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Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik
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Umweltpolitik |
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Martin Jänicke
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2. Akteure der deutschen Umweltpolitik |
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Wie in anderen Industrieländern auch sind in der BRD die staatlichen Umweltschutzinstitutionen, insbesondere das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), das Umweltbundesamt (UBA), aber auch das 1993 gegründete Bundesamt für Naturschutz (BfN), als zentrale Akteure der Umweltpolitik zu nennen (Pehle 1998). Hier ist seit 1970 eine qualitativ wie quantitativ beachtliche Handlungskapazität entstanden. Zusammen mit den übergeordneten EU-Einrichtungen sowie den Landes- und Kommunal-Institutionen des Umwelt- und Naturschutzes bilden sie das institutionelle Fundament der deutschen Umweltpolitik. Dabei ist wesentlich, dass mit der Ausdifferenzierung des institutionellen Gefüges der Umweltpolitik in den meisten anderen Ressorts wiederum spezielle Umweltreferate entstanden (ohne die fremde Fachverwaltungen gewissermaßen "blind" für die Erfordernisse des Umweltschutzes sind). Hinzu kommen Experten-Gremien wie der Sachverständigenrat für Umweltfragen, der Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltveränderungen oder die für die öffentliche Meinungsbildung oft wesentlichen Bundestags-Enquetekommissionen, ferner Koordinierungseinrichtungen wie die Umweltministerkonferenz der Länder (UMK) oder Interministerielle Ausschüsse der Bundesregierung.
Die Umweltbewegung ist seit Mitte der 70er Jahre ein relevanter Akteur in der deutschen Umweltpolitik. Die Umweltverbände werden in unterschiedlichen Befragungen immer wieder als zweitwichtigster Träger von Umweltbelangen in D angeführt. Mit mehr als vier Mio. Mitgliedern repräsentieren sie einen hohen Organisationsgrad des Umweltinteresses (Jänicke/Weidner 1997, OECD 2001).
Die Ökologiebewegung verfügt in D auch über eine beachtliche organisatorische, wissenschaftliche und publizistische Infrastruktur. 1989 gab es in der alten BRD 37 Umweltzeitschriften mit einer Auflage von über 4 Mio. 16 dieser Publikums-Zeitschriften haben eine Auflage von mehr als 100.000. Seit Ende der 80er Jahre ist die Umweltthematik in der deutschen Presse nicht nur grundsätzlich akzeptiert. Viele Tageszeitungen und Rundfunkanstalten unterhalten spezielle Umweltredaktionen. Auch darin äußert sich eine Kapazitätserweiterung der Umweltpolitik.
Mehr als in anderen Industrieländern ist der Umweltschutz in der BRD zu einem wichtigen Wirtschaftszweig geworden, insbesondere wenn der Bereich der öffentlichen und privaten Dienstleistungen hinzugezählt wird. Mit 1,3 Mio. Beschäftigten - 3,6 Prozent der Gesamtbeschäftigten - erreichte dieser Sektor 1998 eine Größenordnung, die der der deutschen Auto-Industrie entspricht (BMU 2002a). Dem entspricht auch die Tatsache, dass D - zusammen mit den USA - die führende Rolle als Exporteur von Umweltschutzgütern einnimmt. Die durch Umweltschutzmaßnahmen angestoßenen privaten und öffentlichen Ausgaben machten 1998 mit 33,9 Mrd. Euro aus. Die OECD gibt den Anteil der deutschen Umweltschutzausgaben am Brutto-Inlandsprodukt (BIP) mit 1,5 Prozent an. Gegenüber 1990 bedeutet dies allerdings einen leichten Rückgang (OECD 2001).
Unbestreitbar stellt aber die Umwelt-Industrie in Deutschland einen wichtigen umweltpolitischen Akteur dar, der die vergleichsweise hohe Akzeptanz des Umweltschutzes in der deutschen Wirtschaft - aber auch die Präferenz für nachgeschaltete end-of-pipe-Technologien - erklärbar macht. In der angeführten Beschäftigtenzahl sind nicht einmal die eigentlich wichtigen Hersteller integrierter, umwelteffizienterer Technologien vollständig enthalten, die als Basis eines innovationsorientierten Umweltschutzes besondere Bedeutung besitzen. Ferner gibt es Unternehmensverbände mit der Zielsetzung einer ökologischen Modernisierung der Technik (BAUM, BJU, Förderkreis Umwelt future, UnternehmensGrün, Modell Hohenlohe etc.), die aktiv am öffentlichen Umweltdiskurs teilnehmen.
Neben Staat, Umweltverbänden und umwelt-orientierten Wirtschaftsunternehmen kommt der Fachwissenschaft eine erhebliche, kapazitätsbildende Rolle für die Umweltpolitik zu. Anfangs wurden umweltkritische Positionen häufig von "umstrittenen Wissenschaftlern" vorgetragen, die auch in ihren hochspezialisierten Disziplinen keine nennenswerte Basis hatten, weil das Umweltthema die Universitäten erst spät erreichte. 1977 wurde das private umweltkritische Öko-Institut in Freiburg gegründet. Im Laufe der 80er Jahre hat es nicht nur seine Außenseiterposition überwunden, heute gibt es eine Vielzahl ähnlicher Institute, die sich im Wettbewerb mit staatlichen und kommerziellen Forschungseinrichtungen gut behaupten und öffentliche Anerkennung genießen. Der Bedeutungszuwachs des Akteurs "Umweltwissenschaft" wird auch in den erheblichen staatlichen Ausgaben für Umweltforschung erkennbar (1997 1,5 Mrd. DM, BMU 1998), die durch die umfangreiche Forschungsförderung der EU ergänzt wird. Die deutsche Umweltforschung ist heute Teil globaler Programme und Netzwerke, denen bei der Problemdefinition und Politikberatung auf diesem Gebiet erhebliche Bedeutung zukommt.
2.1 Zuständigkeiten
Die Verteilung der Kompetenzen in der Umweltpolitik auf EU, Bund, Länder und Kommunen ist ein ausdifferenziertes "Mehrebenensystem", das nicht nur beachtliche Handlungsmöglichkeiten, sondern auch erhebliche Koordinationserfordernisse mit sich bringt. Diese Koordinationsaufgaben ergeben sich nicht nur "vertikal" von der lokalen zur europäischen Ebene (bei oft unklaren und verflochtenen Verantwortlichkeiten gerade des deutschen Föderalismus); sie ergeben sich auch "horizontal" zwischen einer Vielzahl von Ministerien und Fachverwaltungen.
Zu den spezifischen Merkmalen der deutschen Umweltpolitik gehört deren föderative Struktur; die Kompetenzen sind auf Bund, Länder und Kommunen verteilt. Der Bund hat im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG) in den Bereichen Abfallbeseitigung, Luftreinhaltung, Lärmbekämpfung und Atomrecht Gesetzgebungskompetenzen. Bei Naturschutz, Landschaftspflege und Wasserhaushalt kann er lediglich Rahmenvorschriften erlassen, die durch Landesgesetze ausgefüllt werden müssen (Art. 75 GG i.V.m. Art. 72 GG). Die Länder verfügen neben dem faktischen Vollzugsmonopol im Umweltrecht, das zumeist in Form eigener Angelegenheiten (Art. 84 GG) wahrgenommen wird, über Einflussmöglichkeiten auf den Prozess zentralstaatlicher Normbildung. Über den Bundesrat und die Umweltministerkonferenz wirken die Länder an der Umweltgesetzgebung mit. Daneben haben Expertengremien (Ständiger Abteilungsleiterausschuss, Facharbeitsgemeinschaften-Bund/Länder, Sachverständigenrat) eine wesentliche Rolle bei der umweltpolitischen Konsensbildung.
Neben der Bundes- und der Landesebene ist auch die Ebene der kommunalen Umweltpolitik durch vielfältige hierarchische und horizontale Verflechtungen gekennzeichnet. Die Kommunen besitzen aus Art. 28 GG (kommunale Selbstverwaltungsgarantie) abgeleitete eigene verfassungsmäßig garantierte umweltpolitische bzw. umweltrelevante Kompetenzen. Dies gilt besonders für die Bereiche Abfall- und Abwasserentsorgung, Wasserversorgung, Versorgung mit leitungsgebundenen Energien, Bauleitplanung und Verkehr. Hier stehen (im Gegensatz zur Dominanz "regulativer Politik" auf Bundes- und Landesebene) Dienstleistungsaufgaben im Vordergrund, die überwiegend durch Beiträge und Gebühren finanziert werden. Die Entwicklung kommunaler Organisationsstrukturen ist in den letzten Jahren durch die Konzentration der Aufgaben in eigenständigen Umweltämtern geprägt.
2.2 Das dominierende Politikmuster
Instrumentarium und Politikstil der (west)deutschen Umweltpolitik entsprachen bis in die späten 80er Jahre einem ordnungsrechtlichen command-and-control-Ansatz, mit zunehmend kompetenten Fachverwaltungen als dominanten Akteuren. Technik-bezogene Detailregelungen, Grenzwerte und Genehmigungsbedingungen standen beim Instrumenten-Mix im Vordergrund, oft ergänzt durch Subventionen/ Steuerpräferenzen oder planerische Vorgaben in Spezialbereichen. Das ökonomische Instrument der Umweltabgabe spielte (bis auf die Abwasserabgabe) eine auffallend geringe Rolle. Unter den wenigen "weicheren" Instrumenten ist das Umweltkennzeichen "Blauer Engel" (seit 1978) wegen seiner internationalen Vorreiterfunktion zu erwähnen. Der dominierende Politikansatz zielte ansonsten darauf ab, umweltrelevantes Verhalten über traditionelle Instrumente des Ordnungsrechts zu beeinflussen. Es ist nicht verwunderlich, dass auch in der Leistungsbilanz des Umweltschutzes das ordnungsrechtliche Instrumentarium bisher die größte Wirksamkeit aufweist (Uebersohn 1990).
Dennoch geriet dieses Regelungsmuster zunehmend in die Kritik. Sie betraf:
- das Ausmaß der "Vollzugsdefizite" im Sinne einer unzulänglichen Umsetzung staatlicher Maßnahmen (Mayntz 1978),
- den nur reagierenden, häufig symptombezogenen, kurativen Charakter des dominierenden Ansatzes und seine Tendenz zur medialen, zeitlichen und räumlichen Problemverschiebung (Jänicke 1978),
- die einseitige Ausrichtung des rechtlichen und institutionellen Systems auf einzelne Umweltmedien und die Vernachlässigung integrierter Lösungen im Sinne der frühzeitig proklamierten Querschnittspolitik,
- das Ausmaß der nicht verhinderten Schadenskosten,
- die Staatszentrierung, die geringe ökonomische Effizienz, den weitgehenden Verzicht auf marktwirtschaftliche Instrumente und die innovationshemmende Wirkung eines detaillierten Vorschriftswesens (Wicke 1993).
Ein Nachteil der raschen Zunahme staatlicher Detailregelungen war auch der wachsende Widerstand der Politikadressaten und die interessenbedingten Hemmnisse, auf die neue Regelungen bei der Implementation stießen.
Der Übergang zu stärker dialogorientierten Politikformen und der Aufbau von Politik-Netzwerken unter Einbeziehung von Umweltorganisationen führte in den späten 80er Jahren zu einem flexibleren Ansatz. Dazu gehört die stärkere Internalisierung der Verantwortung für Umweltbeeinträchtigungen in die Verursacherbereiche. Das Umwelthaftungsgesetz von 1990 war ein erstes Beispiel hierfür.
Das hervorstechende Merkmal des neuen Ansatzes lässt sich mit der Formel "Verhandlungen im Schatten der Hierarchie" (Scharpf 1991) charakterisieren. Gemeint ist die Zurückstellung - nicht Aufgabe - ordnungsrechtlicher Staatsinterventionen zugunsten von einvernehmlichen Lösungen unter Beteiligung der problemerzeugenden Zielgruppe.
Die Verpackungs-Verordnung von 1991 ist ein typisches Beispiel hierfür. Die staatliche Option der Festlegung von Rücknahmeverpflichtungen für den Handel wurde zugunsten der Selbstregulierung durch das private Duale System zurückgestellt. Auch im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz von 1994 findet sich der Ansatz einer weitgehenden Einbeziehung der Verursacher in die Problemlösung. Das Instrument der freiwilligen Vereinbarung erhält hier einen wichtigen Stellenwert. Es findet sich auch im Klimaschutzprogramm der Bundesregierung, das in seinen ersten Fassungen von 1990 und 1991 noch eine große Zahl ordnungsrechtlicher Maßnahmen (von Wärmedämm-Standards bis zur Regelung von Einspeisevergütungen für Strom aus regenerativen Energiequellen) vorsah, später aber verstärkt auf freiwillige Vereinbarungen setzte.
Freiwillige Vereinbarungen sind in ihrer Verbindlichkeit und Wirksamkeit umstritten. Im Gegensatz zu Japan oder den Niederlanden hat es in D aber kaum eine Tradition, setzt mithin eine gewisse Lernphase voraus.
Ohne den klassischen Staatsinterventionismus als Option im Hintergrund sind freiwillige Problemlösungen allerdings "problematische Instrumente der Umweltpolitik" (DIW 1994). Es scheint auch, dass das herkömmliche Ordnungsrecht in der BRD - ungeachtet der dargestellten Flexibilisierungen - einen anerkannten Stellenwert behalten hat. Abgabenlösungen und besonders die Einführung der bereits seit Anfang der 80er Jahre öffentlich thematisierten ökologischen Steuerreform (mit Entlastungen für den Faktor Arbeit) stießen hingegen bis 1998 auf starke Widerstände, ungeachtet einer weitgehenden programmatischen Akzeptanz im Parteiensystem.
Auch das 1998 beschlossene Bodenschutz-Gesetz ist ein Beleg für die anhaltende Bedeutung ordnungsrechtlicher Regelungen. Es ist zugleich Ausdruck für die Selektivität der deutschen Umweltpolitik mit ihrer vorrangigen Berücksichtigung von Umweltproblemen mit hoher Sichtbarkeit und technischer Lösbarkeit.
Im Gegensatz zur Startphase der deutschen Umweltpolitik und im Gegensatz zu den Vorgaben der Agenda 21 (1992) spielte der Ansatz einer kooperativen nationalen Umweltplanung mit kontrollierten Zielvorgaben bis zur Bildung der rot-grünen Koalition 1998 eine auffallend geringe Rolle.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.
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10. Februar 2012
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Gesellschaften sind durch soziale Ungleichheit gezeichnet und verfügen daher über eine bestimmte soziale Struktur oder eine bestimmte soziale Zusammensetzung... |
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