Zusammenfassung
Der vorliegende Beitrag blickt auf zwanzig Jahre Beziehungen zwischen der Ukraine und dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) zurück. Es werden juristische und politische Gründe für die Verweigerungshaltung der Ukraine hinsichtlich der Ratifikation des Römischen Statuts diskutiert sowie der Entscheid des ukrainischen Verfassungsgerichts hinsichtlich der Unvereinbarkeit des IStGH-Statuts mit der ukrainischen Verfassung kritisch analysiert. Zudem werden die Erklärungen der Ukraine bezüglich der Anerkennung der Gerichtsbarkeit des IStGH sowie die vorläufigen Berichte der IStGH-Chefanklägerin beleuchtet. Der Artikel kommt zu dem Schluss, dass die Ukraine auf dem Weg zur Ratifizierung des Römischen Statuts bereits einiges getan hat, auch wenn die Ratifikation und Implementierung der Vertragsvoraussetzungen noch ausstehen.
Einleitung
2018 feiert die internationale Gemeinschaft das zwanzigste Jubiläum des Römischen Statuts des Internationalen Gerichtshofes (IStGH). Der IStGH ist das erste ständige und von der UNO unabhängige Organ, das für die strafrechtliche Verfolgung von Individuen gegründet wurde, die internationale Verbrechen begangen haben. Zu diesen Verbrechen zählen: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Verbrechen der Aggression. Der Gerichtshof kann allerdings nur dann tätig werden, wenn Staaten nicht willens oder nicht in der Lage sind, eine schwere Straftat ernsthaft zu verfolgen.
Vor zwanzig Jahren hätte niemand geglaubt, dass das Statut so schnell in Kraft treten würde: Der IStGH nahm bereits am 1. Juli 2002 seine Tätigkeit auf. Dass inzwischen 123 Staaten Vertragsparteien des Rom-Statuts sind, zeugt von der breiten internationalen Unterstützung für den IStGH. Einige Staaten sind jedoch aktive Widersacher des Gerichtshofes – darunter vor allem die Vereinigten Staaten, Russland und Israel. Die USA und Russland unterzeichneten das Statut zwar zunächst, zogen ihre Unterschriften jedoch später zurück mit der Erklärung, nie Mitgliedstaaten werden zu wollen. Dies entzieht ihre Bürgerinnen und Bürger jedoch nicht vor der potenziellen Strafverfolgung durch den IStGH, falls sie Straftaten in einem Vertragsstaat begangen haben, der UN-Sicherheitsrat eine Situation an den IStGH überweist, oder ein Nichtvertragsstaat, auf dessen Territorium das Verbrechen begangen wurde, mit einer gesonderten Erklärung die Gerichtsbarkeit des IStGH anerkennt – was im Falle der Ukraine geschehen ist.
Aktuell untersucht die Chefanklägerin des IStGH Fatou Bensouda Verbrechen russischer Soldaten in Georgien während des russisch-georgischen Kriegs 2008. Zudem laufen Vorprüfungen mutmaßlicher Verbrechen amerikanischer Soldaten in Afghanistan, sowie russischer Streitkräfte und mutmaßlich von Russland kontrollierter bewaffneter Rebellen auf der Krim und im Donbass. Es ist nicht zu erwarten, dass die oben genannten Staaten mit dem IStGH kooperieren. So erklärte jüngst John Bolton, Nationaler Sicherheitsberater des US-Präsidenten, dass der IStGH für die USA "bereits tot" sei. Er drohte, Sanktionen gegen IStGH-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter zu verhängen, falls das Gericht gegen US-Bürgerinnen und Bürger vorgehen sollte. Russland, das bei den Vorprüfungen im Fall Georgien noch mit dem Gerichtshof zusammengearbeitet und Zugang zu Behörden der Russischen Föderation (außerhalb der besetzten Gebieten Südossetiens) gewährt hatte, weigert sich nun, dem Gerichtshof Informationen über den Krieg in Georgien und die Situation in der Ostukraine zur Verfügung zu stellen.
Wie sieht es mit der Ukraine aus? In Rom war die Ukraine einer jener 120 Staaten, die das Statut unterstützten. Am 20. Januar 2000 unterzeichnete die Ukraine den Vertrag, ratifizierte ihn jedoch bis heute nicht. Dafür gibt es juristische und politische Gründe. Auf juristischer Ebene befand das ukrainische Verfassungsgericht 2001, dass einige Bestimmungen des Rom-Statuts mit der Verfassung der Ukraine inkompatibel seien. Laut Verfassungsgericht steht die im Statut enthaltene Formulierung, der Internationale Strafgerichtshof solle die "innerstaatliche Staatsgerichtsbarkeit" "ergänzen" (eng.: "shall be complementary to national criminal jurisdictions"), im Widerspruch zu Artikel 124 der ukrainischen Verfassung, der "die Delegierung von Gerichtsfunktionen sowie die Aneignung dieser Funktionen durch andere Organe oder Amtspersonen" untersagt. Das Problem ist, dass die Präambel und Artikel 1 des Statuts in der offiziellen russischen Fassung falsch übersetzt wurden: "Das Gericht ergänzt die nationalen Strafrechtsbehörden" und "ergänzt die nationale Strafgesetzordnung". Da keine offizielle ukrainische Übersetzung des Statuts existiert, traf das Verfassungsgericht die Entscheidung auf Grundlage des russischen Textes. Davon ausgehend nahm das Verfassungsgericht an, dass das Prinzip der Komplementarität, das im Rom-Statut verankert ist, eine Delegierung der Gerichtsfunktionen an den Internationalen Strafgerichtshof vorsehen und der IStGH das ukrainische Justizsystem ergänzen würde – was nicht Sinn des Grundsatzes der Komplementarität ist. Das Prinzip der Komplementarität sieht vielmehr vor, dass der IStGH innerstaatliche Gerichtsbarkeit bei der Verfolgung von Völkerrechtsverbrechen ergänzt, aber nicht ersetzt, wobei nationale Gerichte das prioritäre Recht beibehalten, Menschenrechte zu schützen und internationale Verbrechen zu ahnden. Der Internationale Strafgerichtshof kann nur dann strafverfolgend tätig werden, wenn Staaten nicht willens oder in der Lage sind, bestimmte schwere Straftaten ernsthaft zu verfolgen. So argumentierte auch die Autorin des vorliegenden Beitrags gegenüber dem ukrainischen Justiz- und dem Außenministerium, als im April 2014 die Frage über den möglichen Beitritt der Ukraine zum Römischen Statut diskutiert wurde. Der Beschluss des Verfassungsgerichts kann jedoch nicht widerrufen werden. Der einzige Weg für die Ukraine, dem Statut beizutreten, liegt somit in einer Verfassungsänderung.
Allerdings waren nicht juristische, sondern vielmehr politische Erwägungen entscheidend für die Ukraine. Im Jahr 2001 orientierte sich die Ukraine außenpolitisch an Russland, das dem IStGH schon immer kritisch gegenüberstand. Zudem fürchtete die damalige politische Führung vermutlich, wegen des Skandals um die Ermordung des Journalisten Georgij Gongadse im Jahr 2000, selbst auf der Anklagebank zu landen. Es kann sein, dass sie aus diesem Grund die Ratifizierung des Statuts verhindern wollte, dabei aber nicht bedachte, dass in diesem konkreten Fall der IStGH gar nicht zuständig gewesen wäre.
Anerkennung der Gerichtsbarkeit des IStGH
Im Jahr 2014 änderte sich die Haltung der ukrainischen Behörden zum IStGH aufgrund der Ereignisse auf dem Maidan und angesichts des durch Russland initiierten internationalen Konflikts auf der Krim und in der Ostukraine. In diesem Zusammenhang reichte die Ukraine 2014 und 2015 zwei Erklärungen beim IStGH ein und erkannte dessen Gerichtsbarkeit nach Artikel 12 Abs. 3 an [Der Artikel besagt, dass ein Nichtvertragsstaat "durch Hinterlegung einer Erklärung beim Kanzler die Ausübung der Gerichtsbarkeit durch den Strafgerichtshof in Bezug auf das fragliche Verbrechen anerkennen" kann – Anm. d. Red.]. Die erste Erklärung bezog sich auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit – darunter Folterungen, gewaltsame Entführungen, illegale Festnahmen und Ermordungen –, die während der "Revolution der Würde" mutmaßlich durch die damalige Führung begangen wurden. Die zweite Erklärung bezog sich auf Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen, die in dem Konflikt um die Krim und im Donbass begangen wurden.
Auf diese Art erkannte die Ukraine rückwirkend die Gerichtsbarkeit des IStGH hinsichtlich der Verbrechen an, die seit dem 21. November 2014 auf ukrainischem Territorium begangen wurden – einschließlich auf den von der Ukraine derzeit nicht kontrollierten Gebieten auf der Krim und im Donbass (zu denen der IStGH allerdings keinen Zugang hat). Durch diesen Schritt können auch Verbrechen verfolgt werden, die noch vor der Einreichung der Erklärungen entstanden sind. Strafrechtlich verfolgt und zur Verantwortung gezogen werden können dabei Personen, die auf ukrainischem Territorium die im Römischen Statut gelisteten Verbrechen begangen haben – unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und ungeachtet eines etwaigen, von ihnen bekleideten, offiziellen Amtes. Letzteres war in der bisherigen Arbeit des IStGH stets ein Stolperstein.
Die Angst vor dem "Damoklesschwert" einer möglichen Strafverfolgung kann als Hauptgrund für den Unwillen der ukrainischen Führung gelten, das Römische Statut zu ratifizieren. Betrachtet man die von der Ukraine eingereichten Erklärungen und das Assoziierungsabkommen mit der EU aus dem Jahr 2014, dessen Artikel 8 die Ratifizierung und Implementierung des Römischen Statuts verlangt, erscheint dieser Unwillen unverständlich und inkonsequent. Zudem ist die Ukraine dem Abkommen über Privilegien und Immunitäten des Internationalen Strafgerichtshofes von 2002 beigetreten und somit bestimmte Verpflichtungen eingegangen (u. a. im Bereich Zeugen- und Opferschutz).
Perspektive der Ratifizierung des Römischen Statuts
Die Perspektiven der Ratifizierung des Römischen Statuts stehen heute besser als 2001. Am 2. Juni 2016 wurde Artikel 124 der ukrainischen Verfassung geändert und durch folgenden Satz ergänzt: "Die Ukraine kann die Gerichtsbarkeit des Internationalen Strafgerichtshofes gemäß den im Statut definierten Bedingungen anerkennen". Diese Änderung wird jedoch erst am 30. Juni 2019 in Kraft treten. Die Ratifizierung des Rom-Statuts wird erst danach möglich sein.
Doch weshalb diese dreijährige Verzögerung? Die Antwort liegt in der politischen Konjunktur. 2015 teilte der stellvertretende Chef der Präsidialadministration und Sekretär der Verfassungskommission Oleksij Filatow mit, dass "die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des IStGH sowohl mit einigen Vorteilen, als auch mit bestimmten Risiken verbunden ist, – unter anderem mit Blick auf das ukrainische Militärpersonal, das an Kampfhandlungen teilnahm". Trotz der eingereichten Erklärungen versuchen die ukrainischen Behörden sich abzusichern, und glauben fälschlicherweise, dass die Nicht-Ratifizierung sie davor schützen würde, auf Anfragen des IStGH in Bezug auf ukrainische Staatsangehörige – Amtsinhaber eingeschlossen – zu reagieren. Hinter vorgehaltener Hand werden im Parlament sogar "kreative" Ideen wie jene geäußert, die Erklärungen über die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des IStGH zurückziehen zu können, sollte etwas schieflaufen – eine naive Annahme.
In Wirklichkeit unterscheidet sich die Anerkennung der Jurisdiktion des Internationalen Strafgerichtshofes nach Artikel 12 Abs. 3 nicht von jener infolge einer Ratifizierung: Die Pflicht zur Kooperation mit dem Gericht entsteht in beiden Fällen. Das bedeutet, dass die Ukraine die Kooperationsverpflichtung bereits eingegangen ist, ohne allerdings die Rechte zu erhalten, die durch eine Ratifizierung entstanden wären. Das Statut sieht die Möglichkeit zur "Rücknahme" von freiwilligen Erklärungen nicht vor. Vertragsstaaten können jedoch aus dem Vertrag austreten – und haben das Recht, an der Versammlung der Vertragsstaaten teilzunehmen, Kandidaturen für den IStGH vorzuschlagen und das interne Regelwerk des Gerichts zu bestimmen. Auf all diese Vorzüge muss die Ukraine wegen der Kurzsichtigkeit einzelner Regierungsmitglieder verzichten. Die Frage ist: Werden sie den Beitritt der Ukraine in die Gemeinschaft der IStGH-Mitgliedstaaten auch nach dem Inkrafttreten der Verfassungsänderungen verhindern können, die den Weg zur Ratifizierung des Römischen Statuts freimacht?
Die Vorprüfungen der IStGH-Chefanklägerin: Vorläufige Ergebnisse
Nach Einreichung der Erklärungen nach Artikel 12 Abs. 3 leitete die Chefanklägerin des IStGH zunächst Vorprüfungen der Verbrechen ein, die während der Maidan-Ereignisse begangen wurden und weitete ihre Arbeit später auf die Ereignisse auf der Krim und im Donbass aus. Die Chefanklägerin veröffentlicht jährlich Berichte zur Situation der vom IStGH untersuchten Fälle. In den Jahren 2014–2017 wurden in den Berichten die mutmaßlichen Verbrechen auf ukrainischem Territorium und der bewaffnete Konflikt vorläufig analysiert. Ende 2018 soll der nächste Bericht erscheinen.
In Bezug auf die Verstöße, die sich während des Euromaidans ereigneten, kam die Chefanklägerin 2015 zu dem Schluss, dass diese teilweise als Verbrechen gegen die Menschlichkeit bezeichnet werden können, fand aber keine Beweise dafür, dass das gewaltsame Vorgehen der Sicherheitskräfte gegen Demonstranten und Zivilisten systematisch und ausgedehnt erfolgte. Das deutet in erster Linie auf die Unzulänglichkeit des von der Ukraine vorgelegten Beweismaterials hin, was wiederum mit der Inkompetenz der Strafverfolgungsbehörden zusammenhängt, die nicht wissen, welche Beweismaterialien für die Feststellung eines "ausgedehnten" und "systematischen" Charakters der Verbrechen nötig wären. Schließlich merkte die Chefanklägerin an, dass gravierende Menschenrechtsverletzungen stattgefunden hätten und die vorläufige Beurteilung der Maidan-Ereignisse später im Lichte zusätzlicher Fakten und Informationen erfolgen könnte.
Im Jahr 2015 begann die Chefanklägerin mit der Untersuchung des bewaffneten Konflikts in der Ostukraine. In den nachfolgenden Berichten bezeichnete sie die Situation als Besatzung der Ukraine durch die Russische Föderation und betrachtete sie im Lichte des Kriegsrechts. Dies erlaubt es, einige auf diesem Territorium begangenen Verbrechen als Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu qualifizieren. Der bewaffnete Konflikt im Osten der Ukraine habe zwei Dimensionen: eine "innerstaatliche" und eine "internationale". Zudem wies die Chefanklägerin in ihrem Bericht von 2017 darauf hin, dass die Informationen über Russlands Kontrolle über die bewaffneten Rebellen im Osten der Ukraine weiterhin untersucht würden, was es u. U. erlauben würde, die Situation als einen internationalen bewaffneten Konflikt betrachten zu können.
Die Mehrheit der ukrainischen Expertinnen und Experten betrachtet die Kampfhandlungen in der Ostukraine als Fortsetzung der russischen Aggression, die auf der Krim begonnen hat. Dafür sprechen zahlreiche Fakten, die die russische Invasion im Donbass bestätigen und zudem beweisen, dass die bewaffneten Kämpfer von Russland kontrolliert werden. Diese Beweise wurden von ukrainischen Behörden gesammelt und dem IStGH sowie anderen internationalen juristischen Institutionen vorgelegt (dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und dem Internationalen Gerichtshof). Darüber hinaus gab der Präsident der Russischen Föderation die Präsenz russischer Truppen im Osten der Ukraine öffentlich zu, als er im August 2014 erklärte: "Wir haben nie behauptet, dass unsere Leute nicht da wären. Sie erledigen bestimmte Aufgaben – auch im militärischen Bereich". Anschließend gratulierte er den bewaffneten Rebellen zum Erfolg.
Die Chefanklägerin des IStGH kommt zum vorläufigen Schluss, dass die Handlungen auf der Krim und im Donbass als Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Tötungen und Entführungen, Folter und unmenschliche Behandlung, Verfolgung von Krimtataren) und Kriegsverbrechen (Tötungen von Zivilisten, Zerstörung von Eigentum, sexuelle Gewalt, Nötigung der Krim-Bewohner zum Dienst in den russischen Streitkräften, Vertreibungen und Überführungen) qualifiziert werden könnten. Die aufgezählten Verbrechen werden nur genannt, jedoch nicht juristisch eingeordnet, da die Vorprüfung noch nicht abgeschlossen ist.
Wichtig ist, dass im Falle einer Ermittlung durch den IStGH Opfer in Verhandlungen auftreten und Anspruch auf Entschädigungen erheben können. Die ausstehende Ratifizierung sowie der frühere Beschluss des Verfassungsgerichts würden kein Hindernis für das Verfahren darstellen. Denn für den Gerichtshof ist nur die Anerkennung seiner Gerichtsbarkeit nach Artikel 12 Abs. 3 von Relevanz. Allerdings könnten nach dem Prinzip der Komplementarität Ermittlungen nur dann eingeleitet werden, wenn festgestellt wird, dass die ukrainischen Behörden nicht willens oder in der Lage sind, eine Strafverfolgung ernsthaft durchzuführen.
Ausblick
Wie steht es derzeit um die Ermittlung und Strafverfolgung dieser Verbrechen? Man könnte sagen: problematisch. In den vier Jahren seit Beginn des Konflikts wurde kein einziges Urteil wegen Kriegsverbrechen gefällt; Verbrechen gegen die Menschlichkeit wurden nicht kriminalisiert; legislative Änderungen, die für eine effektive Zusammenarbeit mit dem IStGH notwendig wären, wurden nicht verabschiedet. Im letzten Bericht des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte über die Situation in der Ukraine wurde angemerkt, dass Menschenrechtsverletzungen auf ukrainisch-kontrolliertem Territorium juristisch nicht nachgegangen werde. Dabei trägt die Ukraine die Hauptverantwortung für Ermittlungen von Verbrechen, die auf eigenem Territorium begangen werden.
Derzeit gibt es Gesetzesprojekte, die die Kriminalisierung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit vorsehen. Zudem werden Gesetzesänderungen in Bezug auf Kriegsverbrechen, Verbrechen der Aggression, Folter, u. ä. diskutiert. Obwohl die Ratifizierung des Römischen Statuts die Vertragsstaaten nicht dazu verpflichtet, Änderungen im nationalen Strafrecht vorzunehmen, kann die nationale strafrechtliche Verfolgung internationaler Verbrechen ohne diese Änderungen nicht erfolgen.
2017 erarbeitete das ukrainische Justizministerium zudem eine Gesetzesänderung der Strafprozessordnung und weiterer Gesetze, um die Zusammenarbeit mit dem IStGH zu verbessern. Ohne diese Änderungen wird die Ukraine auf die meisten Anfragen des IStGH nicht reagieren können. Zum Beispiel wird es unmöglich sein, dem IStGH Personen auszuliefern, gegen die ein Haftbefehl erlassen wurde, da die ukrainische Strafrechtsordnung keine Übergabeverfahren im Rahmen internationaler Gerichtsbarkeit vorsieht.
Fazit
In den letzten zwanzig Jahren hat die Ukraine nicht genug auf dem Weg zur Ratifizierung des Rom-Statuts getan, die Reise neigt sich dennoch ihrem Ende zu. Es wurden zwei Erklärungen über die Anerkennung der Gerichtsbarkeit des IStGH nach Artikel 12 Abs. 3 des Römischen Statuts eingereicht, Verfassungsänderungen vorgenommen und eine Reihe von Gesetzesänderungen zur Implementierung von IStGH-Regelungen erlassen. Die ukrainischen Behörden arbeiten vermehrt mit der Anklagebehörde des Internationalen Strafgerichtshofes zusammen. Die ukrainische Militärstaatsanwaltschaft übergab dem IStGH mehr als 500 Seiten Beweismaterial mit Informationen über Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Der ukrainische Geheimdienst SBU sammelt ebenfalls Beweise für internationale Verbrechen und übermittelt sie an den IStGH. Vertreter der Anklagebehörde und die Chefanklägerin persönlich bereisten die Ukraine. Der nächste Besuch soll am 16.–17. November 2018 stattfinden.
Die Ukraine steht vor großen Herausforderungen, die sie allmählich und mühsam überwindet. Die Erfahrungen vieler post-Konflikt-Gesellschaften zeigen, wie schwierig der Weg zum Wiederaufbau und zur Versöhnung ist. Man möchte hoffen, dass die Ukraine sich weiterhin in die richtige Richtung bewegt und eingegangene Verpflichtungen eingehalten werden.
Übersetzung aus dem Ukrainischen: Evgeniya Bakalova
Nützliche Links:
International Criminal Court: Report on Preliminary Examination Activities – Ukraine, 4. Dezember 2017, Externer Link: https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/2017-PE-rep/2017-otp-rep-PE-Ukraine_ENG.pdf
International Criminal Court: Report on Preliminary Examination Activities, 14. November 2016, S. 33–42, Externer Link: https://www.icc-cpi.int/iccdocs/otp/161114-otp-rep-PE_ENG.pdf
International Criminal Court: Report on Preliminary Examination Activities, 12. November 2015, S. 18–25,Externer Link: https://www.icc-cpi.int/iccdocs/otp/OTP-PE-rep-2015-Eng.pdf
International Criminal Court: ICC Prosecutor extends preliminary examination of the situation in Ukraine following second article 12(3) declaration, 29. September 2015, Externer Link: https://www.icc-cpi.int//Pages/item.aspx?name=pr1156
Minister For Foreign Affairs of Ukraine: Declaration by Ukraine lodged under Article 12(3) of the Rome Statute, 8. September 2015, Externer Link: https://www.icc-cpi.int/iccdocs/other/Ukraine_Art_12-3_declaration_08092015.pdf
International Criminal Court: Report on Preliminary Examination Activities, 2. Dezember 2014, S. 14–27, Externer Link: https://www.icc-cpi.int/iccdocs/otp/OTP-PE-rep-2015-Eng.pdf
International Criminal Court: The Prosecutor of the International Criminal Court, Fatou Bensouda, opens a preliminary examination in Ukraine, 25. April 2014, Externer Link: https://www.icc-cpi.int//Pages/item.aspx?name=pr1156
Embassy of Ukraine to the Kingdom of the Netherlands: Declaration by Ukraine lodged under Article 12(3) of the Rome Statue, 9. April 2014, Externer Link: https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/997/declarationRecognitionJuristiction09-04-2014.pdf