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Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik
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Wohnungspolitik |
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Ulrike Heinz / Wolfgang Kiehle
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3. Die Wohnungspolitik der BRD |
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Die Versorgungslage im Westen war zur Gründung der BRD nur unwesentlich besser geworden; 14,6 Mio. Haushalten standen nur 9,4 Mio. Wohnungen, inkl. aller Behelfsunterkünfte gegenüber. Die Belegungsdichte betrug fünf Personen pro Wohnung, jedem Bewohner standen durchschnittlich 15 qm zur Verfügung. Bedingt durch diese Ausgangssituation war eine Weiterführung der von den Nationalsozialisten eingeführten Wohnraumbewirtschaftung unumgänglich. Eine Freigabe der Mieten hätte zu ihrem rasanten Anstieg bis an die Grenzen der Zahlungsfähigkeit geführt. Somit wäre erheblicher sozialer Sprengstoff entstanden, der zu einer politischen Destabilisierung hätte führen können. Auf der anderen Seite war es durch die nicht kostendeckenden Mieten kaum möglich, umfangreich privates Kapital für den freien Mietwohnungsbau zu gewinnen.
3.1 Die Aufbauphase
Das im April 1950 verabschiedete Erste Wohnungsbaugesetz trägt dem Rechnung. Durch die Vergabe von unverzinsten Baudarlehen aus Haushaltsmitteln des Bundes und der Länder und etwa 30-35jährigen Tilgungsfristen gelang es entscheidend, den Wohnungsbau zu beleben. Im Gegenzug war der Investor verpflichtet, für die Laufzeit der Darlehen nur an Haushalte zu vermieten, die bestimmte Einkommensgrenzen nicht überschreiten. Die Miethöhe richtete sich anfangs nach einer Richtsatzmiete; später nach der sog. Kostenmiete, die aus dynamischen (z.B. Zinsen, Betriebskosten) und staatlich festgelegten (z.B. Instandhaltungspauschalen) Elementen besteht. Nach Rückzahlung der Darlehen entfallen diese Bindungen.
Die staatliche Förderung war anders als bis 1933 nicht mehr an Unternehmen gebunden, die gemeinnützige Bindungen (Dauerwohnrecht, Dividendenbegrenzung, Überschuss- und Vermögensbindung, Kostenmiete) dauerhaft garantierten. Die Beschränkung der Kapitalverwertung des Investors ist auf das vorwiegend unrentierliche erste Drittel der Lebensdauer einer Wohnung beschränkt. Dieser Soziale Wohnungsbau stellt somit einen zeitlich befristeten Kompromiss zwischen einer marktwirtschaftlich orientierten und einer an der Schaffung dauerhaft gebundenen Bestände interessierten Wohnungsversorgung dar. Diesem Kompromiss liegt die Vorstellung zugrunde, dass ein Eingriff in die Marktkräfte nur aufgrund von Notsituationen erfolgen sollte. Der Soziale Wohnungsbau hat vor allem in den 50er Jahren wesentlich zum Wohnungsneubau beigetragen. Bis 1960 wurden so von den 4 Mio. Mietwohnungen 60% durch öffentliche Förderung erstellt. Von 1950 bis 1990 sind von den knapp 19 Mio. gebauten Wohnungen etwa 7,5 Mio. Sozialwohnungen (Miete und Eigentum).
Mit der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Investitionen im selbstgenutzten Eigentum beginnt 1951 die Ära der Eigentumsförderung ohne jedes Bindungsäquivalent. Im gleichen Jahr wurde durch das Wohnungsbauprämiengesetz die private Vermögungsbildung zum Erwerb von Wohneigentum gefördert. Bis 1986 flossen mit diesem Instrument 37 Mrd. DM an Subventionen; dies entspricht etwa 40% aller staatlichen Finanzierungsmittel für Wohnungsneubau. Da beide Instrumente einkommensabhängig wirken, begünstigen sie in ihrer Verteilungswirkung obere Einkommensgruppen. Im Jahre 1956 wurde nahezu einstimmig das Zweite Wohnungsbaugesetz verabschiedet. Es schrieb die Orientierung auf Eigentumsförderung auch im Sozialen Wohnungsbau fest. In den Vordergrund traten so vermögens- und familienpolitische Überlegungen für Mittelschichten; der soziale Mietwohnungsbau reduzierte sich auf die Versorgung einkommensschwacher Haushalte. Die Eigentumsförderung hat entscheidend zum Eigenheimbau und damit zur Zersiedlung von Stadträndern beigetragen.
3.2 Der Beginn der Deregulierungspolitik
Mit dem Gesetz zum Abbau der Wohnungszwangswirtschaft wurden die Mietpreisbegrenzungen im vor 1948 erstellten Altbaubestand abgebaut. Die Preisbindung sollte in allen Gemeinden, in denen das Defizit zwischen Angebot und Nachfrage weniger als 3% betrug (weiße Kreise), ab 1963 aufgehoben werden; bei mehr als 3% (schwarze Kreise) erst ab 1966. Aufgrund der schlechten Versorgungslage in vielen Gemeinden wurde der letztgenannte Termin mehrfach verschoben. Zur Durchsetzung der nun möglichen Mieterhöhungen griffen Vermieter oftmals zur Androhung von Kündigungen. Als Ergebnis wurde für Härtefälle eine Sozialklausel in das BGB aufgenommen; sie war jedoch bis zur Reform 1971 relativ unwirksam.
Die Folge der fortgesetzten Deregulierung des Wohnungsmarktes führte bei vielen Haushalten zu belastenden Mietsteigerungen. Mit der Einführung eines vom Einkommen, der Haushaltsgröße und der Miethöhe abhängigen Wohngeldes wurde 1965 eine zentrale Säule in der sozialen Wohnungsmarktwirtschaft eingeführt. Für die Befürworter ist das Wohngeld ein sozial treffsicheres und marktkonformes Instrument. Für die Kritiker stellt es eine Subvention der Vermieter ohne Wohnungsneubau oder anderes staatliches Steuerungspotential dar. Anpassungen erfolgen nicht regelmäßig und sind von der Haushaltslage abhängig. Nach Schätzungen nehmen nur 50% aller Berechtigten ihren Anspruch wahr. 1992 wurden insgesamt 6,8 Mrd. DM Wohngeld in den alten und neuen Bundesländern - je zur Hälfte aus Bundes- und Landesmitteln - gezahlt.
Ausgehend von der Annahme regelmäßiger Einkommenssteigerungen wurde ab 1967 die Förderung des Sozialen Wohnungsbaus zunehmend von der Vergabe gering verzinster Baudarlehen auf degressive Aufwendungsdarlehen umgestellt. Die erwartete Einkommensentwicklung blieb jedoch deutlich hinter den programmierten Mietsteigerungen zurück, so dass Länder und Kommunen mit zusätzlichen Mitteln die Mieten subventionieren mussten (sog. Härteausgleich).
3.3 Die sozial-liberale Wohnungspolitik: Kompromiss zwischen Markt und Regulierung
Von der sozial-liberalen Koalition wurde 1971 das Kündigungsschutzgesetz verabschiedet. Es schränkte Kündigungen erheblich ein; insbesondere verbot es die Kündigung(sdrohung) zur Erreichung einer höheren Miete. Ebenfalls 1971 wurde der Mietanstieg gesetzlich beschränkt; Mieterhöhungen müssen sich seitdem an der ortsüblichen Vergleichsmiete (Mietspiegel) orientieren. Diese beiden Elemente einer sozialen Wohnungsmarktwirtschaft stellen einen Kompromiss zwischen den Verwertungsinteressen der Vermieter und der sozialen Sicherung für Mieter dar. Im Sommer 1971 trat das Städtebauförderungsgesetz in Kraft, das mit der Erweiterung planungs- und bodenrechtlicher Kompetenzen sowie einer besonderen Förderung aus Bundes- und Landesmitteln den Kommunen ein umfassendes Instrument an die Hand gab, Stadterhaltung zu betreiben. Weitergehende Vorstellungen zur Regulierung des Bodenmarktes (u.a. eine Bodenwertzuwachssteuer) scheiterten Mitte der 70er Jahre endgültig am Widerstand der F.D.P. Im August 1976 wurde das Wohnungsmodernisierungsgesetz verabschiedet, das neben staatlicher Subvention und Steuererleichterungen die Umlegung der Modernisierungskosten auf die Miete ermöglichte. 1977 erfolgte die Ausdehnung der Eigentumsförderung auf den Erwerb von Gebrauchtwohnungen. Die steuerliche Gleichstellung bewirkte einen Rückgang der Neubauinvestitionen. Mit beiden Instrumenten gelang es einerseits privates Kapital zur Erneuerung der Altbausubstanz zu mobilisieren; andererseits sind sie in erheblichem Maße für den Verlust preiswerter Altbaumietwohnungen und der damit verbundenen Vertreibung der Mieter verantwortlich.
3.4 Ab 1982: Die Fortsetzung der Deregulierungspolitik
Die Deregulierungspolitik von CDU / CSU und F.D.P. fand 1986 mit dem Rückzug des Bundes aus der Förderung des Sozialen Wohnungsbaus ihre Fortsetzung. Ihren dramatischen Höhepunkt fand sie 1990 durch die Aufhebung des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes. Die 3,4 Mio. Mietwohnungen (entsprechend einem Viertel aller Mietwohnungen) der gemeinnützigen Wohnungsunternehmen verloren damit ohne Gegenleistung ihre Mietpreisbindung; alle weiteren Bindungen (s.o.) wurden aufgehoben.
Bedingt durch nachfrageseitige Faktoren (lang andauernde Trends zu Ein-Personen-Haushalten, Haushaltsgründungen geburtenstarker Jahrgänge, ungleiche Einkommens- und Vermögensentwicklung) sowie durch einen Anstieg der Zuwanderung aus der DDR und Osteuropa (1988 bis Mitte 1990: etwa 1,5 Mio.) bei gleichzeitig etwa konstantem Wohnungsbestand wird Ende der 80er Jahre deutlich, dass der Wohnungsmarkt über keinerlei Angebotsreserven mehr verfügt. Durch ein verstärktes Engagement des Staates in den Wohnungsbau (v.a. Verbesserung der Abschreibungsmöglichkeiten für Mietwohnungen, höhere Förderung der Eigentumsbildung und durch Wiedereinstieg des Bundes in den Sozialen Wohnungsbau) können erhebliche Neubaueffekte erzielt werden, die vorrangig den oberen und mittleren Einkommensgruppen zugute kommen. Im unteren Preissegment gelingt der Abbau von Wohnungsnot und Wohnungslosigkeit nur sehr begrenzt. Die Versorgungsprobleme treffen dabei v.a. junge Familien, Alleinerziehende, junge und alte Alleinstehende, Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger sowie Ausländer. Mitte 1999 sind nach wie vor etwa 1 Mio. Menschen ohne Wohnung.
Gleichzeitig wurde die Deregulierungspolitik durch die Einführung der sog. vereinbarten Förderung, die verpflichtende Mietpreis- und Belegungsbindungen im Sozialen Mietwohnungsbau erheblich reduziert, fortgesetzt. 1994 wurde durch Einführung einkommensabhängiger Förderung im Sozialen Mietwohnungsbau den Ländern die Möglichkeit eröffnet, die Höhe der Förderung an das Einkommen des Mieterhaushaltes zu koppeln.
1996 wurde die Eigentumsförderung anstelle der Orientierung an der Steuerhöhe auf eine einkommensneutrale Festbetragsförderung (mit Zuschlägen für Kinder und bei Erreichen ökologischer Standards) umgestellt, wodurch v.a. mittlere Einkommensbezieher stärker gefördert werden.
3.5 Unklare Orientierung der rot-grünen Bundesregierung
In der Wohnungspolitik der rot-grünen Bundesregierung sind ein Jahr nach der Regierungsübernahme noch keine Umrisse einer Neuorientierung zu erkennen. Diskutiert wird eine Novellierung des Sozialen Wohnungsbaus und eine Vereinfachung des Mietrechts ohne materielle Veränderungen. Die Erhöhung des Wohngeldes bleibt hinter den Forderungen vor der Wahl zurück.
Die Förderung des Sozialen Wohnungsbaus durch den Bund geht auf 450 Mio. DM zurück (Miete und Eigentum); der relative Anteil der Länder wächst damit weiter. Kernpunkt wird verstärkt die Eigentumsförderung mit etwa 22 Mrd. DM, wobei durch eine Reduzierung der Einkommensgrenzen der Anstieg gebremst werden soll.
Das Programm "Soziale Stadt" mit 100 Mio. DM erkennt erstmals auch die Notwendigkeit der finanziellen Unterstützung von Bewohneraktivitäten in benachteiligten Stadtteilen an.
Ausgelöst durch Haushaltsdefizite des Bundes, der Länder und der Kommunen verstärkt sich der Verkauf öffentlich kontrollierter Wohnungsbestände, insbesondere mit der Folge eines Verlustes von kommunalen Belegungsrechten.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.
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03. September 2010
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Der nach dem US-amerikanischen (Landwirtschafts- bzw. Finanz-)Minister H. Morgenthau benannte Plan von 1944 sah vor, Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg durch Teilung, Demontage, Stilllegung und... |
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