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Globalisierungsverlierer und-gewinner im nahen und mittleren Osten

Eine etwas differenziertere Betrachtung der Daten zur Globalisierung macht deutlich, dass Globalisierung nicht wirklich global ist, sondern eine starke regionale Dimension aufweist.

Ein Überblick

In Lehrbüchern der internationalen Wirtschaft wird das Ausmaß und Tempo der Globalisierung in den 90er Jahren oft mit Zeitreihen veranschaulicht, die die Entwicklung des Weltsozialprodukts, des internationalen Handels und der Direktinvestitionen darstellen, wobei die internationale Handelsströme schneller wachsen als das Sozialprodukt und die Direktinvestitionen nochmals deutlich schneller als der Handel.

Über die Bewertung dieser Trends gehen die Meinungen weit auseinander: Globalisierungsgegner machen sie u.a. für alle möglichen Missstände in Entwicklungsländern (von der Kinderarbeit bis zur Auslandsverschuldung) verantwortlich, während Befürworter in der Globalisierung den besten Weg für eine rasches Aufholen der Entwicklungsländer sehen und auf Erfolge insbes. asiatischer Volkswirtschaften verweisen.

I.

Eine etwas differenziertere Betrachtung der Daten zur Globalisierung macht deutlich, dass Globalisierung nicht wirklich global ist, sondern eine starke regionale Dimension aufweist: Länder, deren Makroindikatoren eine zunehmende Globalisierung ausweisen, intensivieren keineswegs in proportionaler Weise ihre Wirtschaftsbeziehungen zu allen übrigen Ländern der Welt (unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen Größe und ihres Entwicklungsstandes), sondern es gibt deutliche regionale Schwerpunkte (Cluster). Zum einen ist die Wirtschaftsverflechtung innerhalb der sog. Triade - Nordamerika (USA und Kanada), Europäische Union und Japan - mit Abstand am stärksten. Globalisierung findet insofern vor allem zwischen den am weitesten entwickelten Volkswirtschaften statt. Hinsichtlich der Wirtschaftsbeziehungen der Mitglieder der Triade zu Drittländern lässt sich ein starke regionale Konzentration feststellen. So sind die Handels- und Kapitalströme Nordamerikas vor allem auf Mittel- und Südamerika, die der Europäische Union auf Osteuropa und die Japans auf Asien ausgerichtet. Zu den relativ vernachlässigten Regionen gehören neben dem subsaharischen Afrika auch der Nahe und Mittlere Osten, wenn man von Öl- und Gaswirtschaft einmal absieht.

Direktinvestitionen in Entwicklungsländern haben in den letzten Jahren ihren Charakter gewandelt: Während früher die Gründung von Tochterunternehmen (ggf. in Form von Joint Ventures mit einheimischen Partnern) zur Errichtung neuer Produktionsstätten überwogen, dominieren heute bei Direktinvestitionen auch in Entwicklungsländern die "Mergers and Acquisitions", d.h. die Übernahme von Eigentumstiteln bereits bestehender Unternehmen. Solche Eigentumstitel können sehr oft im Zusammenhang mit der Privatisierung von Staatsbetrieben erworben werden. Investoren sind heute weniger an einzelnen Produktionsfaktoren, z.B. billiger Arbeitskraft, interessiert, sondern suchen insgesamt attraktive Bündel von Faktoren, z.B. Arbeitskraft in Verbindung mit spezifischem technischen Know How und lokalen/regionalen Marktkenntnissen.

Durch eine Außenhandelsliberalisierung ist es möglich, die Internationalisierung einer Volkswirtschaft zu erhöhen, d.h. den Anteil der Importe und Exporte am Sozialprodukt zu steigern. Wenn dies in einem Land geschieht, dass über eine diversifizierte Wirtschaftsstruktur verfügt und auch schon vor der Handelsliberalisierung in zahlreichen Bereichen Außenwirtschaftsbeziehungen unterhielt, die nun ausgeweitet werden können, ist mit hoher Wahrscheinlichkeit von einem positiven und weiter Teile der Bevölkerung begünstigenden Wohlstandseffekt zu rechnen. Die Situation stellt sich aber für Länder ganz anders dar, die nur über wenige Exportprodukte verfügen und als wichtigsten Wettbewerbsfaktor lediglich die niedrigen Arbeitskosten in die Waagschale werfen können. Um für ausländische Handelspartner und Investoren attraktiv zu bleiben, muss man sich an einem Preiswettbewerb beteiligen, und um konkurrenzfähig zu bleiben (oder zu werden), muss das Lohnniveau niedrig gehalten werden, so dass eine Ausweitung der Exporte aufgrund des Lohndrucks vielleicht zu einem Abbau von Arbeitslosigkeit beiträgt, aber den beschäftigten Arbeitnehmern kaum Wohlstandssteigerungen bieten (während sich die Gewinnaussichten von Unternehmen bzw. Kapitaleignern durchaus verbessern können). Will man diesen Zustand ändern, muss man versuchen, Güter mit höherem Wertschöpfungs- und Einkommenspotenzial für qualifizierte Arbeitskräfte zu exportieren. Dabei können ausländische Direktinvestitionen helfen, wenn sie dazu beitragen, die Unternehmen in den Entwicklungsländern in globale Wertschöpfungsketten und Produktionsnetzwerke zu integrieren.

Entscheidend für die Frage, ob man in der Globalisierung gewinnt oder verliert' ist somit nicht die Ausweitung von Handelsvolumina, sondern eine Änderung der Struktur der produzierten und gehandelten Güter: weg von Gütern, die mit überall in der Welt verfügbarer Technologie hergestellt werden können und deren Wettbewerbsfähigkeit an der Höhe der Input-Kosten (einschließlich Arbeitskosten) hängt, hin zu anspruchsvolleren Produktionen, bei denen neben Input-Kosten vor allem Faktoren wie Präzision, Zuverlässigkeit, Kreativität oder lokale/regionale Marktgänigkeit die entscheidende Rolle im Wettbewerb spielen. Solche Faktoren sind nicht überall verfügbar, und Unternehmen mit entsprechenden Potentialen, die in globale Wertschöpfungsketten und Netzwerke eingebunden sind, sind nicht jederzeit durch billigere Anbieter ersetzbar.

Nicht jede Form der 'Internationalisierung' einer Volkswirtschaft (im Sinne einer Zunahme der internationalen Wirtschaftsbeziehungen) ist damit unter Wohlfahrtsgesichtspunkten unproblematisch und zu begrüßen. Die der Globalisierung zugesprochenen entwicklungsfördernden Wirkungen sind nur dann zu erwarten, wenn eine intensivere Einbindung in globale Unternehmensnetzwerke erfolgt, weil nur so Stufen der Wertschöpfungskette erreicht werden können, die nachhaltig höhere Einkommen auf breiter Front versprechen. Für eine entwicklungsfördernde Globalisierung müssen über die reine Internationali-sierung hinaus Zusatzbedingungen erfüllt sein, deren wichtigste man stichwortartig skizzieren kann:

• Eine Außenwirtschaftsliberalisierung kann zu einer Ausweitung des Handels führen, der über anonyme Märkte abgewickelt wird; je homogener und austauschbarer die gehandelten Güter sind, um so weniger kommt es auf direkte Beziehungen zwischen Käufer und Verkäufer an. Der mit entwicklungsfördernder Globalisierung verbundene Handel ist demgegenüber zu einem hohem Prozentsatz Handel (insbes. mit Komponenten und abgestimmten Produktvarianten) zwischen Unternehmen eines Netzwerkes; Grundlage dieses Intra-Netzwerk-Handels sind individualisierte Kooperationsverträge zwischen den Partnern - im Unterschied zu den standardisierten Verträgen für anonyme Märkte (vom Typ 'Börse').
  
  
• Nach einer Handelsliberalisierung geht eine Zunahme des Exportvolumens häufig auf (Anfangs-)Erfolge in einem internationalen Preiswettbewerb infolge günstigerer Produktionskosten zurück. Auf längere Sicht sollte sich eine Volkswirtschaft im Zuge ihrer Globalisierung stärker auf den Qualitäts- statt auf den Preiswettbewerb konzentrieren: Der Preiswettbewerb wird vor allem über Input-Preise geführt. Wenn Kapital international mobil und Standardtechnologie über Märkte für alle Länder zugänglich ist, sind die für die Konkurrenzfähigkeit entscheidenden, international nicht mobilen Produktionsinputs Arbeit und Natur, deren Preise möglichst niedrig gehalten werden müssen. Länder, die über keine besondere Ausstattung mit dem Produktionsfaktor "Natur" (Bodenschätze, Energieressourcen, landwirtschaftliche nutzbare Fläche, besondere Klimabedingungen usw.) verfügen, können letztlich bei anonymen Marktbeziehungen und leicht austauschbaren Gütern nur über die Lohnkosten international konkurrieren. Tendenziell muß man von einem permanenten Lohndruck ausgehen, der nur temporär durch Verbesserungen der Arbeitsproduktivität so lange unterbrochen wird, bis die konkurrierenden Ländern durch ähnliche Maßnahmen (insbes. Investitionen in neuere Technik) den Vorsprung wieder aufgeholt bzw. überholt haben.
  
  
• Bei einer Internationalisierung findet der Wettbewerb zunächst über Faktorpreise (Lohnkosten) statt; Globalisierung sollte jedoch dazu führen, dass die Faktorqualitäten (das Humankapital) zum Wettbewerbsparameter werden. Entscheidend ist für Investoren aus Industrieländern i.d.R. nicht billige un- oder gering qualifizierte Arbeitskraft, denn man setzt kaum noch Technologien ein, bei denen dies ein wesentlicher Input ist. Viel wichtiger ist mittel- bis höherqualifizierte Arbeitskraft zu günstigeren Arbeitskosten als in den Hochlohnländern der Triade. Solche Arbeitskraft ist in einem Land nicht einfach vorhanden, sondern Ergebnis von Qualifizierungsprozessen, die auf bestimmte Tätigkeitsfelder ausgerichtet sind. Da kaum davon auszugehen ist, dass alle Länder zeitlich synchron Qualifizierungspolitiken in den gleichen Feldern (mit begrenzter globaler Arbeitsnachfrage) initiieren werden, ist der durch ein tendenzielles Arbeits-Überangebot ausgelöste Lohndruck kein entscheidendes Problem mehr.
  
  
• Die Internationalisierung einer Volkswirtschaft wird i.d.R. mit verstärkten Kapitalimporten einhergehen. Internationalisierungs-Indikatoren, die nur das Niveau der Kapitalströme erfassen, erlauben keine Aussage darüber, ob die Kapitalimporte überwiegend in Form von Kredite erfolgen, die relativ kurzfristig sein und sensibel auf Schwankungen von Zinsniveaus reagieren können, oder ob es sich um Direktinvestitionen handelt, bei denen die Kapitalgeber längerfristige Engagements eingehen und vor allem an der Rentabilität spezifischer Projekte sowie an deren Substanzwertentwicklung von Unternehmen interessiert sind. Investoren, nicht aber Kapitalanleger können Partnern im kapitalimportierenden Land z.B. eigene Technologie und Marketing-Wissen bereitstellen und sie in globale Firmennetzwerke einbeziehen. Kapitalanleger sind daran interessiert, sich kurzfristig bietende günstige Marktkonstellationen in einem Land auszunutzen, aber nicht, selbst neue Märkte zu entwickeln. Dies übernehmen Investoren, die damit der Globalisierung eine unter Entwicklungsaspekten wesentliche markterschließende Dimension geben.
  
  
• Eine zunehmende Internationalisierung erhöht auch die Mobilität von Arbeitskräften. Hier ist zwischen kurzfristiger Mobilität zur Verrichtung von Dienstleistungen (z.B. Wartung, Beratung) und der mittel- bis längerfristigen Entsendung von Personen einschließlich Führungskräften im Rahmen von Markterschließungs- und Personalentwicklungskonzepten zu unterscheiden. Für die entwicklungsfördernde Globalisierung kommt es weniger auf die Mobilität des operativen Personals an, sondern auf die Mobilität von Führungspersonal, über das Netzwerke geschaffen und mit Leben gefüllt werden.

Es zeigt sich ingsgesamt, dass die entwicklungspolitischen Chancen der Globalisierung nicht durch eine einfache Politik der Marktöffnung realisiert werden können, die zunächst nur zu einer Zunahme der Internationalisierung einer Volkswirtschaft führt. Vielmehr bedarf es einer Strategie, die ein Zusammenwirken von in- und ausländischen Unternehmen sowie eine Flankierung durch den Staat in den Entwicklungsländern voraussetzt.

II.

Quelle: FEMISE Network (ed.): The Femise Report on the Evolution of the Structure of Trade and Investments Between the European Union and its Mediterranean Partners - Final Version. March 2001, S. 33 (http://www.femise.org/PDF/Rapport_0301_en_def.pdf).

III.

Die Internationalisierung der Wirtschaften der Länder des Nahen und Mittleren Ostens wird fortschreiten, aber es wird darauf ankommen, die Qualität dieses Prozesses in Richtung einer Teilhabe an der entwicklungsfördernden Globalisierung zu lenken. Dazu ist die Integration in globale Unternehmensnetzwerke eine wesentliche Voraussetzung. Die Europäische Union kann den Mittelmeerländern mit Rat und Verbindungen zur Seite stehen. Auf der anderen Seite werden aber auch klare Schritte von den Regierungen der nah- und mittelöstlichen Staaten erwartet, welche ihr Engagement bei der marktorientierten Umgestaltung ihrer Volkswirtschaften glaubhaft machen müssen. Daran mangelt es noch. So ist es z.B. nur vordergründig ein richtiger Schritt, Staatsbetriebe durch Umwandlung in Aktiengesellschaften und durch den Verkauf von Aktien auch an ausländische Investoren zu privatisieren. Denn wenn sich Staaten die Aktienmehrheit oder zumindest Sperrminoritäten für strategische Entscheidungen vorbehalten, ist dies weder für ausländische Investoren sonderlich attraktiv, noch fördert es die Glaubwürdigkeit einer 'echten' marktwirtschaftlichen Neuausrichtung der früher protektionistischen und staatsinterventionistischen Politik im Nahen und Mittleren Osten. Die formale Befolgung von Rezepten internationaler Institutionen mag zwar die Internationalisierung fördern, aber Globalisierungsgewinner entstehen allein daraus noch nicht.

Betrachtet man daraufhin die Länder des Nahen und Mittleren Ostens, so fällt zunächst die großen Heterogenität der Region in nahezu jeder Dimension auf (z.B. hinsichtlich der Bevölkerungszahlen der Länder, ihrer Pro-Kopf-Einkommen und Sozialprodukte, der Wirtschaftsstrukturen und Entwicklungsstände, der Ressourcenausstattung und der politischen Systeme). Dennoch kann man eine allgemeine Aussagen über mögliche Gewinner- oder Verliererperspektiven für Länder der Region im Internationalisierungs- und Globalisierungsprozeß wagen, wobei sich die folgenden Ausführungen vor allem auf die arabischen Länder des Mittelmeerraums beschränken, die besondere Beziehungen zur Europäischen Union unterhalten.

Für viele Länder gewinnt man den Eindruck, dass in den 90er Jahren zwar ihr Internationalisierungsgrad zugenommen hat, aber erhebliche Zweifel bestehen, ob sie die notwendigen Voraussetzungen für eine entwicklungsfördernde Globalisierung erfüllen. Die Defizite reichen - in jeweils unterschiedlichen Kombinationen und 'Schweregraden' - von politischer Instabilität und Sicherheitsproblemen über hohe Bevölkerungswachstumsraten mit der Folge überforderter (Aus-)Bildungssysteme und Arbeitsmärkte bis hin zu stark abgeschotteten Wirtschaften mit einem großen Gewicht ineffizienter Staatsbetriebe. Die politische Instabilität und die von vielen Menschen in der Region als perspektivlos empfundene wirtschaftliche Lage haben einen Migrationsdruck in Richtung Europa hervorgerufen, der insbesondere von den südlichen Mitgliedstaaten der EU als Bedrohung wahrgenommen wurde. In Reaktion darauf hat die EU Mitte der 90er Jahre ein Programm zur Euro-Mediterranen Partnerschaft entwickelt und in einer Außenministerkonferenz 1995 in Barcelona verabschiedet, das vor allem die wirtschaftlichen Ursachen des Migrationsdrucks beseitigen soll.

Wirtschaftlicher Kern des Konzepts ist die Schaffung einer Euro-Mediterranen Freihandelszone (für Industriegüter) bis zum Jahre 2010. Man erwartet davon zum einen eine Ausweitung des euro-mediterranen Handels und zum anderen einen erheblichen Attraktivitätsgewinn der südlichen Mittelmeerländer für Direktinvestitionen aus der EU, von denen man sich signifikante und nachhaltige Einkommens- und Beschäftigungszuwächse verspricht. Die notwendigen Strukturanpassungen der südlichen Mittelmeerländer werden durch ein Finanzpaket unterstützt, das pro Jahr für die südlichen Mittelmeerländer zusammen Finanztransfers aus dem Haushalt der EU in einer Größenordnung von ca. 0,8 Mrd. Euro und Kredite der Europäischen Investitionsbank in einer Größenordnung von ca. 0,9 Mrd. Euro vorsieht. Es bestehen erhebliche Zweifel, ob dieses sicher gut gemeinte Programm über eine Zunahme der Internationalisierung hinaus geeignet sein wird, einen Beitrag zur entwicklungsfördernden Globalisierung in der südlichen Mittelmeerregion zu leisten bzw. die Länder diese Region zu Globalisierungsgewinnern werden zu lassen

Das Grundproblem des Freihandelsprogramms ist seine Asymmetrie: Während nämlich die Mittelmeerländer schon seit langem für ihre Industriegüter über einen fast freien Zugang zum Markt der EU verfügen, sind umgekehrt die Märkte der Mittelmeerländer durch Zölle und andere Handelshemmnisse geschützt, die weltweit zu den höchsten zählen. Die Beseitigung dieser Protektionsmaßnahmen wird die Importe der Mittelmeerländer aus der EU ansteigen lassen. Die Makroindikatoren werden dies als Zunahme der Internationalisierung ausweisen, die i.d.R. positiv bewertet wird. In den liberalisierenden Ländern wird es aber u.a. zu einer problematischen Aisweitung von Leistungsbilanzdefiziten und zum Ausfall erheblicher Staatseinnahmen in jenen Ländern kommen, in denen (wegen erheblicher Funktionsprobleme der nationalen Steuersysteme) die Zolleinnahmen bis zu einem Drittel der Staatseinnahmen ausmachen. Außerdem wird die inländische Wirtschaft einem er-heblichen und für viele Unternehmen existenzgefährdenden Wettbewerbsdruck ausgesetzt. So richtig es ist, dass Protektionismus zu Ineffizienzen und zur volkwirtschaftlichen Verschwendung von Ressourcen führt und Wachstumschancen verloren gehen - also die Systeme der meisten Mittelmeerländer dringend reformbedürftig sind -, so berechtigt ist aber auch die Frage, ob das Freihandelsrezept den betroffenen Ländern eine heilsame Kur oder eine bedrohliche Überdosis einer an sich richtigen Medizin verordnet. In letzterem Fall könnten es leicht zu einer Radikalisierung negativ betroffener Gruppen und damit nicht zu einer Beseitigung, sondern zu einer Ausweitung der politischen Instabilitäten und des Migrationsdrucks kommen. Für den Erfolg der Politik ist es entscheidend, dass einer Phase der Internationalisierung, die für große Bevölkerungsgruppen mit erheblichen Belastungen verbundenen ist, glaubwürdig eine Phase der Globalisierung mit breitenwirksamen Wohlstandgewinnen folgen wird. Ein sich selbst überlassener Marktmechanismus wird dies allein kaum bewirken können.

Befürworter des Freihandelsmodells verweisen darauf, dass die Senkung der Importzölle zu einer Ausweitung der Exporte führen kann, weil importierte Inputs, die im Lande zu Exportgütern weiterverarbeitet werden, billiger und damit die Exportgüter international wettbewerbsfähiger werden. Dies ist im Grundsatz zwar richtig, aber die quantitative Bedeutung dürfte eher gering sein: Zum einen werden in den traditionellen Exportgütern der Mittelmeerländer nur wenig importierte Inputs verwendet, und zum anderen gibt es in fast allen Ländern schon seit Jahren räumlich abgegrenzte Sonderwirtschaftszonen, in denen neuere Exportindustrien benötigte Inputs zollfrei vom Weltmarkt importieren und weiterverarbeiten können. Zum anderen könnte sich auch die Hoffnung, dass es durch die Freihandelszone attraktiv werden könnte, den 'riesigen Markt Europa-Mittelmeer' von Produktionsstandorten in den südlichen Mittelmeerländern aus zu bedienen, als trügerisch erweisen: Durch das Freihandelssystem entsteht im südlichen Mittelmeerraum gar kein einheitlicher Markt, denn das System beruht auf bilateralen Freihandelsabkommen zwischen der EU und jedem einzelnen Mittelmeerland; der Handel zwischen den Mittelmeerländern wird dadurch nicht liberalisiert, der Mittelmeerraum bleibt als Markt weiterhin fragmentiert. Um ihn zu bedienen, dürfte eher ein Standort im europäischen Zentrum und nicht in der südlichen Peripherie die bessere Wahl sein. Aber auch wenn der Handel zwischen den Mittelmeerländern liberalisiert wäre, spricht dies nicht unbedingt für einen Produktionsstandort dort: Es ist keineswegs klar, worin der komparative Vorteil des südlichen Mittelmeerraums im Vergleich zu anderen Regionen der Welt im globalen Wettbewerb um Investitionsstandorte liegen sollte. Die Verfügbarkeit gering qualifizierter und billiger Arbeitskräfte dürfte es kaum sein, denn sie gibt es auch an anderen Orten der Welt und dort - unter Berücksichtigung der Produktivität der Arbeitskräfte - sogar zu erheblich günstigeren Konditionen. Umgekehrt kann man darauf verweisen, dass ein früher starkes Argument für Direktinvestitionen im Nahen und Mittleren Osten unter den Bedingungen des Freihandelssystems wegfallen wird: Wegen des ausgeprägten Protektionismus waren die Märkte einiger größerer Länder der Region faktisch nur von Produktionsstandorten in diesen Ländern selbst zu bedienen. Die Attraktivität dieser abgeschotteten Märkte lag u.a. darin, dass effiziente ausländische Produzenten erhebliche Protektionsgewinne erzielen konnten.

Die Entwicklung der ausländischen Direktinvestitionen in den letzten Jahren ist besorgniserregend. Entgegen vielfach geäußerter Erwartungen, dass es - ähnlich wie beim Binnenmarktprogramm der EU - bereits im Vorfeld der Verwirklichung des Freihandelsraums zu verstärkten Investitionen in den Mittelmeerländern kommt, ist der Anteil des Nahen und Mittleren Ostens an den Direktinvestitionen der Europäischen Union deutlich zurückgegangen. Die nachfolgende Graphik zeigt auch, dass ein in den Mittelmeerländern oft zu hörendes Argument nicht zutrifft, dass sich nämlich das Interesse der Europäer vom Mittelmeerraum weg zu den Beitrittskandidaten in Mittel- und Osteuropa hin verschoben hätte. Auch deren Anteil hat sich seit 1995 erheblich verringert.