15.7.2013

Quellen, Verteilung und Kontrolle der Finanzen

Einnahmequellen

Die Parteien leben von drei großen Einnahmearten: von der staatlichen (Teil-)Finanzierung, von Spenden und von Mitgliedsbeiträgen. Weitere kleinere Einnahmequellen sind Einnahmen aus dem Vermögen oder den Unternehmen der Partei, aus Veranstaltungen und Publikationen. Hinzu kommen die bereits oben erwähnten "Parteisteuern" der Mandatsträger, die von allen Parteien erhoben werden.

In den Zusammenhang der Parteienfinanzierung gehören nicht nur die party in government und die Parteistiftungen, sondern auch der Hinweis darauf, dass während Landtags-, Bundestags- sowie Europawahlkämpfen Parteien im öffentlich-rechtlichen Fernsehen unentgeltlich Werbezeit für ihre TV-Spots zur Verfügung gestellt bekommen, für die in anderen Ländern – wie den Vereinigten Staaten – hohe Summen zu bezahlen sind.

Das Geld der ParteienDas Geld der Parteien (© picture-alliance/dpa)
Staatliche Teilfinanzierung

Die staatliche Teilfinanzierung der Parteien nach § 18 Parteiengesetz wird durch die "relative" und die "absolute" Obergrenze bestimmt. Danach müssen die Parteien wenigstens die Hälfte ihrer Einnahmen aus nicht-staatlichen Quellen gewinnen, also vor allem aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen. So soll unter anderem sichergestellt werden, dass Parteien nicht vom Staat abhängig werden (relative Obergrenze). Ferner darf das Gesamtvolumen an staatlichen Mitteln, das allen Parteien zufließt, aktuell 150,8 Millionen Euro pro Jahr nicht übersteigen (Stand 2012). Damit haben das Bundesverfassungsgericht 1992 bzw. im Anschluss der Gesetzgeber sicherstellen wollen, dass die Ausgaben der Parteien für Wahlkämpfe bzw. die staatlichen Zuwendungen an die Parteien nicht ins Unermessliche steigen. Als Maßstab für diese absolute Obergrenze wurde der Umfang der bisherigen jährlichen staatlichen Parteienfinanzierung, nämlich 230 Millionen DM, gewählt. Dieser Deckel lag nach der Einführung des Euro im Jahr 2002 inflationsbereinigt bei 133 Millionen Euro pro Jahr. Im Sommer 2011 wurde mit Zustimmung aller Fraktionen im Bundestag beschlossen, die Obergrenze in zwei Schritten auf 152 Millionen Euro zu erhöhen und dann jährlich an Inflation und Tarifabschlüsse anzupassen. Die Piratenpartei legte dagegen im Frühjahr 2012 Verfassungsklage ein – allerdings klagte sie nicht gegen die Höhe der Staatszuschüsse, sondern gegen die Regeln, nach denen das bewilligte Geld auf die Parteien verteilt wird. Hier sieht sie kleinere Parteien benachteiligt.

Die Parteien erhalten pro Wählerstimme, die bei einer Europa-, Bundestags- oder Landtagswahl für sie abgegeben worden ist, 0,70 Euro staatlicher Mittel (für die ersten vier Millionen Stimmen allerdings 0,85 Euro). Ferner bekommen die Parteien für jeden Euro eingeworbener Spenden, Mitgliedsbeiträge oder Mandatsträgerbeiträge 0,38 Euro staatliche Mittel. Allerdings dürfen nur bis zu 3300 Euro Spenden oder Mitgliedsbeitrag pro Person mit staatlichen Mitteln aufgewogen werden.

Um Anspruch auf staatliche Mittel zu erlangen, müssen die Parteien sich qualifizieren, indem sie bei einer Europa- oder Bundestagswahl 0,5 Prozent, bei einer Landtagswahl ein Prozent der abgegebenen Stimmen erreichen. Das Bundesverfassungsgericht und auch der Gesetzgeber begründen die Zahlung staatlicher Mittel an die Parteien mit deren Verwurzelung in der Gesellschaft.

Der Präsident des Deutschen Bundestages entscheidet aufgrund der von den Parteien vorgelegten Rechenschaftsberichte über die Zuweisung staatlicher Mittel. Diese müssen bis zum 31. Dezember eines jeden Jahres für das vorausgegangene Jahr eingereicht werden. Der Bundestagspräsident bestimmt dann aufgrund der für die Parteien bei Landtags-, Bundestags- und Europawahlen abgegebenen Stimmen sowie der eingeworbenen Mitgliedsbeiträge und Spenden und unter Berücksichtigung der relativen und absoluten Obergrenze über die staatliche Zuwendung. Der in der Öffentlichkeit zuweilen erhobene Vorwurf, der Bundestagspräsident gehöre einer Partei (der stärksten Fraktion des Bundestages) an und könne deswegen nicht objektiv entscheiden (etwa bei Vergehen seiner eigenen Partei gegen das Parteiengesetz), ist insoweit zu relativieren, als die tatsächlichen Entscheidungen nicht von ihm persönlich, sondern von einer Abteilung innerhalb der Bundestagsverwaltung getroffen werden.

Weniger Großspenden für ParteienWeniger Großspenden für Parteien (© picture-alliance/dpa)
Spenden

Spenden an Parteien – das klingt für viele zunächst anrüchig und wird schnell mit unlauterem Verhalten assoziiert oder mit "Großspenden" in Verbindung gebracht, mit Millionenbeträgen. In Wirklichkeit kann der Begriff "Spende" vieles umfassen. Dazu gehört die "Hutspende": Bei einem Sommerfest oder einer Weihnachtsfeier geht schlicht und einfach ein Hut herum, um freiwillige Gaben für die Veranstaltung zu sammeln. Auch fünf Kilo Bonbons oder 100 Bratwürste, die der Krämer oder der Supermarkt um die Ecke spendieren, gehören in diese Rubrik. Auf der anderen Seite gibt es in der Höhe nicht festgelegte Großspenden. Die bisher höchste Spende in der Geschichte der Bundesrepublik betrug elf Millionen DM, kam von dem Kaufhausmillionär Helmut Horten und ging 1984 an die FDP.

Beispiel einer Veröffentlichung von Spenden, die die Höhe von 50 000 Euro übersteigenBeispiel einer Veröffentlichung von Spenden, die die Höhe von 50 000 Euro übersteigen (© Dr. Norbert Lammert, Deutscher Bundestag, Drucksache 17/9021)
Eine Spendenhöchstgrenze gibt es in der Bundesrepublik nicht. Theoretisch kann jede Einzelperson, jedes Unternehmen in unbegrenzter Höhe Spenden an eine Partei geben. Allerdings wird dies durch die Offenlegungs- und Deklarationspflicht von Großspenden konterkariert: Damit soll dem Verdacht, eine Einzelperson bzw. ein Unternehmen wolle sich eine Partei "kaufen", entgegengetreten werden. Spenden (und Mitgliedsbeiträge) können bis zu einer Höhe von 3200 Euro (bei Verheirateten bis zu einer Höhe von 6400 Euro) zur Hälfte von der Einkommenssteuerschuld erstattet werden. Konkret: 50 Prozent des gezahlten Mitgliedsbeitrages bzw. einer Spende wird von der Steuerschuld nachgelassen. Damit soll ein Anreiz geschaffen werden, politisch zu partizipieren, also Spenden und Mitgliedsbeiträge an eine Partei zu geben. Hier handelt es sich aufgrund des Steuerverzichts um eine indirekte staatliche Finanzierung.

Spenden über 10 000 Euro in einem Jahr sind mit dem Namen und der Adresse des Spenders im Rechenschaftsbericht der Partei zu veröffentlichen. Von dieser Höhe an könnte daher auch von "Großspende" gesprochen werden. Spenden über 50 000 Euro sind dem Bundestagspräsidenten unverzüglich anzuzeigen und zeitnah zu veröffentlichen.

Natürlich beflügeln Großspenden die Phantasie von Journalisten, Politikwissenschaftlern und generell politisch Interessierten. Was erwartet der, der eine Großspende an eine Partei gibt? Drei Motive können genannt werden:
  • Die Hoffnung, Zugang zu den politischen Machtzentren zu erhalten. Zu diesen Zentren können das Kanzleramt, Fraktionsvorstände oder Ausschussvorsitzende gezählt werden. Noch wichtiger ist aber der Zugang zu jenen informellen Personenkreisen, in denen politische Weichenstellungen vorbereitet, häufig faktisch auch entschieden werden.
  • Natürlich wollen Unternehmen oder Verbände auch ganz konkret etwas durchsetzen oder verhindern. Da Parteien in der Bundesrepublik als Fraktionen im Parlament und in der Regierung sitzen, sie also sowohl Gesetze beraten und verabschieden als sie auch in der Exekutive anwenden, sind sie der ideale Adressat von interessengeleiteten Spenden, wobei das Interesse sowohl allgemeiner Art (wie "die freie Marktwirtschaft erhalten") oder ganz konkret sein kann.
  • Schließlich werden von Personen, Unternehmen oder Verbänden Spenden an eine Partei gegeben, weil man sich mit ihr inhaltlich verbunden fühlt.
Zur "Dämonisierung" von Spenden hat beigetragen, dass Spender und Spendenempfänger gelegentlich das Licht der Öffentlichkeit scheuen und Umwege benutzen, um nicht in den Rechenschaftsberichten der einzelnen Parteien erwähnt zu werden. Einige Privatpersonen oder Unternehmen möchten nicht mit einer bestimmten Partei in Verbindung gebracht werden. Auch Parteien oder einzelne Politiker scheuen mitunter eine Veröffentlichung, weil sie befürchten, in den Verdacht finanzieller Abhängigkeit zu geraten.

In den 1970er- und 1980er-Jahren galt nach dem damals gültigen Parteiengesetz zwar bereits die Offenlegungspflicht von Großspenden, sie wurde aber mit viel Phantasie und gelegentlich auch krimineller Energie umgangen. Diese "Umwegfinanzierung" geschah auf verschiedene Art:
  • Spenden wurden in bar gegeben und von den Parteischatzmeistern nicht verbucht. Bei der Flick-Affäre hat zum Beispiel immer nur Bargeld den Besitzer gewechselt, mithin war auf Bankkonten keine Spur zu entdecken.
  • Großspenden wurden auf mehrere Gebietsverbände der Partei verteilt und so "versteckt" oder an viele Strohmänner gegeben, die formal als Spender mit Beiträgen von jeweils unter 20 000 DM auftraten.
  • Eine Großspende wurde einfach unter "anonym" verbucht, was Geist und Buchstaben auch des damaligen Parteiengesetzes widersprach. Spenden wurden über gemeinnützige Vereine, Stiftungen oder Berufsverbände geleitet und "gewaschen" – mit dem für den Spender erfreulichen Nebeneffekt, Steuern zu sparen.
  • Eine andere Möglichkeit, Steuern zu sparen, bestand darin, eine Spende über eine Scheinfirma im Ausland – häufig Briefkastenfirmen in Liechtenstein – zu lenken und diese als "Werbungskosten" von der Steuer abzusetzen, zum Beispiel für angebliche betriebswirtschaftliche Gutachten.
  • Eine Spielart der Gutachten-Spende war (und ist bis heute) die Inseraten- bzw. Abonnement-Spende: Ein Unternehmen wirbt in einer Parteipublikation oder abonniert eine Parteizeitschrift zu überhöhten Preisen.
Mittlerweile ist das Parteiengesetz präzisiert und verschärft worden.

In seiner Novelle von 2002 ist eine Strafandrohung aufgenommen worden. Wer absichtlich die Herkunft oder Verwendung der Mittel oder des Vermögens verschleiert, als Empfänger eine Spende in Teile zerlegt oder eine illegale Spende nicht an den Bundestagspräsidenten weiterleitet, kann mit bis zu drei Jahren Freiheitsstrafe oder mit Geldstrafe belegt werden. Fehler in der Rechnungsführung bleiben straffrei, strafwürdig ist nur absichtlich verschleierndes Handeln.

Und die Presse nimmt ihre Aufgabe als kritische Beobachterin dergestalt wahr, dass diesen illegalen Wegen der Parteienfinanzierung ein wirksamer Riegel vorgeschoben wurde.

Entwicklung der MitgliedsbeiträgeEntwicklung der Mitgliedsbeiträge (© Deutscher Bundestag)
Mitgliedsbeiträge

Mitgliedsbeiträge werden, was die Offenlegung sowie die staatliche Subventionierung von Parteien angeht, wie Spenden behandelt. Der formale Unterschied zwischen beiden liegt lediglich darin, dass eine Spende eine einmalige Zahlung darstellt, während Mitgliedsbeiträge regelmäßig – normalerweise monatlich – an eine Partei entrichtet werden.

Rechenschaftslegung

Nach Art. 21 GG müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben. Im Parteiengesetz wird ausführlich konkretisiert, wie die Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie die Vermögensrechnung auszusehen haben.

Der Rechenschaftsbericht einer Partei ist von einem staatlich anerkannten Wirtschaftsprüfer zu kontrollieren und mit einem Prüfungsvermerk zu versehen, bevor dieser offiziell beim Bundestagspräsidenten eingereicht wird. Diese Regelung des Parteiengesetzes hat eine nur geringe Kontrollwirkung. So kann eine Partei jeden von ihr gewünschten Wirtschaftsprüfer benennen, solange dieser nicht dem Vorstand der Partei oder einem allgemeinen Parteiausschuss angehört oder Revisionsbeauftragter oder Angestellter der zu prüfenden Partei ist. Wirtschaftsprüfer vermögen zudem nur nach formalen Kriterien zu verfahren, illegal geflossene Spenden oder in andere Länder verlagerte Schwarzgelder entgehen ihrer Aufmerksamkeit.