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Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik
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Grundgesetz - Verfassung/Verfassungsreform |
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Ernst Benda
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1. Das Grundgesetz als gelebte und bewährte Verfassung |
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1.1 Die Ausgangslage bei Herstellung der staatlichen Einheit
Das Jahr 1989 brachte eine historische Wende in der deutschen Geschichte. Niemand hatte mit ihr gerechnet. Im gleichen Jahr wurde in vielen Veranstaltungen auf den 40jährigen Bestand des Grundgesetzes hingewiesen. Es war 1949 nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Gewaltregimes entstanden. Damals wurde die Teilung D.s als ein vorübergehendes Schicksal empfunden, die auf Dauer keinen Bestand haben konnte. Der Parlamentarische Rat hat nicht vorhersehen können, daß die Wiedervereinigung (Vereinigung) über Jahrzehnte nicht möglich sein würde. Dem trug die Verfassung der neuentstandenen Bundesrepublik schon in ihrer Bezeichnung Rechnung. Mit dem Namen "Grundgesetz" sollte zum Ausdruck gebracht werden, daß es sich um ein Provisorium handele, um eine neue Ordnung für eine Übergangszeit. Das Grundgesetz sollte möglichst bald durch eine vom deutschen Volk in freier Selbstbestimmung beschlossene (gesamt)deutsche Verfassung abgelöst werden (Art. 146 GG in der damaligen Fassung). Auch die Präambel brachte den Wunsch der Deutschen nach Wiedervereinigung und die Pflicht aller Deutschen, sich hierum nach Kräften zu bemühen, zum Ausdruck.
Als die 40. Wiederkehr der Verabschiedung des Grundgesetzes gefeiert wurde, hatten sich die meisten Bürger der Bundesrepublik und ein großer Teil der offiziellen Politik darauf eingerichtet, auf Dauer oder doch für eine sehr lange Zeit in einem geteilten Lande zu leben. Die Ordnung des Grundgesetzes galt nur für den westlichen Teil Deutschlands. Sie war dauerhaft und wurde ganz überwiegend als eine gute und gerechte Ordnung empfunden und angenommen, die sich bewährt hatte und an der festgehalten werden sollte. Das Verhältnis zum anderen deutschen Staat war auch rechtlich im Sinne eines nicht als normal empfundenen, aber doch erträglich gestalteten Miteinanders geregelt. In dem Bemühen, weiterhin bestehende Defizite - wie das Fehlen eines freien Reiseverkehrs in beide Richtungen und vor allem den fortbestehenden Schießbefehl an der durch die DDR militärisch gesicherten Grenze - allmählich abzubauen, bestand in der Politik eine verbreitete Neigung, die Realitäten anzuerkennen. Mit dem Verzicht auf das in der Präambel des Grundgesetzes enthaltene Wiedervereinigungsgebot und der Anerkennung einer DDR-Staatsbürgerschaft, die vielfach empfohlen wurden, sollten weitere menschliche Erleichterungen erkauft werden.
1.2 Die Verfassungsfrage beim Zusammenbruch der DDR
Als die Ereignisse des Jahres 1989 die Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands möglich machten, standen hierfür nach dem Grundgesetz zwei Wege zur Verfügung: Nach Art. 146 GG konnte eine neue Verfassung erarbeitet werden, die mit ihrer Verabschiedung das Grundgesetz abgelöst hätte, oder die DDR konnte ihren Beitritt zum Grundgesetz nach dessen Art. 23 erklären. Sehr bald ergab sich aus der politischen und der juristischen Diskussion dieser Frage, daß der Weg über den Beitritt die Vereinigung rascher ermöglichte, weil hierfür ein Beschluß der - im März 1990 erstmals demokratisch gewählten - Volkskammer der DDR genügte. Aus heutiger Sicht wird man dafür dankbar sein, daß die im Sommer 1990 bestehende Möglichkeit, für diesen Beitritt auch die erforderliche Zustimmung der vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges zu gewinnen, ergriffen wurde. Schon kurze Zeit später hätte die sich verschlechternde politische Lage, vor allem auch der Zusammenbruch des gesamten Ostblocks und schließlich der Sowjetunion, mit großer Wahrscheinlichkeit diesen Weg ausgeschlossen und möglicherweise die Herstellung der deutschen Einheit ganz verhindert.
1.3 Konsequenzen aus dem Beitritt der DDR zum GG
Der Beitritt der DDR zum Grundgesetz hat zur Folge, daß dieses nunmehr für das geeinte Deutschland als dessen Verfassung gilt. Es ist aber nur unter großen Schwierigkeiten möglich, zwei völlig unterschiedliche Rechtsordnungen und miteinander nicht zu vereinbarende politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Strukturen zusammenzufügen. Hierfür sind auch Übergangsregelungen erforderlich. Der in kurzer Zeit erarbeitete und zwischen beiden Regierungen verhandelte Einigungsvertrag regelt solche Fragen in vielen Einzelheiten. Die volle Geltung des Grundgesetzes wurde auf einigen Gebieten für kürzere Zeiträume noch ausgesetzt, damit versucht werden konnte, zwischen den unterschiedlichen Rechtsordnungen einen vertretbaren Weg zu finden. So galt das von der - auch verfassungsrechtlich gebotenen - Rechtslage in der Bundesrepublik abweichende Recht des Schwangerschaftsabbruchs in der früheren DDR, das eine Fristenregelung vorsieht, zunächst noch weiter. Erst nach langen politischen Auseinandersetzungen, die auch erneut zu einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht führten, gelang es, eine Lösung zu finden, die vielfach als wenig befriedigend angesehen wird, aber den Streit zu einem gewissen Abschluß gebracht hat. Auch für andere Rechtsgebiete mußten zunächst weitere Voraussetzungen geschaffen werden, bevor das Recht der Bundesrepublik voll in Kraft gesetzt werden konnte.
Die Frage nach der deutschen Verfassung ist jedoch abschließend beantwortet. Noch während der Übergangszeit in der DDR wurden dort Vorschläge erarbeitet, wie eine gesamtdeutsche Verfassung aussehen könnte. Der "Runde Tisch" hat hierzu einen vollständigen Entwurf vorgestellt, der jedoch in der Volkskammer nicht mehr diskutiert wurde. Der Einigungsvertrag hat in wenigen Punkten die unmittelbaren verfassungsrechtlichen Konsequenzen aus der Einigung gezogen. So trägt die neue Fassung der Präambel des Grundgesetzes der heute bestehenden Lage Rechnung. Zugleich ermöglichte Art. 146 GG in der mit dem Einigungsvertrag beschlossenen neuen Fassung die Entscheidung für eine neue Verfassung. Dabei bestand allerdings in der Staatsrechtslehre inzwischen Einigkeit darüber, daß sie nicht mit einfacher Mehrheit beschlossen werden könnte, sondern nur mit den im Grundgesetz vorgesehenen qualifizierten Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat. Auch durften die unabänderlichen Prinzipien des Grundgesetzes nicht angetastet werden.
Dennoch wären weitreichende Änderungen des Grundgesetzes möglich gewesen, wenn sie politisch gewollt worden wären. Der Einigungsvertrag selbst enthält die Empfehlung, sich mit diesen Fragen zu befassen. So sollte über die mögliche Aufnahme von Staatszielbestimmungen beraten werden. Das Verhältnis von Bund und Ländern, eine - damals gewünschte und für politisch durchsetzbar gehaltene - Neugliederung im Raume Berlin-Brandenburg und schließlich die Anwendung des Art. 146 GG einschließlich der Möglichkeit, hierüber eine Volksabstimmung vorzusehen, gehörten zu den Beratungsthemen. Darüber hinaus gab es in der politischen und der verfassungsrechtlichen Diskussion zahlreiche Vorschläge. Sie berührten etwa die Frage der Einführung sozialer Grundrechte, die Verstärkung plebiszitärer Elemente, ferner aktuelle Fragen wie die Änderung des Asylgrundrechts (jetzt Art. 16 a GG) oder die Möglichkeit des Einsatzes der Bundeswehr über die Aufgabe der Landesverteidigung hinaus. Viele Stimmen vor allem in den Bundesländern strebten eine Verstärkung, jedenfalls eine Sicherung des Föderalismus an. Die europäische Entwicklung warf zahlreiche Probleme auf.
Bundestag und Bundesrat setzten eine gemeinsame Kommission ein, die die Verfassungsfragen prüfen sollte. Sie hat Ende 1993 ihre Arbeiten abgeschlossen. Bundestag und Bundesrat haben im Sommer 1994 dem größeren Teil der Empfehlungen der Verfassungskommission, jedoch nicht allen Vorschlägen, mit verfassungsändernder Mehrheit zugestimmt. Das so geänderte Grundgesetz ist im Herbst 1994 in Kraft getreten.
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5., aktual. Aufl. Opladen: Leske+Budrich 2003. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung 2003.
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09. Februar 2012
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