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Die Entwicklung zu Zivilgesellschaft und Bürgerengagement in Polen

Mit der Renaissance und dem Siegeszug der Demokratie nach 1989 hat eine Debatte über deren Grundlagen und Erfolgsbedingungen neuen Schub erhalten, die vor 1989 fast ausschließlich eine Domäne von Spezialisten gewesen ist.

Einführung
Mit der Renaissance und dem Siegeszug der Demokratie nach 1989 hat eine Debatte über deren Grundlagen und Erfolgsbedingungen neuen Schub erhalten, die vor 1989 fast ausschließlich eine Domäne von Spezialisten gewesen ist. Zwar ist auch schon vor 1989 im Westen über Bürgerengagement und politische Kultur diskutiert worden, aber in der weltweiten Auseinandersetzung der Systeme konzentrierte sich die Argumentationslinie doch an erster Stelle auf demokratische Mindeststandards, die es zu erfüllen gab, als da wären: Gewaltenteilung, allgemeine, freie, geheime und demokratische Wahlen, eine freie Presse, Wahrung der Menschen- und Bürgerrechte, Gewerbefreiheit und dergleichen mehr. Diese Situation hat sich nach 1989 grundlegend geändert. Eine demokratische und partizipatorisch angelegte politische Kultur der neuen Demokratien im Osten des Kontinents ist urplötzlich zu einem "hot issue" geworden, nachdem sich Experten noch in den achtziger Jahren vornehmlich bis dato mit Raketenzählen beschäftigt hatten.

Dabei verläuft die Diskussion auf zwei Ebenen. Zum einen wird, vornehmlich im Westen, d.h. in den entwickelten Demokratien, darüber nachgedacht, wie die Beteiligung der Bürger an der Demokratie gefördert und einer als Partizipationskrise beschriebenen Situation begegnet werden kann und auf welche Art und Weise das sogenannte "social capital" zu erweitern ist. Zum anderen wird mit Bezug auf die neuen Demokratien der "vierten Demokratisierungswelle" im 20. Jh. in Osteuropa von der Konsolidierung und Verfestigung von Demokratie im Rahmen des sogenannten Transformationsprozesses gesprochen. Auch hier lassen sich wiederum verschiedene Ebenen und Themenfelder ausmachen. Neben der Institutionalisierung der demokratischen Minimums geht es dabei zunehmend auch um die Ausprägung einer engagierten, den institutionellen Rahmen abstützenden Zivilgesellschaft. Anhand des Beispiels Polen möchte ich Ihnen im folgenden Schwierigkeiten und Probleme aber auch bisherige Ergebnisse der Etablierung einer engagierten Zivilgesellschaft schildern. Dazu möchte ich zunächst in einem kurzen Abschnitt nochmals auf den Begriff der Zivilgesellschaft eingehen und ihn für meinen Gebrauch präzisieren sowie kurz auf den Stellenwert der Zivilgesellschaft im Transformationsprozess rekurrieren (I). Sodann werde ich in einem zweiten Kapitel auf die Schwierigkeiten der Transformation in Polen und die dortige zersplitterte Parteienlandschaft eingehen, dies nicht zuletzt auch deshalb, weil Parteien allgemein als das klassische Instrument der Beeinflussung von Politik in der Demokratie angesehen werden und sich in ihnen Bürgerengagement in einem repräsentativen System ausdrücken sollte (II). Ein drittes Kapitel geht schließlich auf empirische Befunde zu Bürgeraktivitäten in Polen ein, die sich fast ausschließlich außerhalb der Parteien abspielen. Gestützt auf Umfragen und statistische Daten möchte ich Ihnen einen Überblick liefern, in welchem Maße wir es in Polen tatsächlich schon mit einer Bürgergesellschaft zu tun haben und welche Hindernisse und Probleme einer größeren Mitwirkung der Bürger bisher entgegenstehen (III). Beenden werde ich diese kurzen Ausführungen mit einem Ausblick auf die weitere Entwicklung in Polen (IV).

I. Zivilgesellschaft als Konzept

1. Begriff
War noch bei Aristoteles die Zivilgesellschaft mit der politischen Gesellschaft eins, so hat sich seit Ende des 18. Jahrhunderts immer deutlicher eine Trennung der Sphären Staat und Gesellschaft im Konzept der Zivilgesellschaft abgezeichnet. Dabei verlaufen die Argumentationslinien allerdings unterschiedlich. Während Hegel in seiner Trennung von bürgerlicher Gesellschaft und Staat letzterem die führende Rolle zuwies, sah Tocqueville in stärkerem Maße eine Verschränkung beider Ebenen, eine Stärkung der Demokratie durch gesellschaftliche Assoziationen und Verbände. Wiederum andere Traditionen wollten beginnend mit Thomas Paine die Staatsgewalt zugunsten der Zivilgesellschaft eingeschränkt wissen, sahen also die Zivilgesellschaft als Schutzbereich vor staatlichen Übergriffen an. [1] Ohne hier den Raum und die Zeit zu haben, umfassend auf die zahlreichen Positionen eingehen zu können, so sind doch zwei Grundpositionen unterscheidbar. Auf der einen Seite ist Zivilgesellschaft der Bereich gesellschaftlicher Assoziationen, ohne Staatseinwirkung, der den Bürger vor staatlichen Eingriffen schützt, d.h. mit dem Konzept wird eine antietatistische und antiautoritäre Haltung verbunden. Auf der anderen Seite sind dies gesellschaftliche Interessensorganisationen, die mit dem Staat zwecks Durchsetzung ihrer Intentionen eng verwoben sind und über eine adäquate und repräsentative Interessenvertretung den Staat und seine Institutionen stabilisieren und wandlungsfähig machen, d.h. in dieser Tradition kommt der Zivilgesellschaft eine intermediäre Funktion zu. [9]

Gerade in osteuropäischen Staaten und Gesellschaften wurde der Gegensatz zwischen der Gesellschaft und dem als feindlich empfundenen Staat deutlich hervorgehoben, mit ein Grund dafür, das das Konzept der Zivilgesellschaft bei Bürgerrechtlern wie Adam Michnik, Jacek Jacek Kuron oder Vaclav Havel so poulär war. Da mit dem Systemwandel von 1989 aber die Konfliktlinien aufgebrochen wurden, erscheint mir für Osteuropa der intermediäre Ansatz sinnvoller. Mit Jürgen Habermas möchte ich daher im folgenden unter Zivilgesellschaft das "missing link" zwischen der privat organisierten Lebenswelt und den politischadministrativen Strukturen verstehen. Akteure dieser zivilgesellschaftlichen Sphäre treten teils geregelt, teils ungeregelt miteinander in Kontakt und bilden sogenannte diskursive Öffentlichkeiten. Oder mit der Sprache von Habermas: die Kommunikationsflüsse verdichten sich zu öffentlichen Meinungen, die Einfluss auf die Entscheidungsfindungen in den politisch-administrativen Strukturen nehmen und zugleich die getroffenen Entscheidungen in die Lebenswelt vermitteln. [10] Zivilgesellschaft ist damit für mich weder ein normatives Konzept, das antistaatlich ist oder Gewaltfreiheit herbeiführen soll noch ist es an bestimmte Themenfelder gebunden. Im Unterschied zur politisch-administrativen Ebene ist der Organisationsgrad der Zivilgesellschaft flüchtiger, lockerer und nicht bindend, da nicht mit dem staatlichen Gewaltmonopol verbunden.

2. Zivilgesellschaft und Transformation
Auch in der Transformationstheorie spielt das Konzept der Zivilgesellschaft eine recht große Rolle. Während noch zu Beginn der Transformation Wissenschaftler wie Claus Offe von einem "Dilemma der Gleichzeitigkeit" ausgingen, d.h. von der Unmöglichkeit parallel Demokratie und Marktwirtschaft einzuführen, da die daraus resultierenden sozialen Härten die Demokratie wieder zum Scheitern bringen müssten, konzentrierten sich andere Forscher auf verschiedene Phasen der Transformation. Noch zu Beginn dieses Prozesses wurde oft davon ausgegangen, dass die bloße Einführung bestimmter demokratischer Standards wie demokratische Wahlen, Gewaltenteilung etc. und deren erkennbare Akzeptanz als "the only game in town" ausreichen würden, um von einer erfolgreichen Systemtransformation zu sprechen. Andere Kriterien für die Konsolidierung setzten auf einen zweimaligen demokratischen Elitenwechsel durch Wahlen, auf das Fehlen großer antidemokratischer Gruppen etc. [11] Sehr bald wurden diese Vorstellungen aber revidiert bzw. ergänzt und demokratische Konsolidierung wird von einem Großteil der Forscher nunmehr als langandauernder Prozess verstanden. Der Mainzer Politologe Wolfgang Merkel definiert demokratische Konsolidierung als ein Mehrebenenmodell. Die erste Ebene umfasst die institutionelle Konsolidierung, die zweite die repräsentative Konsolidierung, die dritte die Verhaltenskonsolidierung, d.h. das die wichtigen gesellschaftlichen Akteure ihre Interessen innerhalb des Systems durchzusetzen trachten, und die vierte die Konsolidierung der "civic culture". Wie bereits Studien zur politischen Kultur nach der zweiten Welle der Demokratisierung nach dem Zweiten Weltkrieg gezeigt haben, dauert diese letzte Ebene der Konsolidierung zumindest eine Generation. Sie umfasst die Akzeptanz des demokratischen Systems beim Bürger, das Engagement zugunsten der Demokratie und die Stabilität demokratischer Institutionen, um nur einige Elemente zu benennen. [12]

Für die Analyse und Bewertung des polnischen Beispiels heißt dies, dass wir es im besten Fall mit einer Zivilgesellschaft in status nascendi zu tun haben. Dabei darf aber nicht vergessen werden, dass auch in westlichen, sogenannten konsolidierten Demokratien Krisenerscheinungen beobachtet werden und dass manche Forscher von einem Rückgang des "civic engagement" ausgehen, wie Robert Putnam für die Vereinigten Staaten. Das die repräsentative Demokratie stützende "Sozialkapital" ist somit nicht nur in den Transformationsländern schwach ausgeprägt, sondern auch im Westen in Gefahr. [13] Dies möchte ich nun etwas konkreter anhand empirischen Materials am Beispiel Polens untersuchen.

II. Polens Transformation: schwierige Institutionalisierung
Ganz offensichtlich ist in Polen, wenn man die Kriterien eines institutionellen Systemwechsels anlegt, die Transformation abgeschlossen. Gewaltenteilung, demokratische Wahlen, ein marktwirtschaftliches System, die Verabschiedung einer neuen, demokratischen Verfassung, mehrmaliger Elitenwechsel etc., die Liste ließe sich fast beliebig fortsetzen, alle diese Merkmale einer Demokratie westlichen Typs sind gegeben. [14] Die wünschenswerte Ausprägung einer Zivilgesellschaft trifft aber in Polen auf ein grundlegendes, historisch begründetes Problem, und zwar die skeptische Haltung gegenüber dem Staat und staatlichem Handeln. Da die Polen lange Zeit entweder über keinen Staat verfügten oder aber in einer Staats- und Gesellschaftsordnung zu leben gezwungen waren, die ihren Traditionen widersprach, wurde der Staat weit verbreitet als etwas fremdes, oktroyiertes aufgefasst. Dies schlägt sich bis heute in einer skeptischen Haltung gegenüber staatlichem Handeln und staatlichen Institutionen nieder bei gleichzeitig wachsender Akzeptanz der Demokratie. Die Demokratie wird gegenüber anderen Regierungsformen bevorzugt, wenn auch die Mehrheit der Befragten seit Jahren relativ stabil nicht mit der Art und Weise, wie sie regiert werden, zufrieden ist. Entsprechend hoch ist auch die Anzahl derjenigen, die der Ansicht sind, das bisweilen nichtdemokratische Regierungen wünschenswerter sein können als demokratische (Schaubilder 1-3), und nur 49% hielten im letzten Jahr die jetzige Ordnung für besser als das vorherige System, während 20% keines von beiden für besser oder schlechter hielten und 23% das aktuelle System negativer bewerteten. [15]

Insgesamt werden politische Institutionen eher schlecht bewertet, mit Ausnahme des Präsidentenamtes aufgrund des sehr populären Präsidenten, während eher intermediär zu verstehende Institutionen wie Radio und Fernsehen, der Ombudsmann für Bürgerrechte etc. positiver wahrgenommen werden. Dies war zu Beginn der neunziger Jahre noch anders, als den politischen Organisationen wie Sejm und Senat ein großer Vertrauensvorschuss entgegengebracht wurde, da sie direkt mit dem erwünschten demokratischen Wandel verbunden wurden. Für diese doch recht große Distanz zur Welt der Politik spricht auch die seit Jahren niedrige Wahlfrequenz bei Parlaments- und Präsidentschaftswahlen, die zwischen 42-68% liegt. [16] Bei der letzten Parlamentswahl betrug sie 46%.

Es bleibt also festzuhalten, dass viele Bürger in den klassischen Institutionen und auch in den Parteien keine geeigneten Mittler ihrer Interessen sehen. Über 40% sehen zudem ihren Einfluss auf die Regelung lokaler Angelegenheiten geringer an als noch vor zehn Jahren (Schaubild 4) und eine gleichbleibend hohe Anzahl von über 50% sieht über die neunziger Jahre hinweg keine Organisation, die die eigenen Interessen vertreten würde (Schaubild 5). Zu diesen Organisationen sind auch nicht die Parteien zu zählen, die zwar, obgleich stricto sensu nicht zum zivilgesellschaftlichen Sektor zu zählen, theoretisch ein Medium der Interessenaggregation und des Bürgerengagements sind, diese Rolle in Polen zur Zeit aber nicht erfüllen können. Dabei sieht auch die polnische Verfassung für die Parteien eine wichtige Rolle bei der politischen Willensbildung vor. Art. 11, Abs. 1 der Verfassung von 1997 besagt wörtlich:

"Die polnische Republik garantiert die Freiheit der Bildung und der Tätigkeit politischer Parteien. Politische Parteien vereinigen sich auf der Basis der Freiwilligkeit und der Gleichheit der Bürger zum Ziel der Beeinflussung der Politik des Staates mit demokratischen Methoden." [17]

Allerdings sind die Parteien aufgrund zahlreicher Affären, ihrer hohen Instabilität und der erwähnten Ablehnung institutionalisierter Form der politischen Willensbildung nicht sehr populär und ziehen weit weniger als in anderen Ländern Bürger zum Engagement an [18] , wie das folgende Schaubild im internationalen Vergleich zeigt. (Schaubild 6)

Wenn nun aber die Parteien nicht der Motor des Bürgerengagements sind und sich viele Menschen gerade auf lokaler Ebene nicht adäquat repräsentiert sehen, wie hat sich nun in den letzten zehn Jahren die Zivilgesellschaft entwickelt, d.h. die Bildung von NGOs (Nongovernmental Organization) und die Mitarbeit der Polen in diesen Organisationen?

III. Polens Zivilgesellschaft – von antietatistischer Tradition hin zum intermediären Stützpfeiler der Demokratie?
Wie bereits ausgeführt erwähnt, ist die polnische Zivilgesellschaft aus dem Widerstand gegen das totalitär-autoritäre Herrschaftssystem nach dem Zweiten Weltkrieg erwachsen. In der Hochphase des Stalinismus wurden 1952 alle Stiftungen, die noch aus der Vorkriegszeit bestanden hatten, aufgelöst. Andere, weiterhin existierende gesellschaftliche Verbände und Vereinigungen konnten unter strikter staatlicher Kontrolle weiterhin existieren. Eine deutliche Lockerung der staatlichen Aufsicht erfolgte nach dem polnischen Oktober von 1956, der in einem Klima des Tauwetters auch in Polen spürbare Erleichterungen des staatlichen Drucks brachte, ohne das an der grundsätzlichen Absicht des Staates, sich gesellschaftliche Organisationen unterzuordnen, etwas geändert wurde. Allerdings war die Mitgliedschaft in gesellschaftlichen Organisationen vor dem Jahr 1976 oft nur nominal, ohne dass sich damit eine größere gesellschaftliche Aktivität verbunden hätte. Mit dem Aufkommen der organisierten innenpolitischen Opposition ab 1976 entstanden sehr intensive Beziehungsnetze und Kontakte, dei schließlich bis zur Gründung der Gewerkschaft Solidarnosc im Jahr 1976 führten und die Kenner der Materie dazu veranlassten, vom Entstehen einer Bürgergesellschaft zu sprechen. [19] Herausgehoben muss insbesondere der erklärte Wille der Arbeiter und Intellektuellen, eine sich selbst organisierende Gesellschaft neben die staatlichen Strukturen zu stellen und so eine authentische Interessenvertretung gegen staatliche Bevormundung zu tauschen.

Allerdings war die Ausdifferenzierung innerhalb der Bürgergesellschaft noch nicht sehr weit fortgeschritten, da in erster Linie der Widerstand gegen stattliche Repression der Motor des Bürgerengagements war, und die schmerzhaften Begleiterscheinungen des Wandels von 1989 führten überdies sehr bald dazu, das das in den Jahren 1980-1982 erarbeitete Vertrauenskapital gegenüber den politischen Eliten nach 1989 bald bröckeln sollte. Dennoch stellte Jahr 1989 für die Bürgergesellschaft eine entscheidende Wegmarke dar. Alles, was bis dato nur in der Illegalität geleistet werden konnte, durfte nun öffentlich organisiert werden, was auf den ersten Blick fast zu einer Explosion von Bürgerengagement führte. Wenn auch verschiedene polnische Experten der Ansicht sind, das das gesellschaftliche Engagement in Polen im internationalen Vergleich zu wünschen übrig lässt, [20] so zeigt ein Überblick über die Entwicklungen nach 1989 doch den beträchtlichen Fortschritt.

Bereits im Jahre 1990 wurde von Soziologen der Universität Warschau eine Datenbank unter der Bezeichnung KLON/JAWOR gegründet, die Informationen über die NGOs in Polen sammelt. Dies soll die Kontaktaufnahme der NGOs untereinander ebenso erleichtern wie auch die Zusammenarbeit zwischen NGOs und Regierungsstellen befördern. Mittlerweile liegen ,durchgeführt von dieser Initiative, drei Erhebungen über Anzahl, Art der Tätigkeit und Struktur der NGOs in Polen vor, deren Ergebnisse ich im folgenden kurz skizzieren möchte. Bereits die novellierte Verfassung von 1952 in ihren Änderungen aus den Jahren 1989 bis 1992 ermöglichte den Bürgern die Tätigkeit in verschiedenartigsten politischen, gesellschaftlichen, kulturellen und ökonomischen Organisationen, ohne jedoch die Art dieser Aktivität näher zu beschreiben. In der neuen Verfassung von 1997 regelt Art. 58 diesen Bereich. Er lautet in Abs. 1: "Jedem wird die Vereinigungsfreiheit garantiert." [21] Wie das folgende Schaubild zeigt (Schaubild 7), nahm die Anzahl der Vereinigungen und Stiftungen nach 1989 sprunghaft zu, nachdem im April 1989 ein Gesetz über die Tätigkeit der Verbände verabschiedet worden ist. Ein entsprechendes Gesetz über Stiftungen war bereits 1984 in Kraft getreten. Bei den NGOs handelt es sich in erster Linie um Verbände (70,5%) und Stiftungen (22,7%), der Rest verteilt sich auf kirchliche Organisationen, Verbände und dergleichen mehr (Schaubild 8). [2]

Schwieriger als die rechtliche Form der NGOs zu beschreiben, ist es, ihre Anzahl festzustellen. Neben unterschiedlichen Quellen und Auffassungen darüber, was zu diesen Organisationen hinzuzuzählen ist, erschwert auch die ungenügende Gesetzlage die statistische Erfassung. Zwar müssen sich Verbände und Organisationen registrieren lassen, aber bei Einstellung der Tätigkeit ist es nicht notwendig, eine entsprechende Austragung vorzunehmen. Eine genaue Anzahl der NGOs ist daher nur schwer zu ermitteln. Nach vorsichtigen Schätzungen waren gegen Ende des letzten Jahrzehnts etwa 32.000 verschiedene NGOs in Polen tätig. Ihre Tätigkeit konzentriert sich vor allem auf die großen Städte und Agglomerationen. Die Zahl ihrer Mitglieder schwankt beträchtlich, aber ¾ aller NGOs haben zwischen 5 und 150 Mitglieder. Allerdings sind auch solche NGOs vertreten wie die Polnische Vereinigung der Ingenieure und Sanitärtechniker, die über 9 Millionen Mitglieder haben, oder der Schulsportverband mit mehr als 6,5 Millionen Mitgliedern. Die aktive Mitgliederzahl liegt allerdings gemäß der Umfrage zwischen 1 und 50. Zwischen 1 und 5 Mitglieder erhalten zudem für ihre Tätigkeit eine Art von Entlohung oder Aufwandsentschädigung, meist diejenigen, die sich mit der Buchhaltung befassen. Mehr als 80% der NGOs greift zudem auf die Mitarbeit von Freiwilligen zurück. Bemerkenswert ist auch die beträchtliche Zunahme dieser Aktivität, die über die neunziger Jahre zu verzeichnen gewesen ist. So ist die Teilnahme an solchen Organisationen von 5,5% der Gesellschaft im Jahr 1990 auf 25,6% im Jahr 1999 gestiegen, wobei diese Zahlen aber z.B. auch die Tätigkeit bei der Freiwilligen Feuerwehr oder die Mitarbeit in Elternbeiräten in den Schulen umfasst. [3] Angesichts dieser groben Definition von NGO kann es auch nicht verwundern, dass die Tätigkeitsfelder der NGOs sehr breit angelegt sind. Dominant sind Aktivitäten im Bereich Erziehung und Gesundheitsfürsorge bzw. soziale Aktivitäten. Häufigste Formen der Aktivitäten sind breit verstandene Erziehungsmaßnahmen, die Kooperation mit anderen NGOs, internationale Zusammenarbeit, Publizierung von Informationsmaterial und die Durchführung von Konferenzen und Seminaren. (Schaubilder 9 und 10)

Entgegen den Erwartungen werden die NGOs noch nicht dominant mit Hilfe öffentlicher Mittel finanziert, obgleich dieser Anteil sich seit 1993 in etwa verdoppelt hat. Dies spricht für eine wachsende Kooperation zwischen NGOs und vor allem lokalen Behörden, die wohl allmählich einen Teil ihrer Aufgaben auf NGOs übertragen. Weitere Einnahmequellen und noch dominant sind vor allem Schenkungen und Zuwendungen aus privaten Quellen und Mitgliedsbeiträge. Im Vergleich mit westlichen Ländern ist somit die Finanzierung aus dem Staatssäckel vergleichsweise gering. [4]

Besonders aufschlussreich sind die Daten darüber, mit wem die NGOs hauptsächlich zusammenarbeiten. Wichtigste Kooperationspartner sind die lokalen Selbstverwaltungen, Geschäftsleute, andere NGOs, die Massenmedien und akademische Kreise. Am wenigsten wird mit politischen Parteien kooperiert, was die bereits angeführte Skepsis gegenüber dem politischen Bereich bestätigt (Schaubild 11). Diese Zahlen sind auch Beleg dafür, dass sich die Akzeptanz für die NGOs in Polen und damit für gesellschaftliches Engagement in den letzten Jahren verbessert hat. Dennoch ist die Zusammenarbeit gerade mit den lokalen Behörden noch als nicht ausreichend zu bezeichnen, wie andere Untersuchungen belegen, auf die ich in Kürze noch eingehen werde.

Wesentlich für die Entwicklung des zivilgesellschaftlichen Engagements war in Polen in den letzten Jahren auch die eigene Organisationsfähigkeit der NGOs. Im Mai 1994 fand in Danzig das Erste Regionale Forum Nongouvernementaler Initiativen (Forum Inicjatyw Pozarzadowych – FIP) statt, eine Veranstaltung, die seitdem in Polen Schule gemacht hat. Insgesamt ist die Infrastruktur des zivilgesellschaftlichen Sektors in den letzten Jahren beträchtlich entwickelt worden. Es entstanden Schulungszentren und Verlage, Sponsoren konnten gewonnen werden und ein notwendige Netzwerk von nationalen und internationalen Kontakten aufgebaut werden. Letzteres zeigt sich insbesondere im Bereich der proeuropäischen NGOs.

Dabei gibt es verschiedene Möglichkeiten eine derartige Zusammenarbeit festzuschreiben. Zunächst einmal können auf individuelle Art und Weise Kontakte gesucht werden, sozusagen eins-zu-eins Kontakte. Diese bilaterale Zusammenarbeit kann aber nur in kleinen Zentren funktionieren, wo die Selbstverwaltungsorgane mehr oder weniger die Akteure der NGOs kennen. Um hier einem bloßen Selbsterhaltungstrieb der NGOs vorbeugen zu können, besteht die Möglichkeit, Verträge über bestimmte Formen der Kooperation, über Aufgaben, die auf die NGOs übertragen werden sollen, abzuschließen. Oft aber fehlt bei dieser Form der Zusammenarbeit die notwendige Öffentlichkeit. Eine weitere Form der Zusammenarbeit bedeutet, auf dem Weg einer Vereinbarung bestimmte Foren oder Lobbys einzurichten. Problematisch kann hier allerdings die Repräsentativität dieser Foren sein. Schließlich kann man auch klare Mechanismen für alle NGOs schaffen. Bei diesem Modell, das in Danzig Anwendung findet, werden die Bedingungen der Zusammenarbeit klar festgelegt, die Prioritäten und Ziele der Zusammenarbeit sind auf beiden Seiten bekannt und ein Teil des Budgets wird für die NGOs vorgesehen. [5]

Mögliche Unterstützungsformen seitens der Gemeinden sind neben der Kofinanzierung beispielsweise die Zuweisung von Räumlichkeiten, Schulungen, die Vermittlung von internationalen Kontakten etc. Finanzierung kann in Form von regelmäßigen Dotationen, von Projektmitteln oder durch per Vertrag für die Übernahme bestimmter Aufgaben geleistet werden. Bei allen diesen Finanzierungsmaßnahmen sind größtmögliche Öffentlichkeit und am besten auch öffentliche Ausschreibungen einzuhalten, da nur so das Vertrauen der Bürger in die Politik wieder gewonnen und die Bereitschaft zum Engagement gesteigert werden kann. Wie sieht aber die Zusammenarbeit mit den Selbstverwaltungsgemeinden und das Bürgerengagement auf lokaler Ebene konkret aus?

Im Jahr 1998 hat die Stiftung "Asocjacje" [Verbände] eine Untersuchung in sechs verschiedenen Gemeinden durchgeführt, die die Zusammenarbeit und das Bürgerengagement bzw. die Hindernisse dafür untersuchen sollten. [6] Als Ergebnis hielten die Forscher u.a. fest, dass in allen untersuchten Gemeinden die Selbstverwaltung die NGOs unterstützte und zur Aktivität ermutigte. NGOs stellen ihre Bedürfnisse vor und erhalten bei vorhandenen Mitteln eine Finanzierung aus dem öffentlichen Haushalt. Es ist also ein Verhältnis, welches am ehesten durch die Formel Petent – Entscheider beschrieben werden kann. In keiner der Gemeinden haben wir es mit irgendeiner Form von Vertrag zwecks Übertragung von hoheitlichen Aufgaben zu tun. Dafür existierten zum damaligen Zeitpunkt erst Vorgaben in den Programmen. Bisweilen gibt es auch Kampagnen, in die die Selbstverwaltungsorgane die NGOs einzuschalten versuchen, um so die politische Durchschlagskraft zu erhöhen. So wurden z.B. NGOs in Kampagnen um den Erhalt eines Kreises oder einer Woiwodschaft einbezogen. Am schwierigsten gestaltete sich die Zusammenarbeit zwischen Selbstverwaltung und Jugendgruppen, was vielleicht auf den Nonkonformismus letzterer zurückzuführen sein kann. Besonders intensiv war die Zusammenarbeit auf den klassischen Feldern der Kultur, der sozialen Dienste, der Infrastruktur und der Entwicklung der Gemeinde bzw. der Region. Konflikte riefen u.a. der Zugang zu Informationen und die Kontrolle der Amtsinhaber der Selbstverwaltung hervor.

Insgesamt halten die Wissenschaftler fest, dass eine stabile Selbstverwaltung der Bürgeraktivität förderlich ist.

Es bleibt vor einem knappen Ausblick aber noch zu fragen, was dieser Zusammenarbeit noch entgegensteht.

Hier muss an erster Stelle die noch ausstehende gesetzliche Regelung der Tätigkeit der NGOs und der Freiwilligen genannt werden. Zwar gibt es eine Reihe von Gesetzen, die sich mit der Tätigkeit der Stiftungen, der Verbände oder mit dem Verhältnis Staat – Kirche befassen, aber eine umfassende und moderne Regelung fehlt noch. Seit einigen Jahren liegt bereits eine Gesetzesinitiative als Entwurf vor, aber sie wurde bisher noch nicht im Parlament behandelt. Auch das FIP, eine Vertretung der NGOs, hat im Herbst diesen Jahres ein Projekt erarbeitet. Im Kommentar zu diesem Entwurf, halten Vertreter der NGOs die Schwächen der bisherigen Situation und die Ziele der Gesetzesinitiative fest. Das Gesetz soll Verbände, Stiftungen sowie religiöse juristische Personen umfassen. Die NGOs können auf dieser Grundlage sowohl eine entlohnte wie auch eine unentlohnte Tätigkeit ausüben. Allerdings soll eine regelrechte ökonomische Tätigkeit nicht damit vermischt werden, was die Höhe der möglichen Entlohnungen von vorne herein einschränkt.

Der Gesetzentwurf erlegt den existierenden NGOs keinerlei neue Pflichten auf. Allerdings sieht das Gesetz vor, das sich die NGOs um den Status der Gemeinnützigkeit (status organizacji uzytecznosci publiczneij) bemühen können. Für diesen Status sind allerdings gewisse Bedingungen zu erfüllen, und zwar u.a. eine Tätigkeit, die sich nicht nur auf die Mitglieder der Organisation erstreckt, ein bestimmtes Tätigkeitsfeld wie z.B. karitative Aufgaben, Erziehung und Bildung, Schutz von Menschen-, Bürger- und Konsumentenrechten etc., jährliche Rechenschaftsberichte über die Tätigkeit, eine Begrenzung der Höhe der Entlohnungen sowie eine entsprechende Organisationsstruktur, die Missbrauch vorbeugt. Entsprechend gemeinnützige NGOs müssen in ein Register eingetragen werden und können weitere Privilegien erhalten wie z.B. die Befreiung von bestimmten Steuern. Ökonomische Aktivitäten der NGOs sind aber laut dieser Gesetzesinitiative nicht von der Besteuerung ausgeschlossen. Ferner können gemeinnützige NGOs Räumlichkeiten günstig oder kostenfrei zur Nutzung erhalten. Zudem sollen nach dem geplanten Gesetz Schenkungen an derartige NGOs bis zu einer bestimmten Höhe von der Steuerschuld abgeschrieben werden können. Schließlich sieht das Gesetz auch ein breites Feld der Zusammenarbeit zwischen den NGOs und der öffentlichen Verwaltung vor, z.B. die Übertragung von Kompetenzen, die Abschließung von Verträgen auf dem Ausschreibungswege etc. Zudem geht der Gesetzentwurf auch auf die Freiwilligen ein. Untersuchungen belegen, dass jeder vierte Pole zumindest einmal im Jahr freiwillige, unbezahlte Arbeit leistet. Um jemanden als Freiwilligen anzuerkennen, muss die Arbeit natürlich tatsächlich freiwillig ausgeübt werden und unbezahlt sein. Freiwillige können für die NGOs, für Organe der öffentlichen Verwaltung oder dieser unterstehende Einrichtungen (wie z.B. Krankenhäuser) tätig sein. Institutionen, die auf Freiwillige zurückgreifen, müssen für Gesundheitsuntersuchungen aufkommen und den entsprechenden Versicherungsschutz gewährleisten. Zu guter letzt sieht das Gesetzesprojekt noch die Einrichtung eines Rates von Vertretern der NGOs beim entsprechenden Minister vor, um diesen zu beraten. [7]

Dieser Gesetzentwurf lässt im Umkehrschluss mutmaßen, in welchen Bereichen noch deutlicher Verbesserungsbedarf für die Tätigkeit der NGOs besteht. Wie gezeigt sind die Organe der Selbstverwaltung ein wichtiger Ansprechpartner für die vor allem lokal tätigen NGOs. Die konkrete Zusammenarbeit wird dabei durch die Tatsache erschwert, dass auch der Bereich der Selbstverwaltung in den Jahren nach 1989 einen grundlegenden Wandel durchmachen musste. Aus reinen Erfüllungsgehilfen der zentralen Verwaltung sollten Organe für den Bürger werden. Ein letzter wichtiger Schritt auf diesem Weg war die vom Juli 1998, die zum 1. Januar 1999 in Kraft trat. [8] Zentraler Punkt der Reform war es nicht so sehr, die Anzahl der Woiwodschaften auf schließlich 16 zu verringern, sondern vielmehr die Absicht, dem Regierungshandeln größere Effizienz auf regionaler und lokaler Ebene zu verleihen und durch größere Bürgernähe auf den letzt genannten Ebenen die Bildung einer Bürgergesellschaft zu befördern. Unter anderem wurde als neue administrative Ebene der Kreis geschaffen. Ein weiteres Gesetz vom Mai 2000 über die "Prinzipien der Förderung der Regionalentwicklung" sieht zudem eine "Nationale Strategie der Regionalentwicklung" vor, die in Details vor Ort von den Selbstverwaltungsorganen erarbeitet werden muss. Es ist naheliegend, dass es hier erhebliche Einflussmöglichkeiten seitens der NGOs gibt und das dies von den Selbstverwaltungsorganen auch erwünscht ist. Oftmals werden vor Ort Allianzen gegen die Zentralverwaltung eingegangen, um eigene Interessen zu forcieren, wie z.B. im Fall der Erweiterung des Nationalparks um Bialowieza, eine Maßnahme, die in Warschau beschlossen wurde, die aber aufgrund des drohenden Verlustes von Arbeitsplätzen in der Region selber auf vielfältige Widerstände trifft. Generell ist aber noch das Niveau des Engagements direkt in den Organen der Selbstverwaltung niedrig. Ihnen wird zwar nicht mit dem gleichen Misstrauen wie den Politikgrößen aus Warschau oder den Parteien begegnet, aber Berichte über großzügige Aufwandsentschädigungen von Vertretern der Selbstverwaltung haben im Jahr 2000 für erheblichen Diskussionsstoff in Polen gesorgt. Zudem müssen die regionalen Entwicklungsstrategien noch erst erarbeitet werden – und das mit geringen personellen Mitteln. Dennoch deuten die Auflagenhöhe regionaler Zeitschriften wie "Slask" [Schlesien] oder "Pomerania" [Pommern] sowie Regionalgesellschaften darauf hin, das sich das Interesse und damit über kurz oder lang auch das Engagement zugunsten der eigenen Region in der nächsten Zeit weiter erhöhen wird. Dem Verhältnis von NGOs zu Organen der Selbstverwaltung scheint damit in naher Zukunft eine Schlüsselrolle zuzufallen.

IV. Ausblick
Für die weitere positive Entwicklung der Tätigkeit der NGOs – und ich erachte die bisherige Entwicklung als positiv – müssen die Rahmenbedingungen für NGOs weiter verbessert werden. In erster Linie muss endlich ein Gesetz verabschiedet werden, welches wie oben beschrieben ihren Status verbessert und eine ganze Reihe von Erleichterungen (Steuern, Räumlichkeiten etc.) für ihre Tätigkeit vorsieht. Sodann muss aber auch die weitere Entwicklung einer aktiven Regionalpolitik und die Arbeit der Selbstverwaltungsorgane vorangetrieben werden, da hier wie Untersuchungen belegen, der eigentliche Motor für die Entwicklung hin zur Bürgergesellschaft anzusiedeln ist.

Die Tätigkeit der NGOs hat sich in den letzten Jahren dabei von einem eher auf Konfrontation abzielenden zu einer kooperativen Handeln hin entwickelt. Protestaktivitäten sind momentan, wenn man von Bauernprotesten absieht, nicht dominant. Vielmehr trachten NGOs heute danach, die Entscheidungsfindung auf allen Ebenen der Verwaltung in ihrem Sinne zu beeinflussen. Der Anfang für eine Bürgergemeinschaft ist also gemacht, aber die Rahmenbedingungen müssen noch verbessert werden. Dazu gehört auch, und das sei am Rande noch erwähnt, die Berichterstattung in den Medien sowie die Entstehung einer Mittelklasse, die überall auf der Welt das Rückgrat für NGOs darstellt.

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Fußnoten

1. Vgl. die knappe Zusammenfassung bei Volker Gransow, Die Zukunft des Projekts "Zivilgesellschaft", in: Die real-existierende postsozialistische Gesellschaft. Chancen und Hindernisse für eine demokratische politische Kultur, Potsdam 1994, S. 44-53.
9. Zu den unterschiedlichen Positionen vgl. Petra Bendel / Sabine Kropp, Das Konzept der Zivilgesellschaft: Lateinamerika und Osteuropa, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 8. Jg. (1998) H. 1, S. 39-67, hier S. 42ff.
10. Vgl. detailliert Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt/Main 1994, S. 399ff.
11. Zum Konzept der demokratischen Konsolidierung mit zahlreichen weiteren Hinweisen für den Verlauf der Debatte vgl. Fritz Plasser u.a., Politischer Kulturwandel in Ost-Mitteleuropa. Theorie und Empirie demokratischer Konsolidierung, Opladen 1997 sowie Larry Diamond, Developing democracy. Toward consolidation, Baltimore 1999.
12. Vgl. Wolfgang Merkel, Theorien der Transformation: Die demokratische Konsolidierung postautoritärer Gesellschaften, in: Klaus von Beyme / Claus Offe (Hrsg.), Politische Theorien in der Ära der Transformation, Opladen 1996, S. 30-58, hier S. 38ff.
13. Zum Begriff des Sozialkapitals und den Befunden aus den USA siehe Robert D. Putnam, Bowling alone: America´s declining social capital, in: Lane Crothers / Charles Lockhart (Eds.), Culture and Politics. A reader, New York 2000, S. 223-234.
14. Vgl. ausführlich dazu Stefan Garsztecki, Die polnische politische Kultur - Kontinuität und Wandel, in: Klaus Städtke / Zdzislaw Krasnodebski / Stefan Garsztecki (Hrsg.). Kulturelle Identität und sozialer Wandel in Osteuropa: das Beispiel Polen, Hamburg 1999, S.131-168.
15. Vgl. die Daten bei Centrum Badania Opinii Spolecznej (CBOS), Spoleczna ocena demokracji i przemian w Polsce po roku 1989, Warszawa, Nr. 160/2000.
16. Vgl. dazu Miroslaw Grabowska, Tadeusz Szawiel, Budowanic demokracji. Podzialy spoleczne, partie polityczne i spoleczenstwoobywateskie w postkomunistycznej Polsce, Warszawa 2001, S. 155.
17. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst uchwalony przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997r (eigene Übersetzung)
18. Ausführlich dazu Grabowska / Szawiel, Budowanie (wie Anm. 9).
19. Vgl. Grabowska / Szawiel, Budowanie (wie Anm. 9), S. 144ff.
20. Vgl., ebd., S. 155f.
21. Konstytucja (wie Anm. 10, eigene Übersetzung).
2. Vgl. für die Zahlenangaben im folgenden Wolnosc w sluzbie obywateli. Regulacje prawne dla organizacji pozarzadowych w Polsce, Warszawa 1999, S. 203ff. In englischer Sprache in: Information Centre for NGOs Bordo, Non Governmental Sector in Poland, Warszawa 1998.
3. Vgl. Piotr Glinski, O pewnych aspektach obywatelskosci, in: Henryk Domanski et alt. (Red.), Jak zyja Polacy, Warszawa 2000, S. 363-393, hier S. 365.
4. Piotr Glinski und Hanna Palska geben als Anteil öffentlicher Finanzierung für Deutschland im Jahr 1995 69%, für Frankreich 59% an. Vgl. Piotr Glinski / Hanna Palska, Cztery wymiary spolecznej aktywnosci obywatelskiej, in: Henryk Domanski / Andrzeij Rychard (Red.), Elementy nowego ladu, Warszawa 1997, S. 365-392, hier S. 377
5. Vgl. Jerzy Boczon, Samorzad i NGOsy: dynamika zmian, in: Roczniak, Nr. 3, S.67-87, hier S. 69ff.
6. Vgl. Raport z badania lokalnego uczestnictwa obywatelskiegeo w wybranych gminach, in: Asocjace, Nr. 1(84)/1999.
7. Alle Details aus Hubert Isdebski et alt., Komentarz FIP do projektu ustawy o organizacjach pozarzadowych iwolontariuszach, August 2001.
8. Vgl. zu den folgenden Ausführungen Stefan Garsztecki, Regionalisierung in Polen – Die Verwaltungsreform im zweiten Jahr ihrer Umsetzung, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2001. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa, Baden-Baden 2001, S. 306-318.