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Entwicklungspolitik am Beginn des 21.Jahrhunderts

Die internationale Entwicklungspolitik steckt in einer tiefen Sinn- und Rechtfertigungskrise, obwohl sich die Weltprobleme, zu deren Entschärfung oder gar Lösung sie beitragen soll, verschärft haben. Die in allen Medien veranstalteten Ausblicke auf das neue Millennium zeichneten geradezu apokalyptische Zukunftsszenarien.

Einleitung

Die internationale Entwicklungspolitik steckt in einer tiefen Sinn- und Rechtfertigungskrise, obwohl sich die Weltprobleme, zu deren Entschärfung oder gar Lösung sie beitragen soll, verschärft haben. Die in allen Medien veranstalteten Ausblicke auf das neue Millennium zeichneten geradezu apokalyptische Zukunftsszenarien von Hungersnöten, Verteilungskonflikten um verknappende Ressourcen, Umweltkatastrophen, Massenwanderungen von Elends- und Umweltflüchtlingen. Das "Verelendungsgesetz" von Robert Malthus und das pessimistische Menschenbild von Thomas Hobbes, der dem Menschen ein Wolfsverhalten unterstellte, hatten wieder Hochkonjunktur. Das Schlagwort der Globalisierung verstärkte solche Zukunftsängste, die sich an verschiedenen Orten in gewalttätigen Demonstrationen austobten.

Seitdem sich das Bedrohungsszenario des Kalten Krieges verflüchtigt hat, verlor die Entwicklungspolitik zudem für Außen- und Sicherheitspolitiker ihre geostrategische Rationalität und der in der Blockfreienbewegung organisierte Süden eine politische Trumpfkarte im Pokerspiel um internationale Subsidien. Für Westeuropa wurden die tiefen ökonomischen und sozialen Krisen im GUS-Raum und auf dem Balkan, vor allem aufgrund des befürchteten Migrationsdrucks, zu einer näherliegenden Herausforderung als Krisen in Afrika oder Asien. Der Versuch von Entwicklungspolitikern, statt eines moralisch begründeten Altruismus stärker Eigeninteressen zu betonen und die Entwicklungspolitik als "präventive Sicherheitspolitik" gegen nicht-militärische Gefährdungen aus der Peripherie der Weltpolitik aufzuwerten und in ein Konzept der "erweiterten Sicherheit" einzubinden, schlug sich nicht in der Mittelzuweisung nieder. Es gab zwar eine "Friedensdividende", aber die Einsparungen in den Rüstungsetats wurden nicht in die schrumpfenden Entwicklungsetats umgeleitet, wie Willy Brandt und Richard von Weizsäcker zu Beginn der 90er Jahre gefordert hatten.

I Eine realistische Perspektive auf die Entwicklungspolitik ist notwendig

Die gelegentliche Pauschalkritik an der Entwicklungspolitik, die größere publizistische Resonanz findet als differenzierende Leistungsbilanzen, ignoriert einige Tatbestände und Zusammenhänge:

Erstens liegt ein grundlegendes Problem der Debatte über Erfolge und Misserfolge der Entwicklungspolitik schon in der gehörigen Überschätzung ihrer Möglichkeiten, vor allem dann, wenn sie auf den engeren Bereich der Entwicklungshilfe (Official Development Assistance, ODA) verkürzt wird. Die ODA, die nur wenig höher als der Agrarhaushalt der EU ist, soll schwerwiegende Weltprobleme lösen: das Armutsproblem überwinden und überall menschenwürdige Lebensbedingungen herstellen, Ernährungs- und Umweltkrisen verhindern, den Migrationsdruck aus Elendsregionen abbauen, das Wachstum der Weltbevölkerung eindämmen, außerdem in aller Welt die Demokratie und den Schutz der Menschenrechte fördern, als Friedenspolitik der Vermehrung und Brutalisierung von friedensgefährdenden Macht- und Verteilungskonflikten vorbeugen und die OECD-Welt vor dem Überschwappen von Instabilität schützen. Sie soll also mit immer weniger Mitteln eine menschlichere, friedlichere und ökologisch zukunftsfähige Welt schaffen. Diese säkulare Herkulesaufgabe könnte auch eine in Quantität und Qualität radikal verbesserte Entwicklungspolitik nicht leisten. Die Meßlatte für ihre Möglichkeiten, Erfolge und Misserfolge muss also niedriger gehängt werden.

Zweitens beruhen die allzu hohen Erwartungen und Anforderungen an die Entwicklungspolitik auch auf dem grundsätzlichen Irrtum, dass Entwicklung durch externe Inputs von Geld, Expertise und Personal herbeigeführt werden könne. Entwicklung, verstanden als das "Auswickeln der eigenen Potentiale", muss von innen kommen und kann von außen allenfalls unterstützt werden. Alle Problemlösungen, die vorwiegend auf Nord-Süd-Transfers setzen, sind nicht zukunftsfähig, verwischen Verantwortlichkeiten und nehmen den Zielländern, was sie selbst zu Recht beanspruchen: nämlich Eigenverantwortlichkeit (ownership). Längst gehört es zum entwicklungspolitischen Credo, dass ohne wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Strukturveränderungen und ohne Verhaltensänderungen der Eliten, also ohne Good Governance (Elemente sind: effektive und effiziente Verwaltung; Korruptionsbekämpfung; leistungsfähiges Rechtssystem; demokratische Partizipationsmöglichkeiten; Öffentlichkeit), externe Hilfe nicht nur wirkungslos bleiben muss, sondern auch kontraproduktive Wirkungen haben kann. Die Erfahrung lehrt, dass die Einkommensverteilung und eine gute Regierungsführung wesentlich für die Verringerung der Armut sind. Andererseits liefert der Anspruch von ownership den Industrieländern kein Alibi für untätiges Abseitsstehen und nimmt ihnen nicht die Mitverantwortung für das Geschehen in den Armutsregionen.

Drittens aktualisierte die neue Formel der "globalen Strukturpolitik" (s. unten) nur die alte Erkenntnis, dass die ODA nur teilweise die Benachteiligungen ausgleichen kann, die vielen Entwicklungsländern aus der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung erwachsen. So haben IWF, Weltbank und UNCTAD immer wieder nachgewiesen, dass sie der Handelsprotektionismus der Industrieländer vor allem im Agrarbereich, mehr Devisen kostet als ihnen alle ODA zurückbringt. Das entwicklungspolitisch vernünftige Rezept "Handel statt Hilfe" (Trade not Aid) kann nur dann seine Verheißungen erfüllen, wenn die Industrieländer ihre Märkte öffnen; sie eröffnet allerdings nur solchen Ländern neue Exportchancen, die auch wettbewerbsfähige Güter und Dienstleistungen anbieten können.

Nach neuen Prognosen werden fast alle Ländergruppen irgendwie von der Liberalisierung des Welthandels profitieren - mit Ausnahme der Rohstoffländer des subsaharischen Afrika, die in der Regel nur Rohstoffe auf niedriger Verarbeitungsstufe exportieren können. Im Falle der ärmsten Entwicklungsländer (Least Developed Countries, LLDC), die zu den Verlierern der Globalisierung gehören, muss ODA zunächst dazu beitragen, die Exportchancen und internationale Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern, z.B. durch die Verarbeitung von Rohstoffen zu wettbewerbsfähigen Halb- und Fertigprodukten mit einer höheren Wertschöpfung. Hier bekommt Entwicklungspolitik ihren eigentlichen Sinn von "Hilfe zur Selbsthilfe".

Die Entwicklungspolitik muss sich im Zeitalter der Globalisierung neuen Herausforderungen stellen und sich von ausgetretenen Pfaden verabschieden. Sie kann sich auch nur dann aus der politischen Irrelevanzfalle befreien und hierzulande gesellschaftliche Akzeptanz zurückgewinnen, wenn sie entschlossen anpackt, wozu sich Geber- und Nehmerländer in den auf den Weltkonferenzen der 90er Jahre verabschiedeten Aktionsprogrammen verpflichtet haben.

II Weltweit sinkende Entwicklungsetats

Die Verflüchtigung des Interessenkalküls, das die Entwicklungspolitik zu einem Instrument des Ost-West-Konflikts gemacht hatte, aber auch die wachsende Kritik an ihrer mageren Erfolgsbilanz sowie Haushaltsprobleme in vielen Industrieländern trugen dazu bei, dass die öffentlichen Leistungen der im DAC (Development Assistance Committee) organisierten OECD-Länder für ODA in den 90er Jahren nicht nur relativ zum Bruttosozialprodukt (BSP), sondern auch absolut sanken. Ausnahmen bildeten weiterhin die nordischen Staaten Dänemark, Norwegen und Schweden sowie die Niederlande, die sogar das UN-Ziel von 0,7 % des BSP überschritten. Am stärksten senkte die Clinton-Administration ihre ODA-Leistungen, obwohl gleichzeitig ihre Haushaltsüberschüsse anwuchsen. Ihr ODA-Anteil am BSP fiel in den Jahren 1999/2000 auf 0,10 %, so dass der Leistungsdurchschnitt aller DAC-Länder auf 0,22 % gedrückt wurde (s. Schaubild 1).

In Deutschland kündigte die rot-grüne Koalitionsregierung in ihrem Koalitionsvertrag zwar die schrittweise Annäherung an das 0,7 %-Ziel an, senkte aber in ihrer mittelfristigen Finanzplanung den Anteil des Entwicklungshaushalts am Bundeshaushalt von 1,7 % im Jahr 1998 auf 1,3 % im Jahr 2003, so dass auch sein BSP-Anteil von 0,26 % auf 0,21 % sinken wird. Dem BMZ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) wurde also ein überproportionaler Beitrag zur Haushaltskonsolidierung abverlangt - und darin kommt auch eine Untergewichtung globaler Verantwortung zum Ausdruck. Es hat eine politische Signalwirkung, wenn politische und weltwirtschaftliche Führungsmächte von international vereinbarten Zielen abrücken.

III Weichenstellung in der Entwicklungspolitik

Im Verlauf der 90er Jahre verlor der neoliberale Washington Konsensus - nicht zuletzt aufgrund ausbleibender Entwicklungserfolge in der großen Mehrzahl der Anpassungsländer - zunehmend an Ausstrahlungskraft. Entwicklungspolitische Neuorientierungen wurden von unterschiedlichen Akteuren eingeleitet. Im Zentrum stehen die Themen: Armutsbekämpfung, Entschuldung der ärmsten Länder, Reform der internationalen Entwicklungsorganisationen, Entwicklungspolitik und Globalisierung, neue Allianzen mit der Wirtschaft.