Umbau des Landtages in Düsseldorf

9.9.2014 | Von:
Christiane Bender
Hans Graßl

Losverfahren: Ein Beitrag zur Stärkung der Demokratie?

Geloste Bürgergremien

Aristoteles charakterisiert das Losen als die genuin demokratische Weise der Auslese von politischem Personal: "So gilt es, wie ich sage, für demokratisch, dass die Besetzung der Ämter durch das Los geschieht, und für oligarchisch, dass sie durch Wahl erfolgt, und wieder demokratisch, dass für den Eintritt in die Ämter kein Zensus, und für oligarchisch, dass ein Zensus erfordert wird."[14] In jüngster Zeit haben der Historiker Bernard Manin und der Politikwissenschaftler Hubertus Buchstein an die lange und fruchtbare Tradition der Auslese des politischen Personals durch Losen von der Antike über die republikanischen Stadtstaaten bis hin zu den Schweizer Landsgemeinden erinnert.[15] In modernen Demokratien ist das Losverfahren jedoch fast vergessen.[16] Als einer der Protagonisten des Losens, auch unter heutigen Bedingungen, kritisiert der Publizist Florian Felix Weyh, "dass die über Parteien selektierten Abgeordneten keinen soziologischen Querschnitt der Gesellschaft bilden".[17] Er führt ins Feld, nur das Losverfahren garantiere uneingeschränkt die Norm der Gleichheit aller Teilnehmer. Alle Bürger, ob arm oder reich, weiblich oder männlich, jung oder alt, gesund oder krank, Unternehmer, Beamter oder Arbeiter hätten in der Demokratie die gleiche Chance, durch das Los gezogen zu werden. Kein Teilnehmer könne über eigenes ökonomisches, soziales oder kulturelles Kapital seine Chancen erhöhen, sich Vorteile gegenüber anderen verschaffen und den Ausgang der Lotterie beeinflussen.

Das Losverfahren verspricht also einen Ausweg aus dem alten Dilemma der ungleichen personalen Repräsentation der Wählerschaft in modernen Demokratien. Denn auch derzeit populäre Quotenregelungen – heute Frauenquoten, morgen vielleicht Beamten-, Arbeiter- und Rentnerquoten – sind umstritten. Ständestaatliche Lösungen, wie sie im britischen Oberhaus oder bis vor einigen Jahren im ehemaligen bayerischen Senat verwirklicht waren, sollten gesellschaftliche Gruppen, mächtige adelige Minderheiten, Glaubensgemeinschaften und Interessenverbände in die Parlamente integrieren. Lösungen dieser Art verschieben das Problem der personalen Repräsentation jedoch nur auf andere organisatorische Ebenen. Mehr oder weniger mächtige Verbände und deren Führungspersonal und nicht die Wähler bestimmen dann die Zusammensetzung der Parlamente. Um das Problem der Bestimmung von Gruppen und deren Quotierung zu umgehen, fordern Anhänger des Losverfahrens die Auslosung aller Sitze im Parlament.

Eine weniger konsequente Anwendung des Losverfahrens erkennt Hubertus Buchstein in der Institutionalisierung von ausgelosten Bürgergremien – Houses of Lots –, die dem Parlament bestimmte Entscheidungen abnehmen und die Abgeordneten in sensiblen Fragen wie Wahlrechtsreformen oder der Höhe der Diäten vor Machtmissbrauch und damit Vertrauensverlust schützen sollen. Buchstein verweist auf Experimente mit ausgelosten Bürgergremien wie den Citizen Assemblies (CA) in Kanada und in den Niederlanden, die sich vor allem mit umstrittenen Wahlrechtsfragen befasst haben. "Ein CA ist ein Gremium, das sich aus 100 bis 200 ausgelosten Bürgern zusammensetzt, einen zeitlich begrenzten und eindeutig definierten Arbeitsauftrag erhält und dazu einen Entscheidungsvorschlag erarbeitet."[18] Auf den ersten Blick scheint eine Aufteilung von politischen Gestaltungsfeldern auf verschiedene Gremien unproblematisch: Auch in der föderalen Ordnung der Bundesrepublik sind die Politikfelder Kultur-, Sozial- oder Verteidigungspolitik auf verschiedene Parlamente der Bundes-, Landes- oder Gemeindeebene verteilt. Roland Lhotta, ein Kritiker des Losverfahrens, gibt jedoch zu bedenken, dass nicht zu definieren sei, bei welchen Entscheidungsmaterien ausgeloste Bürgergremien eingesetzt werden sollten und vor allem wer dem Parlament Neutralitätsdefizite in bestimmten Fragen unterstellen und dessen Entscheidungsbefugnisse beschränken darf.[19] Nach Artikel 38 Absatz 1 des Grundgesetzes kommen nur die Abgeordneten selbst in Frage, denn sie "sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen." Die Abgeordneten wären demnach an Vorschläge, Aufträge und Weisungen extern geloster Bürgergremien, zum Beispiel zu einem neuen Wahlrecht, nicht gebunden.

Szenario für Deutschland

Die rechtlichen Grenzen, Losverfahren wie auch ständisch-proportionale Filter in das politische System der Bundesrepublik einzufügen, sind von den Vätern und Müttern des Grundgesetzes eng gezogen worden. Dass Parlamente vom Volk zu wählen sind, bildet in unserem Verständnis von moderner Demokratie eine nicht hintergehbare Voraussetzung und ein zentrales Kriterium zur Beurteilung der Legitimität politischer Machtausübung. Dementsprechend wird die Bedeutung von Wahlen an zentralen Stellen unserer Verfassung festgelegt. Die Bundesrepublik Deutschland wird in Artikel 20 Absatz 1 als ein demokratischer und sozialer Bundesstaat qualifiziert, in welchem nach Absatz 2 alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, ausgeübt durch Wahlen, Abstimmungen und "besondere Organe" der Exekutive, Legislative und Judikative. Im gleichen Artikel Absatz 4 wird den Deutschen sogar ein Widerstandsrecht gegen jeden eingeräumt, "der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen", falls "andere Abhilfe nicht möglich ist." Der Artikel 38 Absatz 1 des Grundgesetzes regelt, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages als Vertreter des ganzen Volkes "in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl" gewählt werden.

Welche realistischen Möglichkeiten bestehen dennoch, das Losverfahren als Mechanismus in die Architektur der modernen Demokratie einzuführen, um verfassungskonform eine höhere personale Repräsentation und Sichtbarkeit marginalisierter Interessen auf der Ebene des Bundestags zu implementieren? Im Folgenden skizzieren wir ein Szenario, das sowohl die innovativen Ideen Buchsteins wie die Kritik an Losverfahren ernst nimmt. Das Losverfahren darf das Wählen als den zentralen Mechanismus zur Koordination politischen Handelns nicht unterlaufen. Eine kluge Mischung aus beiden Verfahren, Wählen und Losen, trägt aber dazu bei, das Bewusstsein politischer Gleichheit, auch durch die personale Repräsentation im Parlament nicht vertretener Schichten und Gruppen, zu stärken und garantiert gleichzeitig die kompetente Führung der Geschäfte des Staates.

Der Bundestag kann und soll aus guten Gründen nicht durch eine ausgeloste Bürgerversammlung ersetzt werden. Der Fünfprozenthürde für die Wahl von Parteien auf Bundesebene kann aber ein Verfahren zur Seite zu gestellt werden, das allen wahlberechtigten Bürger/-innen die Chance eröffnet, einen von insgesamt fünf Prozent der Sitze im Bundestag (momentan etwa 30 Sitze) durch Los einzunehmen. Alle Wahlberechtigten erhalten mit dem Wahlschein eine Losnummer, die sie an das Wahlamt zurückgeben, wenn sie von ihrem Recht, gelost zu werden, bei der Bundestagswahl keinen Gebrauch machen wollen. Am Wahlabend werden nicht nur die Ergebnisse der Wahl, sondern auch die Losnummern der ausgelosten Abgeordneten bekannt gegeben. Alle Losabgeordneten müssen sich einer verfassungsrechtlichen Überprüfung unterziehen und haben das Recht, unter bestimmten Bedingungen vom Los zurückzutreten. Als historisches Vorbild für dieses, prima vista nicht mit Artikel 38 und 20 des Grundgesetzes kompatible Vorgehen dienen uns die "Berliner Abgeordneten". Sie wurden während des Vier-Mächte-Status von Berlin von 1949 bis 1990 vom Berliner Abgeordnetenhaus in den Bundestag entsandt, da damals in Berlin keine Bundestagswahlen stattfanden. Die Berliner Abgeordneten besaßen somit keine Legitimität durch Volkswahl. Sie waren, das ist für unseren Vorschlag bedeutsam, mit Ausnahme bei Abstimmungen zur Geschäftsordnung nicht stimmberechtigt. Also nahmen sie auch nicht an der Wahl oder Abwahl der Regierung oder an Abstimmungen über Gesetze teil. Dennoch besaßen sie nach der Geschäftsordnung des Bundestages ein uneingeschränktes Rederecht und konnten dort wichtige Funktionen übernehmen. Beispielsweise spielte Hans-Jochen Vogel als Fraktionsvorsitzender der SPD eine zentrale Rolle im parlamentarischen Betrieb.[20]

Vergleichbar mit den Berliner Abgeordneten werden die durch Los ermittelten Losabgeordneten kein Stimmrecht bei Gesetzgebung und Regierungsbildung erhalten. Sie werden jedoch alle Mittel und Instrumente des Parlaments nutzen können, um an der Gesetzgebung mitzuwirken; vorzugweise wenn es um jene Gesetze und Normen geht, die die Parteien, das Parlament und die Parlamentarier/-innen selbst betreffen. Vor allem in diesen Fragen bilden die Losabgeordneten ein öffentlichkeitswirksames Korrektiv. Sie sind aber nicht wie in Buchsteins Vorschlag eines House of Lots auf bestimmte Themen- und Entscheidungsbereiche beschränkt. Das Losverfahren garantiert auf lange Sicht eine breite personale Repräsentation über alle denkbaren wahlberechtigten Bevölkerungsgruppen hinweg. Bedenken, viele Losabgeordnete könnten möglicherweise der Arbeit im Bundestag intellektuell nicht gewachsen und unfähig sein, sich gegen die geballte parlamentarische Akademiker- und Juristenmacht Gehör zu verschaffen, greifen nicht. Denn die Losabgeordneten werden, wie jeder gewählte Abgeordnete, nicht nur über deren Bezüge, sondern auch über einen professionellen Beraterstab verfügen, der ihnen hilft, sich in die parlamentarische Arbeit einzuarbeiten und ihre Interessen und Einstellungen zur Geltung zu bringen.

Kann der skizzierte, moderate Einsatz des Losverfahrens im Zuge der Bundestagswahl der "Wahlmüdigkeit" immer größerer Teile der Bevölkerung entgegenwirken und so ein zentrales Problem der repräsentativen Demokratie lösen? Als isolierte Einzelmaßnahme sicher nicht. Aber das Losverfahren als zusätzliches Recht auf Partizipation kann langfristig dazu beitragen, dass die Parteien wieder zu einer breiten sozialen Verankerung finden und die Kultur der politischen Debatten attraktiver wird für die Teile der Wählerschaft, die sich gegenwärtig kulturell ausgeschlossen und nicht mehr repräsentiert fühlen. Die Wähler bleiben in unserem Gedankenspiel der Souverän. Sie entscheiden über Fragen der politischen Macht; denn nur die repräsentative Demokratie verbindet die Idee der Volkssouveränität mit den funktionalen Erfordernissen, die heutigen komplexen Staatswesen angemessen sind.[21] Die Stärke des Losens hingegen ist seine symbolische Kraft. Am Wahlabend signalisiert das Losritual jedem wahlberechtigten Bürger, dass er in einer lebendigen Demokratie die Seiten wechseln kann. Um für diesen Fall der Fälle gewappnet zu sein, wird das Interesse der Bevölkerung an politischer Bildung womöglich erheblich zunehmen. Das von uns vorgeschlagene Verfahren hat daher das Potenzial, ein Instrument der politischen Bildung im Geiste der Demokratie zu werden. Das Losritual im Anschluss an die Bundestagswahl würde wie ein Magnet die Aufmerksamkeit des Publikums auf sich ziehen. Was dort geschieht, beträfe jeden Einzelnen nicht mehr nur mittelbar, sondern sogar unmittelbar. Das Institut des Losens zur Besetzung einer bescheidenen, aber sichtbaren Zahl von Parlamentssitzen könnte außerdem dazu beitragen, die vielfach überzogene und ungerechtfertigte Kritik an Politikern, Parlamenten und Parteien zu mäßigen, weil es für die Leistungen der nicht selten pauschal verachteten politischen Klasse sensibilisiert. Seit je her und überall sind Menschen von Lotterien fasziniert in der Hoffnung, ihrem Schicksal ein Schnippchen zu schlagen. Der Zufall könnte jeden Einzelnen treffen, der sein Los in die Waagschale geworfen hat. Die Losabgeordneten mit ihren lebensgeschichtlichen Erfahrungen und Ansichten gerieten in den Fokus der medialen Beobachtung. Sie könnten ihre Chance nutzen, auf Themen und Interessen aufmerksam zu machen, die im professionalisierten Politikbetrieb unsichtbar und vielleicht sogar unvorstellbar sind.

Fußnoten

14.
Aristoteles, Politik, übers. von Eugen Rolfes, IV, 9, 1294b 7–9, Hamburg 19814, S. 142.
15.
Vgl. Hubertus Buchstein, Demokratie und Lotterie. Das Los als politisches Entscheidungsinstrument von der Antike bis zur EU, Frankfurt/M. 2009; Bernard Manin, Kritik der repräsentativen Demokratie, Berlin 2007.
16.
Zwar ist auch noch für Jean-Jacques Rousseau Losen das schlechthin angemessene Mittel einer egalitären Herrschaftspraxis, aber der Weg der bürgerlichen Emanzipation, um das Bewusstsein der Freiheit zu erlangen und zu bewahren, kann für ihn nur über die Bildung eines gemeinsamen Willens durch Versammlung, vernünftige Argumentation und wechselseitige Anerkennungsprozesse erfolgen.
17.
Florian Felix Weyh, Losen statt Wählen, in: Kursbuch, (2013) 174, S. 54–70, hier: S. 59.
18.
Hubertus Buchstein, Wählen, Losen und politische Gerechtigkeit – Plädoyer für einen 'demokratisch-deliberativen pouvoir neutre', in: Zeitschrift für Politikwissenschaften, 22 (2012) 3, S. 384–403, hier: S. 400.
19.
Vgl. Roland Lhotta, Gehen Sie nicht über Los! Eine Erwiderung auf Hubertus Buchstein, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 44 (2013) 2, S. 404–418, hier S. 415.
20.
Weitere bekannte Berliner Abgeordnete waren Hans-Christian Ströbele (Die Grünen), Hans-Günter Hoppe (FDP) und Eberhard Diepgen (CDU).
21.
Vgl. Laszlo Trankovits, Verteidigung der Demokratie, in: APuZ, (2012) 38–39, S. 3–9.
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