Umbau des Landtages in Düsseldorf

9.9.2014 | Von:
Karl-Rudolf Korte

Über das Politikmanagement einer modernen Opposition

Entwicklung von Oppositionsmärkten

Die Politik wandert aus etablierten Formen aus. Das eröffnet zeitgleich Ressourcen und Restriktionen für die politischen Akteure. Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sichert Minderheitsrechte auf hohem Niveau. Doch was nutzt dies einer Opposition, wenn sich die Orte des Opponierens außerparlamentarisch in diffuse Räume verlagern? Wenn sich die Empörungsorte des Protests – digital angetrieben und schwarmrelevant – dynamisch verstetigen, muss die Opposition diese Orte auch antizipieren. Wenn die repräsentative Demokratie mit ihren Strukturen und ihrem traditionellen Legitimitätsverständnis von politischen Mehrheitsentscheidungen in Konkurrenz zu direktdemokratischen Entscheidungsverfahren gerät, entstehen neue Mitgestaltungsoptionen für die Opposition. Wenngleich direkte Verfahren in der Regel kommunikationsstarke Bildungsbürger mit Zeit und Geld ungleich bevorzugen,[20] kann sich die Opposition diese Impulse zu Nutze machen. Wer direkte Verfahren goutiert, kann versuchen, sie auch zu steuern – unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten, aber abhängig von Betroffenheiten.

Wenn die Demokratie in Bewegung ist und Märkte für Wähler, Koalitionen und Medien entstanden sind,[21] gilt dies auch für die Opposition, die sich am Marktgeschehen orientieren muss. Wenn traditionelle Lager im Parteienwettbewerb weichgespült sind und nur noch Kenner parteipolitische Unterschiede finden, gilt das auch gleichermaßen für die Opposition, die mehrdimensionaler daherkommt. Denn wenn vielfältige Koalitionsoptionen denkbar sind, um neue Mehrheiten für die Bundestagswahl 2017 zu kreieren, dann fällt auch die Vorstellung von "geborenen" Oppositionsparteien oder Oppositionslagern schwer. Schwarz-grüne oder rot-rot-grüne Bündnisse waren und sind in den Ländern möglich und für Berlin nicht ausgeschlossen. Kluge Politik antizipiert kommende Konstellationen. Doch für die Oppositionskräfte resultieren aus dieser Situation mehr Unsicherheiten als klare Planungsziele.

Einfacher könnte hingegen für die Oppositionsparteien das Agieren auf den Medienmärkten werden. Einzelaktionen mit Nachrichtenwert können Erregungspotenzial freilegen.[22] Auf Oppositionsmärkten kann derjenige punkten, der den Modus und die Dynamik politischer Öffentlichkeit neuinterpretiert. Es hat sich eine dialogorientierte Kommunikationserwartung bei den Bürgern gegenüber der Politik durchgesetzt. Die neue Beteiligungsarchitektur setzt einen neuen Modus der Interaktion voraus.[23]

Die größte strukturelle Restriktion für die Opposition erfolgt allerdings im Schatten funktionaler Entpolitisierung. Gemeint ist damit eine gesteigerte Exekutivlastigkeit des Entscheidens.[24] Transnationale Krisenpolitik macht ein Politikmanagement erforderlich, das nicht nur schnell zu entscheiden hat, sondern auch weitgehend ohne Parlamentslegitimation auskommt. Expertise der Regierung – sehr sichtbar beim europäischen Regieren – wird der Partizipation durch Parlamente entgegengesetzt. Opposition hat unter diesen Bedingungen nur noch Bittstellercharakter und eilt den Informationen hinterher.

Oppositionspotenziale im Schatten der Großen Koalition

Die drei Großen Koalitionen hatten strukturell deutlich unterschiedliche Oppositionseffekte.[25] 1966 besaß die FDP als einzige Oppositionspartei nur knapp zehn Prozent der Sitze. 2005 teilten sich FDP, Grüne und Linke die Oppositionsbänke mit einem Sitzanteil von etwa 27 Prozent. Im derzeitigen 18. Deutschen Bundestag gehören nur zwei Parteien, die Grünen und die Linken, zur parlamentarischen Opposition mit einem Sitzanteil von 20 Prozent: 504 der 631 Abgeordneten gehören den Mehrheitsfraktionen von Union und SPD an. Das Grundgesetz legt keine Mindestgröße für Opposition fest. Der Status ist für alle Abgeordneten gleich. Allparteienregierungen sind ebenso möglich wie Minderheitskanzlerschaften. Doch die aktuelle Lage erscheint für die Ausübung konventioneller Minderheitsrechte problematisch. Denn diese sind im Grundgesetz und der Geschäftsordnung so geregelt, dass sich ein Viertel der Mitglieder des Bundestages einig sein müssen, wenn sie im Bereich der Kontrollfunktion wirkungsmächtig werden wollen. Nur so ist es möglich, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen, die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen in Karlsruhe zu prüfen oder eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof zu erheben. Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) hat sich mit seinen Vorschlägen zur Sicherung von parlamentarischen Mitwirkungs- und Kontrollrechten der Opposition gegenüber dem Ältestenrat des Bundestages weitgehend durchgesetzt. Geändert wurden Formulierungen in der Geschäftsordnung des Bundestages, nicht jedoch das Grundgesetz. Im Ergebnis hat sich der Kontrollspielraum gegenüber der Regierung für Linke und Grüne erhöht, nicht jedoch der Anteil der Redezeiten im Plenum.[26]

Die Empirie parlamentarischer Oppositionsaktivitäten weist für den Zeitraum von Großen Koalitionen wenig Auffälligkeiten nach.[27] Es gab zwischen 2005 und 2009 keine erhebliche Zunahme der Kontrollaktivitäten. Nur die Zahl der Kleinen Anfragen, eine sanfte Kontrolloption, nahm zu, was auch eine Konsequenz notwendiger Informationsbeschaffung der Opposition sein kann. Sehr selten kam es zu gemeinsamen Aktivitäten der drei Oppositionsfraktionen. Die ersten Monate des 18. Deutschen Bundestages zeigen bislang ähnliche Muster.[28] Gemeinsame Anträge der Opposition sind nicht in Sicht. Erfolgreich haben die Oppositionsparteien mit Unterstützung der Regierungsfraktionen zu Beginn der Legislaturperiode jedoch den NSA-Untersuchungsausschuss durchgesetzt. Der inhärente Zusammenhang zwischen Regieren und Opponieren wurde gerade in der Startphase des 18. Deutschen Bundestages sichtbar. Die zeitlich längste Regierungsbildung in der Geschichte des Bundestages korrespondierte mit der längsten Findungsphase der Opposition.[29] Der Start als erneute Opposition fiel vor allem den Grünen schwer, die nach dem unerwartet schlechten Wahlergebnis machtpolitisch gelähmt agierten. Einmal mehr wird deutlich, welche Rolle Startphasen beim Regieren und Opponieren spielen.[30]

Opposition im Schatten von Großen Koalitionen kann aber auch die Mehrheitsfraktionen im Bundestag selbst betreffen. Gemeint ist ein Funktionswandel im Parlament. Abgeordnete genießen in diesen Zeiten mehr Freiheiten als unter Bedingungen disziplinierender knapper Mehrheiten. 1966 bis 1969 nutzten die Fraktionsvorsitzenden Helmut Schmidt (SPD) und Rainer Barzel (CDU) diesen Spielraum für ein Politikmanagement, das die Regierung vor sich her trieb.[31] Die Mehrheitsfraktionen kontrollierten noch im klassischen Sinne der parlamentarischen Demokratie die Regierung. Sie inspirierten, kontrollierten und prägten einen selbstbewussten Stil der Fraktionen gegenüber der Regierung, die Kanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU) machtvoll zu spüren bekam.[32] Schmidt und Barzel bildeten damals eine "heimliche Nebenregierung". Kritik, Kontrolle, Alternative – diese Oppositionstrias ging damals auch vom Management der Mehrheitsfraktionen aus. Schon in der zweiten Großen Koalition 2005 ließ sich dieses aktivierende Rollenmuster der Mehrheitsfraktionen allerdings nicht mehr nachweisen.

Opposition auf der Suche nach Verbündeten

Nichts deutet darauf hin, dass die Große Koalition ihre Machtfülle über institutionelle Vetospieler systematisch ausweitet. Das gelang auch in beiden vorherigen Großen Koalitionen nicht.[33] Dies liegt auch daran, dass die inhaltlichen Positionen von Union und SPD häufig zu weit auseinanderliegen.[34] Die Opposition kann davon durchaus profitieren. Sie hat die Chance, alle institutionellen Vetospieler auch für sich zu gewinnen, um somit neue Allianzen zu schmieden. Die aktive Rolle der Grünen, der Linken und der FDP in den von ihnen mitgetragenen Landesregierungen ist dabei von besonderer Bedeutung für den Bundesrat. Ebenso könnten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts der Opposition argumentativen Rückenwind verschaffen, wenngleich eigene Normenkontrollklagen für die Opposition angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Bundestag derzeit nicht möglich sind. Wenn das Thematisierungsprofil des Bundespräsidenten greift, dann könnten größere Effekte davon ausgehen, dass er sich – noch deutlicher als sonst – zum Anwalt von Minderheiten macht. Zweimal verweigerte Bundespräsident Horst Köhler die Ausfertigung von Gesetzen der Großen Koalition von 2005. Joachim Gauck ließ sich besonders viel Zeit bei der Prüfung des Diäten-Gesetzes 2014, was Linke und Grüne erfolglos abgelehnt hatten.[35]

Verbündete können die Oppositionsparteien zudem im Bereich der Medien finden. Diese haben große Schwierigkeiten, aus der Langeweile des empörungsarmen Koalitionsklimas auszubrechen, weil sich die Spitzenakteure großkoalitionär öffentlich immer einig sind. Auch investigativer Journalismus – als eine Variante der sogenannten Vierten Gewalt – ist derzeit wichtiger, um andere öffentliche Deutungen zuzulassen. Unter den Bedingungen von Onlineszenarien des digitalen Parlamentarismus haben sich zudem die Rahmenbedingungen verbessert. Vermutlich spielt die Ressource "Schwarmfähigkeit" bald eine größere Rolle als "Talkshowtauglichkeit", wenn es darum geht, Aufmerksamkeit für politische Akteure zu generieren.[36] Dies gilt vor allem dann, wenn direktdemokratische Verfahren ausgebaut werden.[37]

Fußnoten

20.
Ray Hebestreit, Partizipation in der Wissensgesellschaft: Funktion und Bedeutung diskursiver Beteiligungsverfahren, Wiesbaden 2013.
21.
Dazu K.-R. Korte (Anm. 2), S. 12–18.
22.
Der Abgeordnete Christian Ströbele ist nicht nur seit vielen Jahren der einzige direkt gewählte grüne Abgeordnete im Bundestag, sondern auch ein Solitär, wenn es um Darstellungsmöglichkeiten geht. Sein Gespräch mit Edward Snowden in Moskau zeigte, wie sich Opposition spektakulär in Szene setzen kann.
23.
Dazu Claus Leggewie, Mut statt Wut. Aufbruch in eine neue Demokratie, Hamburg 2011.
24.
Zur Einordnung vgl. Roland Sturm, Die Entdeckung einer Politik des Unpolitischen, in: Politische Vierteljahresschrift, 54 (2013) 3, S. 403–414. Ebenso Timo Grunden, Das Programm der Großen Koalition. Eine Regierung der sozialstaatlichen Restauration?, in: K.-R. Korte (Anm. 14).
25.
Ein Überblick findet sich im Themenheft Parlamentarismus von APuZ, (2008) 16, sowie bei S. Bukow/W. Seemann (Anm. 3). Vgl. zum Oppositionsverhalten in der zweiten Großen Koalition auch Dan Hough, Political Opposition in the Era of the Grand Coalition (2005–09), in: German Politics, 19 (2010) 3–4, S. 369–381.
26.
Vgl. Helmut Stoltenberg, Auch ohne Mehrheit, in: Das Parlament vom 7.4.2014.
27.
Vgl. A. Lorenz (Anm. 3); Jens Walter, Zwischen Kooperation und Blockade, in: S. Bukow/W. Seemann (Anm. 3), S. 319–335; Henrik Gast/Uwe Kranenpohl, Große Koalition – schwacher Bundestag, in: APuZ, (2008) 16, S. 18–23.
28.
Dazu Astrid Geisler et al., Die Suchenden, in: TAZ. Die Tageszeitung vom 25.6.2014.
29.
Zur Regierungsbildung siehe Martin Florack, Regierungsbildung der Kernexekutive: Institutionelle Transformationsprozesse der Regierungsorganisation zur Herstellung kollektiver Handlungsfähigkeit, in: K.-R. Korte (Anm. 14); Roland Sturm, Legitimation durch Deliberation? Die späte und schwierige Regierungsbildung, in: E. Jesse/ders. (Anm. 14), 2014, S. 141–163.
30.
Grundsätzlich: Martin Florack, Transformation der Kernexekutive, Wiesbaden 2013.
31.
Vgl. Klaus Hildebrand, Die erste Große Koalition von 1966–1969. Gefährdung oder Bewahrung der parlamentarischen Demokratie in der Bundesrepublik?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 37 (2006) 3, S. 611–625.
32.
Vgl. Ebd.
33.
Vgl. Reimut Zohlnhöfer, Große Koalitionen: Durchregiert oder im institutionellen Dickicht verheddert?, in: APuZ, (2009) 38, S. 9–14, hier: S. 13.
34.
Siehe zu den Parteipositionen Steffen Bender et al., Die ideologisch-programmatischen Positionen der Parteien bei der Bundestagswahl 2013: Eine Analyse mit dem Duisburger-Wahl-Index (DWI), in: K.-R. Korte (Anm. 14); Uwe Wagschal/Pascal König, Die Links-Rechts-Positionierung der Parteien bei den Bundestagswahlen 2005 bis 2013: Eine empirische Analyse anhand des Wahl-O-Mat, in: K.-R. Korte (Anm. 14).
35.
Mathias Geis, Aus Überzeugung, in: Die Zeit vom 3.7.2014.
36.
Vgl. Edwin Czerwik (Hrsg.), Politische Kommunikation in der repräsentativen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2013.
37.
Doch eine Mehrheit des Deutschen Bundestages wird gerade in diesen Zeiten eine Volksgesetzgebung verhindern.
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