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Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik
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Massenmedien |
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Gerhard Vowe
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3. Regulierung der Medien: Einfluss der Politik auf die Massenkommunikation |
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Struktur, Funktion und Entwicklung des Mediensystems werden durch geographische, kulturelle und ökonomische Faktoren beeinflusst - und durch (Medien-)Politik, also durch "kollektiv bindende Entscheidungen" (Talcott Parsons) im Hinblick auf öffentliche Kommunikation. Von besonderer Bedeutung sind Subjekt, Modus und Objekt dieser Entscheidungen - im Folgenden charakterisiert als medienpolitische Akteure, Strategien und Stellschrauben (Vowe 2003).
3.1 Wer beeinflusst? Publizistische versus ökonomische Akteure
Medienpolitische Akteure versuchen, die kommunikativen Beziehungen zu steuern, und zwar zum einen deren publizistische Dimension, also mit Blick auf die Bildung öffentlicher Meinung. Zudem nehmen sie Einfluss auf die ökonomische Dimension der Massenkommunikation, also auf das Verhältnis von Aufwand und Ertrag, z.B. durch Festlegung von Finanzierungsweisen. Die medienpolitischen Akteure lassen sich folglich danach unterscheiden, ob sie eher publizistisch oder eher ökonomisch motiviert und orientiert sind. So ist eine Partei an Medienpolitik deshalb interessiert, weil sie dadurch Einfluss auf die Bedingungen für die Bildung öffentlicher Meinung nehmen kann; die ökonomischen Momente nimmt sie nur als Mittel zum (publizistischen) Zweck. Ein Medienkonzern hingegen ist deshalb an Medienpolitik interessiert, weil er damit Einfluss auf die Verwertungsbedingungen nehmen kann; die publizistischen Momente dienen ihm nur als Mittel zum (ökonomischen) Zweck. Dazwischen haben sich zahlreiche Mischformen ausgeprägt. So hat eine Journalistengewerkschaft die Balance von publizistischen und ökonomischen Interessen zu finden. Aus der Interaktion aller dieser eigennützigen Akteure ergeben sich positive und negative Effekte im Hinblick auf das Gemeinwohl in kommunikativer Hinsicht. Medienpolitik wird bislang von den publizistisch interessierten Akteuren dominiert - von den Parteien, Verbänden und den staatlichen Instanzen. Demgegenüber gewinnen die ökonomisch orientierten medienpolitischen Akteure an Boden.
3.2 Wie wird beeinflusst? Regulative versus distributive Strategie
Die Akteure bevorzugen zwei Strategien, um die Bedingungen öffentlicher Kommunikation zu beeinflussen. Die eine Strategie stützt sich auf distributive Instrumente: Medienpolitisch erwünschte Leistungen werden gefördert (z.B. durch Subventionen), unerwünschte erschwert (z.B. durch höhere Steuersätze). Man setzt An- und Abreize mit Blick auf publizistische und/ oder ökonomische Interessen. Die andere Strategie stützt sich auf regulative Instrumente: Es werden von autorisierter Position aus Regeln gesetzt, nach denen die Teilnehmer an der öffentlichen Kommunikation verfahren sollen. Durch Gebote und Verbote werden die Spielräume abgesteckt und die Bedingungen des Spiels festgelegt. In der Medienpolitik Deutschlands liegt das Schwergewicht auf der regulativen Strategie. Durch ihren privilegierten Zugang zu den Möglichkeiten hoheitlicher Regulierung sind die Parteien in der Vorhand - sie können ihre publizistischen Interessen auf diese Weise durchsetzen.
3.3 Was wird beeinflusst? Teilnahme, Inhalt und Verfahren als medienpolitische Stellschrauben
Medienpolitische Regulierung kann sich auf drei unterschiedliche Ansatzpunkte beziehen: Teilnahme an, Inhalte von und Verfahren bei öffentlicher Kommunikation. Hier zeigen sich erhebliche Unterschiede zwischen den Medien.
Die Teilnahme an der Pressekommunikation ist unbeschränkt: Zeitungleser werden nicht registriert und bedürfen keinerlei Erlaubnis. Ebensowenig ist eine Lizenz als Anbieter erforderlich. Aber auch bei der Förderung hält sich die Pressepolitik zurück: Gefördert wird der Zutritt zum Zeitungsmarkt lediglich durch einen verminderten Steuersatz bei Vertriebserlösen, während z.B. österreichische Zeitungsverlage erhebliche Subventionen bekommen.
Anders in der Rundfunkkommunikation: Hier ist um die Teilnahme ein enges Netz an Vorschriften gewoben. Die Bundesländer haben z.T. einzeln, z.T. gemeinsam eine gesetzliche Grundlage geschaffen, in denen der territoriale Zuschnitt, die Aufgaben und die interne Struktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten festgelegt wurden. Vor allem sind dadurch Aufgaben und Zusammensetzung des Rundfunkrats definiert worden - des Aufsichtsgremiums, dem Vertreter von Verbänden, Parteien und staatlichen Instanzen angehören. Die privaten Rundfunkanbieter werden in einem gesetzlich geregelten Frequenzvergabeverfahren ausgewählt. Vor allem dafür sind die Landesmedienanstalten gegründet worden - öffentlich-rechtliche Instanzen auf Landesebene, die durch korporativ beschickte Gremien kontrolliert werden. Auch die Teilnahme als Rezipient wird an eine Bedingung geknüpft: Alle Rundfunkrezipienten sind einer Gebührenpflicht unterworfen und werden dafür bei einer gemeinsamen Einrichtung der Rundfunkanstalten registriert.
Die Teilhabe am WWW ist hingegen grundsätzlich unbeschränkt. Allerdings wurden an die Anbieter von Mobilkommunikationsdiensten auf UMTS-Basis in D. erstmals Lizenzen versteigert - mit weitreichenden ökonomischen Folgen. Auswirkungen auf eine möglichst breite Teilnahme an der Online-Kommunikation hat die regulative Verpflichtung für marktführende Telekommunikationsunternehmen, einen Universaldienst zu gewährleisten und damit Zugänge zu schaffen, selbst wenn sich das im Einzelfalle nicht rechnet.
Hinzu treten Regulierungen, mit denen der Wettbewerb zwischen Anbietern aufrecht erhalten und damit ein Mindestmaß an Vielfalt garantiert werden soll. Von entscheidender Bedeutung für die rasche Durchsetzung des WWW war die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes, die zu scharfer Konkurrenz der Anbieter und sinkenden Kosten geführt hat. Außerdem greifen im Online-Bereich die generellen wirtschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften. Die bieten in Deutschland nicht die Möglichkeit, analog zu den Verfahren in den USA gegen die Vormachtstellung von Microsoft auf den Markt für Browser vorzugehen. Im Pressebereich gelten verschärfte wettbewerbsrechtliche Vorschriften. Fusionen werden bei einer wesentlich geringer angesetzten Marge als in anderen Branchen auf ihre Folgen für den Wettbewerb vom Bundeskartellamt geprüft und gegebenenfalls untersagt. Damit wurde Mitte der siebziger Jahre die Konzentrationswelle im Zeitungsbereich abgebremst. Für den Rundfunkbereich sind eigene Konzentrationsregeln geschaffen worden. Sie sehen vor, dass kein Rundfunkanbieter mit allen seinen Sendern mehr als 25% Marktanteil erreichen darf. Dadurch wurde das Duopol von Bertelsmann und Kirch rechtlich abgesichert. Im Zusammenhang mit dem digitalen Fernsehen ist darauf geachtet worden, dass nicht ein einzelner Anbieter durch spezifische, rechtlich abgesicherte Hard- und Softwarelösungen alle Konkurrenten ausschalten kann (z.B. über Decoder oder elektronische Programmführer), sondern der Zugang für alle Anbieter-Interessenten offen bleibt.
Für den Nachrichtenagenturbereich hat man ebenfalls Regelungen gefunden, die den Zugriff z.B. eines einzelnen Verlagshauses auf diese publizistische Schlüsselstellung verhindern. Auch der Zugang zum Journalistenberuf ist nicht durch standesrechtliche Vorschriften beschränkt.
Den Kern der Regelungen für die Inhalte bilden medienübergreifende Verbote, mit denen die öffentliche Ordnung, die Jugend und die persönliche Ehre geschützt werden sollen. So darf weder in der Presse noch im Rundfunk oder im WWW folgenlos zum bewaffneten Aufstand aufgerufen, Pornografie oder eine ehrverletzende Aussage über jemanden verbreitet werden. Sodann wird Presse und Rundfunk eine "öffentliche Aufgabe" zugewiesen, nämlich die Bildung öffentlicher Meinung zu ermöglichen. Daraus folgt u.a.: Journalisten werden bei der Informationsversorgung aus amtlichen Quellen bevorzugt; sie müssen nur in Ausnahmefällen ihre Informationsquellen gegenüber Strafverfolgungsbehörden offen legen. Im Gegenzug bedeutet das aber auch: Sie unterliegen einer Sorgfaltspflicht, dürfen also keine Aussagen ungeprüft verbreiten. Dies gilt auch für die journalistischen Angebote im Internet ("Mediendienste"). Der öffentlich-rechtliche und stark abgeschwächt auch der private Rundfunk hat zudem die Aufgabe der "Grundversorgung". Er soll flächendeckend mit einer Mischung aus aktueller Information, Bildung und Unterhaltung die Bevölkerung versorgen. Beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist dies mit einem gesetzlich vorgeschriebenen "Programmauftrag" weiter konkretisiert: Gefordert sind regionale Information, ein vorbildliches kulturelles Niveau und Programmelemente, in denen sich auch Minderheiten wiederfinden. Außerdem gelten etliche Regeln für die Werbung: so ist es verboten, für Tabakwaren im Fernsehen zu werben; um die Presse zu schützen, ist der Umfang der Werbezeiten im privaten und vor allem im öffentlich-rechtlichen Rundfunk beschränkt u.a.m. Schließlich ist noch festgelegt: diejenigen, die Übertragungsrechte an Großereignissen (z.B. an der Fußball-WM) besitzen, haben dafür zu sorgen, dass bestimmte Inhalte von allen empfangen werden können, nicht nur von den Pay-TV-Abonnenten.
Im Vordergrund der Regeln für die Verfahren der öffentlichen Kommunikation steht der Datenschutz, dem im digitalen Fernsehen und in der Online-Kommunikation verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet wird. An Bedeutung hat der Urheberrechtsschutz gewonnen, der im Musik-, Film- und Softwarebereich durch das Internet enormen Belastungen ausgesetzt ist. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Standardisierung. Unter Einbeziehung aller Beteiligten wurde mit der "Multimedia-Home-Platform" (MHP) eine einheitliche Schnittstelle geschaffen, die für verschiedene digitale Medien offen ist und keinen potentiellen Anbieter diskriminiert. Weitere Beispiele sind die Festlegungen von Standards für Datenkompression (z.B. MPEG 4) und für die Adressenvergabe im Internet (ICANN). Durch die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes ist die Regulierung der Entgelte für bestimmte Telekommunikationsleistungen erforderlich geworden.
3.4 Ordnungsrahmen für die Regulierung
So wie der öffentlichen Kommunikation ein politisches Gerüst an Regeln vorgegeben wird, so steht die Regulierung selbst wiederum in einem Rahmen: die Regulierung wird reguliert. Diese Grundregeln sind in zumeist langwierigen politischen Auseinandersetzungen entstanden, sichern dann aber politische Stabilität, da sie der unmittelbaren Disposition der politischen Akteure entzogen sind. Das wichtigste Moment dieses Ordnungsrahmens für die Medienpolitik bilden in D. die Kommunikationsfreiheiten - verfassungsmäßig verbriefte Rechte auf Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit (Grundrechte). In D. wird das Grundrecht auf Freiheit der Medien nicht nur als ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat gesehen, sondern als eine Verpflichtung des Staates, eine freie Bildung öffentlicher Meinung zu garantieren. Mit dieser publizistischen Verpflichtung wurde durch das - Bundesverfassungsgericht das besonders dichte Regulierungsnetz für die Rundfunkpolitik begründet. Ein zweites Moment des Ordnungsrahmens ist die Verteilung der Kompetenzen zwischen den Regulierungsakteuren. Hier ist die Verteilung der Entscheidungsbefugnisse auf Bund (z.B. Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post), Länder (z.B. Landesmedienanstalten), EU (z.B. Wettbewerbskommissar) und nicht-staatliche Akteure (z.B. der Zeitungsverlegerverband) von Belang. Durch den kooperativen Föderalismus (Bundesstaat/Föderalismus) müssen sich insbesondere in der Rundfunkpolitik die beiden großen Parteien immer auf Kompromisse einigen. Schließlich sind auch die Prozeduren der Regulierung geregelt; vor allem sichert die Rechtsförmigkeit der Regulierung den beteiligten Akteuren in bestimmten Phasen des Entscheidungsprozesses die Möglichkeit der Einflussnahme. Auch dadurch wird Konsens gesichert.
Den Hintergrund für den Ordnungsrahmen bilden wiederum die grundlegenden kulturellen Orientierungsmuster: Neben den politischen Leitwerten wie Freiheit, Gleichheit, Sicherheit bildet das vorherrschende Medienbild die tragende kognitive Grundlage bei allen Akteuren. Dadurch ist die politische Gestaltung des Mediensystems in die politische Kultur eingebettet.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.
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09. Februar 2012
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