungsorgane die
NGOs einzuschalten versuchen, um so die politische Durchschlagskraft zu erhöhen. So
wurden z.B. NGOs in Kampagnen um den Erhalt eines Kreises oder einer Woiwodschaft einbezogen. Am schwierigsten gestaltete sich die Zusammenarbeit zwischen Selbstverwaltung
und Jugendgruppen, was vielleicht auf den Nonkonformismus letzterer zurückzuführen sein
kann. Besonders intensiv war die Zusammenarbeit auf den klassischen Feldern der Kultur, der
sozialen Dienste, der Infrastruktur und der Entwicklung der Gemeinde bzw. der Region.
Konflikte riefen u.a. der Zugang zu Informationen und die Kontrolle der Amtsinhaber der
Selbstverwaltung hervor.
Insgesamt halten die Wissenschaftler fest, dass eine stabile Selbstverwaltung der
Bürgeraktivität förderlich ist.
Es bleibt vor einem knappen Ausblick aber noch zu fragen, was dieser Zusammenarbeit noch
entgegensteht.
Hier muss an erster Stelle die noch ausstehende gesetzliche Regelung der Tätigkeit der NGOs
und der Freiwilligen genannt werden. Zwar gibt es eine Reihe von Gesetzen, die sich mit der
Tätigkeit der Stiftungen, der Verbände oder mit dem Verhältnis Staat – Kirche befassen, aber
eine umfassende und moderne Regelung fehlt noch. Seit einigen Jahren liegt bereits eine
Gesetzesinitiative als Entwurf vor, aber sie wurde bisher noch nicht im Parlament behandelt.
Auch das FIP, eine Vertretung der NGOs, hat im Herbst diesen Jahres ein Projekt erarbeitet.
Im Kommentar zu diesem Entwurf, halten Vertreter der NGOs die Schwächen der bisherigen
Situation und die Ziele der Gesetzesinitiative fest. Das Gesetz soll Verbände, Stiftungen
sowie religiöse juristische Personen umfassen. Die NGOs können auf dieser Grundlage
sowohl eine entlohnte wie auch eine unentlohnte Tätigkeit ausüben. Allerdings soll eine
regelrechte ökonomische Tätigkeit nicht damit vermischt werden, was die Höhe der
möglichen Entlohnungen von vorne herein einschränkt.
Der Gesetzentwurf erlegt den existierenden NGOs keinerlei neue Pflichten auf. Allerdings
sieht das Gesetz vor, das sich die NGOs um den Status der Gemeinnützigkeit (status
organizacji uzytecznosci publiczneij) bemühen können. Für diesen Status sind allerdings gewisse Bedingungen zu erfüllen, und zwar u.a. eine Tätigkeit, die sich nicht nur auf die
Mitglieder der Organisation erstreckt, ein bestimmtes Tätigkeitsfeld wie z.B. karitative
Aufgaben, Erziehung und Bildung, Schutz von Menschen-, Bürger- und Konsumentenrechten
etc., jährliche Rechenschaftsberichte über die Tätigkeit, eine Begrenzung der Höhe der
Entlohnungen sowie eine entsprechende Organisationsstruktur, die Missbrauch vorbeugt.
Entsprechend gemeinnützige NGOs müssen in ein Register eingetragen werden und können
weitere Privilegien erhalten wie z.B. die Befreiung von bestimmten Steuern. Ökonomische
Aktivitäten der NGOs sind aber laut dieser Gesetzesinitiative nicht von der Besteuerung
ausgeschlossen. Ferner können gemeinnützige NGOs Räumlichkeiten günstig oder kostenfrei
zur Nutzung erhalten. Zudem sollen nach dem geplanten Gesetz Schenkungen an derartige
NGOs bis zu einer bestimmten Höhe von der Steuerschuld abgeschrieben werden können.
Schließlich sieht das Gesetz auch ein breites Feld der Zusammenarbeit zwischen den NGOs
und der öffentlichen Verwaltung vor, z.B. die Übertragung von Kompetenzen, die
Abschließung von Verträgen auf dem Ausschreibungswege etc. Zudem geht der
Gesetzentwurf auch auf die Freiwilligen ein. Untersuchungen belegen, dass jeder vierte Pole
zumindest einmal im Jahr freiwillige, unbezahlte Arbeit leistet. Um jemanden als Freiwilligen
anzuerkennen, muss die Arbeit natürlich tatsächlich freiwillig ausgeübt werden und unbezahlt
sein. Freiwillige können für die NGOs, für Organe der öffentlichen Verwaltung oder dieser
unterstehende Einrichtungen (wie z.B. Krankenhäuser) tätig sein. Institutionen, die auf
Freiwillige zurückgreifen, müssen für Gesundheitsuntersuchungen aufkommen und den
entsprechenden Versicherungsschutz gewährleisten. Zu guter letzt sieht das Gesetzesprojekt
noch die Einrichtung eines Rates von Vertretern der NGOs beim entsprechenden Minister vor,
um diesen zu beraten.
Dieser Gesetzentwurf lässt im Umkehrschluss mutmaßen, in welchen Bereichen noch
deutlicher Verbesserungsbedarf für die Tätigkeit der NGOs besteht. Wie gezeigt sind die
Organe der Selbstverwaltung ein wichtiger Ansprechpartner für die vor allem lokal tätigen
NGOs. Die konkrete Zusammenarbeit wird dabei durch die Tatsache erschwert, dass auch der
Bereich der Selbstverwaltung in den Jahren nach 1989 einen grundlegenden Wandel
durchmachen musste. Aus reinen Erfüllungsgehilfen der zentralen Verwaltung sollten Organe
für den Bürger werden. Ein letzter wichtiger Schritt auf diesem Weg war die vom Juli 1998,
die zum 1. Januar 1999 in Kraft trat.
Zentraler Punkt der Reform war es nicht so sehr, die
Anzahl der Woiwodschaften auf schließlich 16 zu verringern, sondern vielmehr die Absicht,
dem Regierungshandeln größere Effizienz auf regionaler und lokaler Ebene zu verleihen und
durch größere Bürgernähe auf den letzt genannten Ebenen die Bildung einer
Bürgergesellschaft zu befördern. Unter anderem wurde als neue administrative Ebene der
Kreis geschaffen. Ein weiteres Gesetz vom Mai 2000 über die „Prinzipien der Förderung der
Regionalentwicklung“ sieht zudem eine „Nationale Strategie der Regionalentwicklung“ vor,
die in Details vor Ort von den Selbstverwaltungsorganen erarbeitet werden muss. Es ist
naheliegend, dass es hier erhebliche Einflussmöglichkeiten seitens der NGOs gibt und das dies von den Selbstverwaltungsorganen auch erwünscht ist. Oftmals werden vor Ort Allianzen
gegen die Zentralverwaltung eingegangen, um eigene Interessen zu forcieren, wie z.B. im Fall
der Erweiterung des Nationalparks um Bialowieza, eine Maßnahme, die in Warschau
beschlossen wurde, die aber aufgrund des drohenden Verlustes von Arbeitsplätzen in der
Region selber auf vielfältige Widerstände trifft. Generell ist aber noch das Niveau des
Engagements direkt in den Organen der Selbstverwaltung niedrig. Ihnen wird zwar nicht mit
dem gleichen Misstrauen wie den Politikgrößen aus Warschau oder den Parteien begegnet,
aber Berichte über großzügige Aufwandsentschädigungen von Vertretern der
Selbstverwaltung haben im Jahr 2000 für erheblichen Diskussionsstoff in Polen gesorgt.
Zudem müssen die regionalen Entwicklungsstrategien noch erst erarbeitet werden – und das
mit geringen personellen Mitteln. Dennoch deuten die Auflagenhöhe regionaler Zeitschriften wie "Slask" [Schlesien] oder "Pomerania" [Pommern] sowie Regionalgesellschaften darauf
hin, das sich das Interesse und damit über kurz oder lang auch das Engagement zugunsten der
eigenen Region in der nächsten Zeit weiter erhöhen wird. Dem Verhältnis von NGOs zu
Organen der Selbstverwaltung scheint damit in naher Zukunft eine Schlüsselrolle zuzufallen.
IV. Ausblick
Für die weitere positive Entwicklung der Tätigkeit der NGOs – und ich erachte die bisherige
Entwicklung als positiv – müssen die Rahmenbedingungen für NGOs weiter verbessert
werden. In erster Linie muss endlich ein Gesetz verabschiedet werden, welches wie oben
beschrieben ihren Status verbessert und eine ganze Reihe von Erleichterungen (Steuern,
Räumlichkeiten etc.) für ihre Tätigkeit vorsieht. Sodann muss aber auch die weitere
Entwicklung einer aktiven Regionalpolitik und die Arbeit der Selbstverwaltungsorgane
vorangetrieben werden, da hier wie Untersuchungen belegen, der eigentliche Motor für die
Entwicklung hin zur Bürgergesellschaft anzusiedeln ist.
Die Tätigkeit der NGOs hat sich in den letzten Jahren dabei von einem eher auf Konfrontation
abzielenden zu einer kooperativen Handeln hin entwickelt. Protestaktivitäten sind momentan,
wenn man von Bauernprotesten absieht, nicht dominant. Vielmehr trachten NGOs heute
danach, die Entscheidungsfindung auf allen Ebenen der Verwaltung in ihrem Sinne zu
beeinflussen. Der Anfang für eine Bürgergemeinschaft ist also gemacht, aber die
Rahmenbedingungen müssen noch verbessert werden. Dazu gehört auch, und das sei am
Rande noch erwähnt, die Berichterstattung in den Medien sowie die Entstehung einer
Mittelklasse, die überall auf der Welt das Rückgrat für NGOs darstellt.
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