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15.7.2013

Aufbau und Organisationswirklichkeit

Parteiengliederung

Individuelle Mitglieder bilden die Basis einer Partei. Darüber erhebt sich ein komplexes organisatorisches Gebilde, in dem das Prinzip der Repräsentation der Gebietsverbände und ihrer Mitglieder gilt. Die Gliederung der Parteien erstreckt sich über vier bzw. fünf Ebenen:
  • Die unterste Einheit bildet der Ortsverband bzw. Ortsverein. Nur in den Hochburgen der großen Parteien SPD oder CDU/CSU können diese Grundorganisationen noch weiter untergliedert werden, etwa in Stadtbezirke oder in Stadtteilverbände.
  • Der Kreisverband bzw. Unterbezirk umfasst in der Regel das Gebiet eines Kreises oder einer kreisfreien Stadt. In den letzten Jahrzehnten hat es bei den Parteien die Tendenz gegeben, ihre Organisation an die politischen Grenzen anzupassen, die etwa durch Gebietsreformen entstanden sind.
  • Der Regionalverband war häufig identisch mit den Grenzen eines Regierungsbezirks oder heute nicht mehr bestehender Länder aus der Zeit des Kaiserreichs oder der Weimarer Republik. So etwa sind SPD und CDU in Niedersachsen noch heute aufgeteilt in verschiedene Bezirke. Allerdings gilt auch hier die Tendenz, dass – wie etwa bei der SPD in Nordrhein-Westfalen – die Regionalverbände zu Gunsten eines einheitlichen Landesverbandes abgeschafft werden.
  • Der Landesverband ist identisch mit den Grenzen eines Bundeslandes.
  • Der Bundesverband schließlich umfasst das gesamte Bundesgebiet.
Die repräsentative Komponente bestimmt den institutionellen Aufbau der Parteien. Deshalb wurde in der politikwissenschaftlichen Literatur eine Analogie zum parlamentarischen Regierungssystem konstruiert, mit der These, dessen Prinzipien entsprächen dem inneren Aufbau der Parteien.

So fänden sich in allen Parteien legislative Organe wie Delegiertenkonferenzen und Parteitage, exekutive Organe wie zum Beispiel Parteivorstände und Parteipräsidien sowie judikative Organe, nämlich die Schiedsgerichte. Betrachtet man den formalen und tatsächlichen Aufbau der Parteien sowie den Prozess innerparteilicher Willensbildung allerdings näher, lässt sich die These von der Analogie nicht aufrechterhalten.

Schema der Gliederung und Organe der ParteienSchema der Gliederung und Organe der Parteien (© bpb)
Delegiertenversammlungen und Parteitage

Delegiertenversammlungen und Parteitage gibt es auf allen fünf Gebietsebenen, von der Mitgliederversammlung des Ortsverbandes bis zum Bundesparteitag. Im Unterschied zu den staatlichen Parlamenten sind Parteitage aber weder politiksetzende Institutionen noch vermögen sie die Exekutive, den Parteivorstand, zu kontrollieren. Auch in weiteren Merkmalen unterscheiden sich Parteitage von Parlamenten:
  • Je weiter man in der parteilichen Gebietsgliederung nach oben kommt, umso seltener tagen Parteitage; Bundesparteitage häufig nur ein- oder zweimal im Jahr. Das Parteiengesetz schreibt sie mindestens einmal alle zwei Jahre vor. Parlamente tagen hingegen häufiger. Zudem werden Parteitage oft nicht für politische Beratungen und Diskussionen genutzt, sondern sie dienen zum Beispiel bei der Eröffnung von Wahlkämpfen der mediengerechten Inszenierung der Spitzenkandidaten.
  • Die Tagungsdauer von Parteitagen ist erheblich kürzer als die des Bundestages oder der Landtage. Bundesparteitage tagen im Höchstfall an drei aufeinanderfolgenden Tagen.
  • Verbindlich können Parteitage nur über Satzungen, Geschäftsordnungen und generell über innerparteiliche Angelegenheiten beschließen, zu denen auch die Partei- und Wahlprogramme gehören. Ansonsten haben Anträge nur empfehlenden Charakter, sie wenden sich beispielsweise an Parlamentsfraktionen, Regierung oder Kabinettsmitglieder. Zur Förderung der innerparteilichen Willensbildung und zur Stärkung des innerparteilichen Entscheidungsprozesses von unten nach oben schreibt § 15.3 Parteiengesetz vor, das Antragsrecht so zu gestalten, dass Minderheiten ihre Vorschläge ausreichend zur Diskussion bringen können. Dies bedeutet konkret, dass in den Versammlungen höherer Gebietsverbände mindestens den Vertretern der beiden nächst niedrigeren Gebietsverbände ein Antragsrecht zu geben ist, den Ortsvereinen zum Beispiel im Regionalparteitag oder (falls diese Organisationsstufe fehlt) beim Landesparteitag. Die SPD geht in ihrer Satzung so weit, dass sie den Ortsvereinen ein Antragsrecht auf den Bundesparteitagen einräumt. Bei der Piratenpartei kann sogar jedes Mitglied Anträge stellen. In der Praxis führt dies dazu, dass eine große Zahl von Anträgen eingeht, im Extremfall vierstellig. Deshalb wird aus der Mitte des Parteitages bzw. vom Parteivorstand eine Antragskommission gebildet, die die eingegangenen Anträge zusammenfasst, bündelt oder Empfehlungen zur Überweisung an Gremien wie bestimmte Fraktionen ausspricht. Bei letzteren wird auch schon mal von einer "Beerdigung dritter Klasse" gesprochen. Es ist diese "Redaktionskommission", die die (Vor-)Entscheidung über die Anträge fällt. Durch die Bündelung der großen Zahl von Anträgen, formal Ausdruck intensiver Partizipation der "Basis", werden die eigentlichen politischen Streitfragen häufig zugedeckt, Konflikte nicht ausgetragen. Der einzelne Delegierte hält sich an die Empfehlungen der Antragskommission, denn ihm fehlt die Zeit, fast Tausend Anträge zu lesen und über sie eigenständig zu entscheiden. Die Piratenpartei nimmt hier eine Sonderstellung ein, da sie ihre Mitglieder zunächst über alle Anträge im Internet abstimmen lässt und die beliebtesten Anträge anschließend auf dem Bundesparteitag zur Abstimmung stellt.
  • Die wichtigste Differenz zwischen Parteigremien und Parlamenten besteht jedoch darin, dass Parteitage nicht über die power of the purse verfügen – also nicht über den Haushaltsplan der Partei, nicht über Einnahmen, vor allem nicht über die Verwendung der Mittel beschließen. Dies ist vielmehr Aufgabe der Parteivorstände bzw. der geschäftsführenden Vorstände und Präsidien – angeleitet und beeinflusst vom jeweiligen Schatzmeister. Wer den Einfluss von Parteitagen stärken wollte, der müsste hier ansetzen, zum Beispiel einen Haushaltsausschuss aus seinem Plenum wählen, der dem Parteitag dann den Entwurf für einen Haushaltsplan vorlegt. Es ist allerdings fraglich, ob Parteitagsdelegierte hierzu überhaupt motiviert sind. Die Erfahrung in der SPD spricht dagegen: Nach deren Satzung müssen auf den Parteitagen, auf denen der Vorstand seinen Rechenschaftsbericht offenlegt, auch die Bücher der Partei den Delegierten offengelegt werden und zugänglich sein. Faktisch nimmt jedoch kaum ein Delegierter Einsicht.
  • Damit ist implizit ein weiterer Unterschied angesprochen: Anders als Parlamente sind Parteitage nicht in Ausschüsse unterteilt, in denen oftmals die eigentliche parlamentarische Kärrnerarbeit geleistet wird. Diese Institution fehlt bei Parteitagen.
  • Auf den Parteitagen gibt es auch keine institutionalisierte Opposition wie in den Parlamenten. Es existieren zwar in jeder Partei unterschiedliche Flügel, Strömungen und Gruppierungen, sie sind aber – aus guten Gründen – nicht fest etabliert, können daher als Minderheit nicht zum Kontrolleur der Mehrheit in den Vorständen werden.
Eine Analogie von Parlamenten und Parteitagen greift also zu kurz. Gleichwohl sind Delegiertenkonferenzen und Parteitage durchaus Mittel zur innerparteilichen Willensbildung.

Allgemeine Parteiausschüsse

Allgemeine Parteiausschüsse bilden die föderale Komponente der Parteien. Sie sind insofern mit dem Bundesrat, gleichsam als zweite Kammer neben den Parteitagen, verglichen worden. Parteiausschüsse dürfen nicht mit Fachausschüssen einer Partei verwechselt werden, in denen Spezialisten für bestimmte Politik- oder Problembereiche sitzen und die von Parteivorständen berufen worden sind.

Die Allgemeinen Parteiausschüsse sind als "kleine Parteitage" in der Öffentlichkeit bekannt geworden. Ihre Mitgliederzahl ist kleiner als die der Delegierten eines Parteitages. Zudem tagen die Parteiausschüsse häufiger, in der Regel drei- bis viermal im Jahr. Ihre Mitglieder werden von den nächst unteren Gebietsverbänden gestellt, von deren Parteitagen oder Parteivorständen gewählt – daher das föderale Element, der Vergleich mit dem Bundesrat. Auch darf der Anteil der gewählten Amtsträger der Parteien, der ex officio-Mitglieder, (mit Stimmrecht oder mit beratender Stimme) relativ hoch sein. So finden sich hier nicht nur Parlamentarier und Minister, sondern durchaus auch die Vorsitzenden der nächst unteren Gebietsverbände.

Allgemeine Parteiausschüsse gibt es mit Ausnahme der lokalen auf allen Ebenen der Gebietsverbände. Auf Bundesebene stellen sie faktisch eine Art Zwischenorgan zwischen dem Parteivorstand und den Parteitagen dar. Formal haben sie weniger Kompetenzen als Parteitage. Auf ihnen werden aber prinzipielle innerparteiliche und allgemeine politische Fragen diskutiert. Vor allem dienen sie der Legitimation von Entscheidungen der jeweiligen Parteivorstände.