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Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik
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Umweltpolitik |
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Martin Jänicke
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1. Umweltpolitik in der BRD |
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1.1 Zur Entwicklung des neuen Politikfeldes
Interessanterweise ging die Initiative zur Gestaltung dieses neuen Politikfeldes nicht von außerparlamentarischen Kräften, sondern vom politisch-administrativen System selbst aus. Im Sinne der Policy-Analyse erfolgte das "agenda setting" durch staatliche Initiative ("inside initiation"). Initiator war unzweifelhaft die Bundesregierung. Erst im Laufe der 70er Jahre wurde die Umweltbewegung zu einem Motor der Umweltpolitik. Bis heute ist sie ein wichtiger Faktor umweltpolitischer Veränderungen geblieben.
Die ersten Maßnahmen der 1969 gebildeten sozial-liberalen Regierung - das Sofortprogramm zum Umweltschutz 1970 und das Umweltprogramm 1971 - orientierten sich zunächst an internationalen Entwicklungen wie der Umweltgesetzgebung der USA (National Environmental Protection Act von 1969). Von Bedeutung waren ferner Initiativen des Europarates zum Gewässer- und Immissionsschutz (Wassercharta/Charta zur Reinhaltung der Luft 1968, Europäisches Naturschutzjahr 1970) und vor allem die Stockholmer UNO-Umweltkonferenz im Jahr 1972.
Das Umweltprogramm 1971, das 1976 evaluiert und fortgeschrieben wurde, hatte aus heutiger Sicht bereits den Charakter eines modernen Umwelt(aktions)plans: Weit über 100 Gesetze und Verordnungen wurden geplant, 54 von ihnen wurden sogar budgetiert. Neben dem "Verursacherprinzip" wurden moderne Grundsätze wie die vorsorgliche "Umweltplanung auf lange Sicht" verkündet. In der Fortschreibung des Umweltprogramms von 1976 wurden das "Kooperationsprinzip" wie auch das spätere Integrationsprinzip ("Umweltpolitik als Querschnittsaufgabe") aufgenommen.
Von der Errichtung eines Umweltministeriums wurde lange Zeit abgesehen. Die Zusammenarbeit der mit Umweltaufgaben befassten Bundesressorts erfolgte im Kabinettausschuss für Umweltfragen, dem sogenannten Umweltkabinett, und im Ständigen Abteilungsleiterausschuss für Umweltfragen. Die Federführung lag beim Bundesminister des Innern. Daneben entstanden Beratungs- und Koordinierungsgremien wie der Sachverständigenrat für Umweltfragen (1971), die Umweltministerkonferenz der Länder (1972) und das Umweltbundesamt (1974). Die Bündelung der umweltpolitischen Kompetenzen in einem Ressort erfolgte erst 1986 nach der Katastrophe von Tschernobyl.
Einer der ersten Schritte der Administration war 1972 die Stärkung der Bundeskompetenzen durch eine Verfassungsänderung: Die konkurrierende Gesetzgebung wurde im Grundgesetz auf die Bereiche Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung ausgedehnt. Wie auch in den USA war Umweltschutz bis dahin vorwiegend Ländersache (z.B. mit eigenen Länder-Luftreinhaltegesetzen). Beginnend mit dem Benzin-Blei-Gesetz (1971) und dem Abfallbeseitigungsgesetz (1972) kam es in den Folgejahren zum raschen Aufbau eines überwiegend medial (auf spezifische Umweltmedien wie Luft, Wasser etc. orientierten) Rechtsinstrumentariums.
Anders als die meisten Industrieländer hat D aber bis heute kein eigenständiges Grundlagengesetz des Umweltschutzes, obwohl das für die Luftreinhaltung maßgebliche Gesetz, das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG), gewisse Züge eines solchen Grundlagengesetzes aufweist. Das BImSchG markiert zugleich den Höhepunkt der sozial-liberalen Umweltpolitik. Nach seinem Inkrafttreten (1974) gerieten umweltpolitische Reformbestrebungen im Zeichen der Ölpreiskrise und des schwierigen Strukturwandels zunehmend in die Defensive. Bis 1976 wurden Gesetze - z.T. in abgeschwächter Form - neu vorgelegt bzw. novelliert, deren Ausarbeitung bereits 1974 abgeschlossen war: das Waschmittelgesetz, die Novelle des Wasserhaushaltsgesetzes, das Abwasserabgaben- und das Bundesnaturschutzgesetz. Hinzu kam 1980 das in seiner Wirksamkeit umstrittene Chemikaliengesetz.
Die Effizienz der Umweltpolitik war durch vielfältige "Vollzugsdefizite" beeinträchtigt (Mayntz 1978). Unter den Verursachungsbereichen konnten vor allem die Stromwirtschaft, die Automobilindustrie und die Chemieindus-trie - anders als etwa die Mineralölindustrie - Regelungen zunächst relativ erfolgreich behindern.
Besonderes Gewicht legte die Bundesregierung von Anfang an auf die Luftreinhaltung. Das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImschG) galt lange als das umfassendste und fortschrittlichste Umweltschutzgesetz Europas. Dennoch war die Luft - gemessen an Schwefeldioxid (SO2), Stickstoffoxiden (NOx) und Staubemissionen - in der BRD im Allgemeinen nicht besser als in den Nachbarstaaten. Die jährlichen SO2-Emissionen stiegen bis 1973 an, gingen danach nur schwach zurück und lagen 1982 immer noch bei 3 Mio. t. Besonders wenig hatte sich bei den Kraftwerken und Fernheizwerken getan (Mez 1995). Als Anfang der 80er Jahre das hieraus resultierende Waldsterben unübersehbar wurde, ergriff die Bundesregierung - beginnend mit der Großfeuerungsanlagen-Verordnung (GFAVO) von 1983 - massive Gegenmaßnahmen, nunmehr an der Quelle (Kohlekraftwerke, Autoverkehr).
In den 70er Jahren setzte mit dem Konflikt um das geplante aber nie gebaute Atomkraftwerk Wyhl eine leidenschaftlich geführte Atomdiskussion ein. Aus der Anti-AKW- und Bürgerinitiativbewegung, die ab 1975 bei wachsender organisatorischer Stärke andere Umweltprobleme thematisierte, entstand die neue Umweltschutzbewegung. Ab 1976 wurden in allen Bundesländern als Gegenpol zu den sog. "etablierten" Parteien grüne, bunte und alternative Gruppierungen und Parteien gegründet. Bei Kommunal- und Landtagswahlen, z.B. in Nds. und HH (1978), und der ersten Direktwahl zum Europaparlament (1979) erzielten sie erste Achtungserfolge. 1983 zogen die Grünen in den Bundestag ein. (Bündnis 90/Die Grünen) Damit wurde das bestehende Parteiensystem durch eine ernstzunehmende Konkurrenz und eine neue Thematik herausgefordert. Diese Tatsache, aber auch eine mit dem Wirtschaftsaufschwung nach 1983 gewandelte Einschätzung der ökonomischen Wirkungen des Umweltschutzes, führten zu einer Reaktivierung der westdeutschen Umweltpolitik. Diese war von einer umweltpolitischen Akzentuierung der Parteiprogramme begleitet.
Auch die organisatorische Konsolidierung der Umweltpolitik erfolgte erst nach der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl im Jahre 1986 mit der Gründung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) und ist somit vor allem auf den äußeren Handlungsdruck zurückzuführen.
In der Amtszeit von Umweltminister Klaus Töpfer (1987-94) wurde die BRD international, vor allem aber innerhalb der EG, zu einem Vorreiter der Umweltpolitik. Dies gilt besonders für die mit der Implementation der Großfeuerungsanlagen-Verordnung (1983), der novellierten TA Luft (1986) und den Abgasregulierungen für Kraftfahrzeuge betriebene Luftreinhaltepolitik, später auch für das 1994 beschlossene und 1996 in Kraft getretene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. Auch die - seit 1987 durch eine Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages vorbereitete - Klimaschutzpolitik der Bundesregierung setzte internationale Maßstäbe. Dies gilt nicht zuletzt für das Ziel, die CO2-Emissionen von 1990 bis zum Jahr 2005 um 25 Prozent zu reduzieren. Aber auch das aus einer Abgeordneteninitiative entstandene Stromeinspeisungsgesetz (1991) kann international als weitreichend angesehen werden.
D hat sich an den bisherigen weltweiten Maßnahmen zum Schutz der Ozonschicht aktiv beteiligt (Wiener Übereinkommen, Montrealer Protokoll und Londoner Folgekonferenz). Zusätzlich zu den auf internationaler Ebene vereinbarten Reduktionsmaßnahmen hat sie die FCKW-Halon-Verbotsverordnung vom Mai 1991 erlassen. Bis 1999 traten zeitlich abgestuft Verwendungs- und Produktionsverbote für FCKW und Halone in Kraft.
Ein wichtiger Schwerpunkt wurde die Abfallpolitik. Ziel der Verpackungsverordnung von 1991 ist es, Abfälle aus Verpackungen zu vermeiden bzw. wiederzuverwenden. Hersteller und Vertreiber sind grundsätzlich dazu verpflichtet, Verpackungen zurückzunehmen und stofflich zu verwerten. Die Verpackungsverordnung sieht vor, dass die Verpflichtung zur Rücknahme von Herstellern und Handel entfallen, wenn diese sich an einem System zur Sammlung und Verwertung von Verpackungen beteiligen. Zu diesem Zweck wurde das "Duale System Deutschland GmbH" (DSD) gegründet, um Verkaufsverpackungen zu sammeln, zu sortieren und zu verwerten.
Im Oktober 1996 trat das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und das ergänzende Regelwerk mit einer Reihe neuer Verordnungen in Kraft. Das neue Abfallrecht forderte stärker als bisher die Vermeidung und die umweltverträgliche Verwertung von Abfällen auf allen Stufen der Produktion. Das Gesetz zielt auf die Produktion von möglichst abfallarmen, reparaturfähigen oder verwertungsfreundlichen Produkten ab. Es soll eine Trendwende beim Rohstoffverbrauch einleiten und die Weichen für den Einstieg in die Kreislaufwirtschaft stellen.
Mit der Regierungsumbildung nach der Bundestagswahl von 1994 war eine deutliche, häufig kritisierte Tempoverlangsamung der deutschen Umweltpolitik zu verzeichnen. Sie wurde u.a. an der Einschränkung der Bürgerbeteiligung zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren erkennbar. Als eines der letzten Industrieländer legte die BRD eine formelle Strategie für die nachhaltige Entwicklung vor. Es war jedoch nur der "Entwurf" eines umweltpolitischen Schwerpunktprogramms, das nicht einmal vom Kabinett verabschiedet worden war (BMU 1998). Auch die Widerstände bei der Umsetzung von EG-Richtlinien (etwa der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie von 1992) kennzeichnen diese eher restriktive Phase der umweltpolitischen Entwicklung.
Diese Rückwärtsentwicklung ist weniger dem Ministerwechsel (von Töpfer zu Merkel) als der Tatsache zuzuschreiben, dass sich die gesellschaftlichen und politischen Prioritäten nach der deutschen Einigung und der mit ihr verbundenen Wirtschafts-, Finanz- und Beschäftigungsprobleme zu Lasten des Umweltschutzes verschoben. Zwei weitere Ursachen dieses Wandels können als wahrscheinlich gelten: Gerade die "Ära Töpfer" führte im Bereich der sichtbaren, am stärksten politisierten Umweltprobleme Waldsterben und Gewässerbelastung zu ebenso sichtbaren Verbesserungen. Ferner gingen die CO2-Emissionen durch den wirtschaftlichen Umbruch in den neuen Bundesländern ebenfalls deutlich zurück. Dieser gleichsam sich selbst zerstörende Erfolg minderte offenbar die Handlungschancen bei dem schwierigeren Pensum ökologisch nachhaltiger Entwicklung mit seinen weniger spektakulären, erst langfristig krisenhaften Umweltproblemen. Als ebenfalls ungünstig für den Umweltschutz dürfte sich die Kommerzialisierung der bisher öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehlandschaft in den 80er Jahren (mit ihrer Tendenz zur Entpolitisierung der Berichterstattung) ausgewirkt haben.
Die im Herbst 1998 gebildete rot-grüne Bundesregierung setzte unter diesen verschlechterten Rahmenbedingungen gleichwohl neue Zeichen in der Umweltpolitik. Dies gilt für die Einleitung eines Ausstiegs aus der Kernenergie, die ökologische Steuerreform und die Einführung einer formellen Nachhaltigkeitsstrategie (BMU 2002). Die in früheren Legislaturperioden immer wieder gescheiterte Novelle zur Modernisierung des Bundesnaturschutzgesetzes verankert neben der Verbandsklage auch das Ziel, 10 Prozent der BRD als Biotopverbundsfläche auszuweisen. Besondere Akzente wurden mit dem zweiten Klimaschutzprogramm gesetzt, das aus einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen besteht. Mit der rot-grünen Bundesregierung begann auch eine stärkere Berücksichtigung von Umweltbelangen in Politikfeldern wie der Energie-, Verkehrs-, Bau- und insbesondere der Agrarpolitik (BSE-Krise).
1.2 Politiketappen und Akteurskonstellationen
Entwicklung und Lernprozesse der deutschen Umweltpolitik lassen sich auch im Zusammenhang mit den Änderungen der Akteurskonstellation verdeutlichen. Dabei werden folgende Phasen erkennbar:
1969-73: Die Startphase der deutschen Umweltpolitik ist durch eine einfache Akteurskonstellation gekennzeichnet, bei der der Staat die Initiative ergreift und die Industrie die Intervention eher passiv hinnimmt. Es ist die Phase der grundlegenden Gesetzgebung, deren Effekte zunächst aber nur in der Umverteilung von Schadstoffen durch höhere Schornsteine, Verdünnung etc. bestanden. Die Politik der hohen Schornsteine für Kohlekraftwerke hat unmittelbar zum Waldsterben in den Mittelgebirgen beigetragen.
1974-82: Im Zeichen der Ölpreiskrisen (1973, 1979) tritt eine Tempoverlangsamung der deutschen Umweltpolitik ein. Der Ansatz besteht weiter in einer Schadstoffumverteilung, ergänzt durch nachgeschaltete end-of-pipe-Maßnahmen des Gewässerschutzes. In dieser Phase handelt die Regierung unter dem Druck von Bürgerinitiativen und Umweltverbänden, wie insbesondere dem BBU.
1983-87: Im Zeichen des Waldsterbens und des Einzugs der Grünen in den Bundestag antwortet die neue rechts-liberale Bundesregierung mit einer umweltpolitischen Profilierung. Ein besonders markantes Beispiel ist die konsequent durchgesetzte Luftreinhaltung durch Filtertechnik (end-of-pipe treatment) auf der Grundlage der Großfeuerungsanlagen-Verordnung. An die Stelle der umweltpolitischen Intervention von oben kommt es dabei zu einer eher kooperativen Konstellation zwischen Regierung und Industrie. Zugleich nimmt der Druck vor allem der Umweltorganisationen, aber auch der Öffentlichkeit - bei zunehmender Akzeptanz des Umweltthemas in den Medien - auf besonders umweltbeeinträchtigende Unternehmen bzw. Branchen zu.
1988-1994: Bei stark situativem Rückenwind durch Katastrophenmeldungen (Tschernobyl, Sandoz, Robbensterben, Klimadiskussion etc.) und internationale Aktivitäten (Brundtland-Report) entwickelt sich eine wirtschafts-immanente Tendenz der ökologischen Modernisierung hin zu angepassteren Technologien, die über den nachgeschalteten (teuren) Umweltschutz hinausgeht. Sie ist gekennzeichnet durch einen allgemeinen Übergang zu Dialogstrategien und Netzwerkbildungen, an denen auch die Umweltverbände aktiv beteiligt sind. Als neue Akteure treten hierbei prononciert umweltorientierte Unternehmen und ihre Organisationen auf.
1994-98: Spätestens nach der Bundestagswahl von 1994 kommt es zu einer erneuten Verlangsamung des umweltpolitischen Tempos. Bei unveränderter Akteurskonstellation und gleichem politischen Ansatz ändern sich infolge der deutschen Einigung und der verschlechterten Wirtschaftslage vor allem die situativen Rahmenbedingungen zu Ungunsten des Umweltschutzes (s.o.).
1998- : Rot-grüne Koalition in Bonn mit neuen Initiativen. Hier ergeben sich z. T. neue strategische Allianzen, z. B. im Bereich der erneuerbaren Energien oder des Naturschutzes. Die verbesserte Integration von Umweltbelangen in einzelnen Politikfeldern erbringt auch neue Akteurskonstellationen.
Die hier bereits angesprochenen wichtigsten Akteure der deutschen Umweltpolitik sollen nun noch einmal im Zusammenhang betrachtet werden.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.
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10. Februar 2012
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