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Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik
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Bundesregierung |
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Dietrich Thränhardt
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Die Funktionsweise der Bundesregierung lässt sich nach Art. 65 GG in drei Prinzipien fassen: 1. das Ressortprinzip, d.h. die verantwortliche Führung der einzelnen Ministerien durch ihre Minister, 2. das Kabinettsprinzip, d.h. die Debatte und Abstimmung aller Minister unter dem Vorsitz des Bundeskanzlers über Angelegenheiten von allgemeiner Bedeutung einschließlich aller Gesetzentwürfe und 3. die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Diese drei Prinzipien überschneiden sich und können in unterschiedlichen Regierungsstilen akzentuiert werden.
Jeder Minister leitet sein Ministerium. Dabei assistieren ihm die parlamentarischen und beamteten Staatssekretäre. Während der Minister kein Spezialist in seinem Ressort sein muss (obwohl in D nach wie vor die Idee des fachspezialisierten Ministers verbreitet ist) und in der Regel einer Regierungsfraktion entstammt, sind die obersten Beamten Spezialisten. Die Parlamentarischen Staatssekretäre sind gleichzeitig Abgeordnete. Im Bundeskanzleramt und im Außenministerium tragen sie den Titel Staatsminister. 1998 wurde für den neu geschaffenen Staatsminister für Kultur und Medien eine Sonderregelung geschaffen, da er nicht Abgeordneter war.
Eine Hauptaufgabe der Ministerien ist die Vorbereitung von Gesetzen. Auch wenn der Bundestag Gesetzesinitiativen ergreift, werden die fachlichen Aspekte im Allgemeinen in den Ministerien erarbeitet, die nach der Geschäftsordnung der Bundesregierung dazu im Vorfeld Kontakte zu den Spitzenverbänden in ihrem Bereich aufnehmen. Dies ist nur ein Aspekt der Interessenbeziehung und auch Interessenfärbung von Ministerien oder einzelnen Abteilungen und Unterabteilungen. Damit ergibt sich neben der verbandlichen Einflußnahme auch inside lobbying, d.h. die Vertretung von Eigeninteressen und Bereichsinteressen durch die Bürokratie.
Da der Hauptteil der Verwaltung von den Bundesländern in eigener Zuständigkeit ausgeführt wird, verfügen nur wenige Ministerien über einen breiten administrativen Unterbau. Die größte Bundesverwaltung ist mit der Bundeswehr verbunden. Sie zählte 2002 285.000 Soldaten und 124.000 Zivilangestellte. Eine weitere Verkleinerung ist absehbar. Quantitativ sind außerdem der Bundesgrenzschutz und die Finanz- und Zollverwaltung des Bundes zu nennen. Das Auswärtige Amt verfügt über einen umfangreichen diplomatischen Dienst. Neben diesen Großbehörden sind der Bundesregierung weitere 102 Oberste Bundesbehörden und andere Organisationen unterstellt, unter anderem das Statistische Bundesamt, die Bundesanstalt für Arbeit, die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung, der Bundesdisziplinarhof, das Bundesarchiv und die Gauck-Behörde. Im Rahmen der Privatisierung der Bundespost und ihrer Zerlegung in Post, Postbank und Telekom trat 1997 an die Stelle des Postministeriums eine Aufsichtsbehörde.
Innerhalb der Ministerien gilt das hierarchische Prinzip der Weisung durch den Vorgesetzten: Der Minister kann (direkt oder durch den Staatssekretär) seine Abteilungsleiter anweisen, dieser die Unterabteilungsleiter und diese schließlich die Referenten für die einzelnen Sachgebiete, die wieder mehrere Mitarbeiter haben können. Durch die Abgrenzung der Sachgebiete wird die Zuständigkeit jeder einzelnen Untergruppierung geklärt, gleichzeitig ergibt sich damit auch die Verantwortlichkeit der Beamten. Scheint einem Beamten eine Weisung sachlich falsch zu sein, so kann er remonstrieren und notfalls auch die Entscheidung des Vorgesetzten seines Vorgesetzten einholen. Werden seine Bedenken nicht berücksichtigt, so hat er die Entscheidung auszuführen. In der Praxis stellen sich Sachverstand der Beamten und politische Führung jedoch "als eine Art fortlaufender, wenn auch unausgesprochener Dialog dar", in dem beide Seiten aufeinander reagieren (Mayntz 1978: 194). Auch Ministerialbeamte haben vielfach ein politisch-gestalterisches Selbstverständnis.
Gegenüber dem Parlament und der Regierung trägt der Minister die Verantwortung für seinen Geschäftsbereich. Nach außen hin haben alle Beamten den Standpunkt des Ministers zu vertreten. Während die Beamten grundsätzlich unkündbare Fachleute sind, gilt für das eigentliche Führungspersonal, insbesondere die Staatssekretäre, die Pressesprecher und die persönlichen Referenten, der Status des "politischen Beamten", der jederzeit in den "einstweiligen Ruhestand" versetzt werden kann. Von dieser Möglichkeit wird im Allgemeinen nur Gebrauch gemacht, wenn die Parteizugehörigkeit des Ministers wechselt, zuweilen aber auch bei andersartigen Meinungsverschiedenheiten.
Aus Größe und Aufgaben ergibt sich die unterschiedliche Wichtigkeit der verschiedenen Ministerien. Das begehrteste Ministerium, welches am meisten im Blickpunkt der Öffentlichkeit steht, ist das Außenministerium, das seit 1966 immer vom Vorsitzenden oder einem Hauptrepräsentanten des zweitstärksten Koalitionspartners besetzt worden ist. Außenminister wie Brandt, Scheel, Genscher und Fischer hatten großes bundespolitisches Gewicht. Weiter gelten die "klassischen Ressorts", als gewichtig. Nach der Verfassung haben das Innen-, Justiz- und Finanzministerium im Entscheidungsprozess besondere formale Rechte. Das Wirtschaftsministerium, das seit Ludwig Erhard hohes Prestige genoß, ist 2002 als "Superministerium" wieder aufgewertet worden.
Insbesondere das Innen- und das Verkehrsministerium verfolgen die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder und bemühen sich um ihre Koordinierung. Zur Abstimmung zwischen den Ministerien bestehen seit 2002 fünf Kabinettsausschüsse: der Bundessicherheitsrat aus Verteidigungs-, Außen-, Innen-, Justiz, Finanz- und Entwicklungsminister und dem Chef des Bundeskanzleramtes, der Kabinettsausschuss Neue Länder, der Kabinettsausschuss für den Jahreswirtschaftsbericht, der Kabinettsausschuss für Zukunftstechnologie und der Kabinettsausschuss für Umwelt und Gesundheit.
Gesetzentwürfe der Bundesregierung, zwischen Ministerien strittige Entscheidungen und andere wichtige Vorgänge werden vom Bundeskabinett behandelt. Es tagt in der Regel wöchentlich unter Vorsitz des Bundeskanzlers, alle Minister gehören ihm an. Es berät vertraulich und legt durch Abstimmung die Linie der Bundesregierung fest, an die dann alle Minister gebunden sind. Die Positionen der Minister werden stark von Ressortzuständigkeiten und Parteiloyalitäten geprägt.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.
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10. Februar 2012
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