Kinder blicken am Donnerstag (23.09.2010) in der städtischen Kindertagesstätte Atter in Osnabrück auf ein Puzzle mit einer Deutschlandkarte.

2.7.2015 | Von:
Felix Schulte

Frieden durch Föderalismus

Annäherung durch Eigenständigkeit

Die finnischen Åland-Inseln, Italiens Südtirol oder das moldawische Gagausien – vielfach führte die Übertragung von Autonomierechten zu einer friedlichen Konfliktbeilegung. Territorialautonomien bilden einen Subtypus des asymmetrischen Föderalismus. Im Gegensatz zu klassischen Föderationen entstehen sie nicht "von unten" durch den Zusammenschluss einzelner Gliedstaaten, sondern "von oben": Territoriale Autonomien werden in der Regel von einem Staat durch ein (Verfassungs-)Gesetz eingerichtet. Es handelt sich um keine ausgehandelte Machtteilung, sondern um eine Kompetenzübertragung einer höheren Ebene auf eine tiefere. Eine klassische Territorialautonomie ist nicht am staatlichen Gesetzgebungsverfahren beteiligt. Auch gibt es keine rechtliche Vorrangstellung von staatlichem Recht wie in einem Bundesstaat ("Bundesrecht bricht Landesrecht"). Von Autonomie-Institutionen beschlossene Regelungen können daher innerhalb eines gewährten Kompetenzbereiches nicht aufgehoben werden.

Die Selbstregierung einer Gruppe durch territoriale Autonomie basiert auf dem Sonderstatus ihres Siedlungsgebietes innerhalb der Staatsordnung. Damit einher gehen vom Staat unabhängige Institutionen mit weitreichenden und exklusiven exekutiven und legislativen Kompetenzen. Der Grad an Selbstbestimmung übersteigt jenen bei Minderheitenschutzrechten um ein Vielfaches. Nicht nur Angelegenheiten in Bezug auf Kultur und Bildung, sondern auch die Sozial- und Wirtschaftspolitik werden von der Gebietskörperschaft geregelt (Tabelle).[10] Genaue Kompetenzbereiche sind kaum zu verallgemeinern, da die Bandbreite sehr groß ist. Es handelt sich um begrenzte Selbstregierung, da zentrale Kompetenzen wie die Steuer- oder Außenpolitik beim Staat verbleiben.
Kompetenzbereiche Ålands und Finnlands im VergleichKompetenzbereiche Ålands und Finnlands im Vergleich (© bpb)

Auf den ersten Blick scheint ein solcher Sonderstatus höchst desintegrativ. Laut Kritikerinnen und Kritikern dienen Territorialautonomien ethnischen Gruppen in erster Linie als Sprungbretter in die Sezession.[11] Die Gewährung begrenzter Eigenständigkeit kann aber durchaus eine Annäherung zwischen Gruppen bewirken. Anerkennungsforderungen einer Minderheit gegenüber einem Staatsvolk konstituieren die klassische Problemlage. Soll die Identität nur einer territorialen Gruppe mittels besonderer Rechte und Institutionen geschützt werden, ist eine Territorialautonomie ein geeignetes Instrument. Wanderungsbewegungen können jedoch dazu führen, dass sich die demografische Zusammensetzung ändert, die größte ethnische Gruppe zur Minderheit wird und die Autonomie ihre Raison d’Être verliert.[12]

Dennoch ist Territorialautonomien bei passenden Voraussetzungen ein hohes Konfliktregulierungspotenzial zu bescheinigen. Ihre besondere Leistungsfähigkeit liegt darin, dass die Hauptanliegen eines Nationalstaates berücksichtigt werden. Der Staat als solcher bleibt bestehen: Er muss keinen territorialen Verlust hinnehmen; er vertritt und verteidigt die gesamte Gebietskörperschaft nach außen; kritische Kompetenzen wie die Außen- und Sicherheitspolitik bleiben in seiner Hand; unkritische Kompetenzen überträgt er nach unten, sodass die Selbstbestimmungsrechte als Zugeständnisse erscheinen. An der Dominanz des Staatsvolkes ändert sich nichts. Der nach Anerkennung strebenden Gruppe wird ein weitgehendes Maß an Selbstregierung ermöglicht. Sie kann fast alle ihre Angelegenheiten selbstbestimmt regeln und ihre eigene Identität ausleben. Die Souveränitätsrechte können nicht ohne die Autonomie-Institutionen rückgängig gemacht werden. Autonomien bieten dadurch ein hohes Maß an Schutz. Im Gegensatz zur Machtteilung besteht kein Zwang zur Kooperation. Die Zusammenarbeit zwischen Staat und Autonomie bleibt auf wenige Politikbereiche beschränkt. Etwa die Hälfte aller Autonomien in Europa wurde nach Konflikten eingerichtet.[13] Der empirische Erfolg ist unbestritten: Die Südtiroler müssen keine Italianisierung ihrer Heimat mehr befürchten; die Åländer fordern schon längst nicht mehr die Wiedereingliederung ihrer Inseln an Schweden; auch Gagausen und Moldauer leben heute dank einer Territorialautonomie friedlich zusammen.

Auf die Optionen kommt es an

Wie eine friedliche Koexistenz erreicht werden kann, ist immer fallabhängig. Es gibt kein Patentrezept. Implementierte Modelle sind meist speziell auf die Konfliktparteien zugeschnitten. Dem Föderalismus kommt als Souveränität teilendes Ordnungsprinzip eine besondere Bedeutung bei der Entschärfung ethnischer Problemlagen zu. Trotzdem bietet er alles andere als eine Erfolgsgarantie. Ob Pakistan oder Serbien-Montenegro – die Liste gescheiterter Ethnoföderationen ist lang. Doch auf die Forderungen nach Anerkennung nicht zu reagieren, ist keine Alternative. Wenn bloße Minderheitenschutzrechte nicht ausreichen, bedarf es makropolitischer Lösungen. Formen des ethnischen Föderalismus sind meist die einzig verbleibende Option, um ein Auseinanderbrechen des Staatswesens zu verhindern.

Wenn föderale Regulierungsmodelle scheitern, liegt das nicht am Instrument an sich. Meistens scheitern die Alternativen unter gleichen Bedingungen ebenso. Doch das darf nicht zu Desillusionierung führen. Es kommt niemand auf die Idee, das Gesundheitswesen abzuschaffen, nur weil Todesfälle unvermeidlich sind.[14] Es geht darum, für jeden Patient die beste Therapie zu finden. Das gilt auch für die Konfliktregulierung. Es steht eine Vielzahl an Medikamenten zur Verfügung. Unter den genannten Voraussetzungen versprechen territoriale Autonomien die größten Heilungschancen. Bei der Bewertung der Instrumente darf jedoch nicht die vollständige Beilegung eines Konfliktes das Kriterium sein. Verteilungskonflikte gibt es in jedem föderalen System (Stichwort: Länderfinanzausgleich). Der Maßstab ist stets die friedliche Konfliktbearbeitung im Sinne einer dauerhaften Eskalationsverhinderung.

Eine Regulierung der Konflikte in der Ukraine, in Myanmar oder Mali scheint ohne ein ethnoföderales Arrangement kaum denkbar.[15] Handlungsoptionen für ethnische Problemlagen bedarf es dringender denn je. Die Voraussetzung ist die Abkehr vom Nationalstaatsdenken. Wir haben unser Verständnis von staatlicher Souveränität und ihren Grenzen längst an die Existenz internationaler Kooperation angepasst. "Sovereignty, like the atom, can be split"[16] – das merken wir als Bürgerinnen und Bürger der EU. Internationale Politik verläuft schon längst nicht mehr nur zwischen Nationalstaaten, sondern in vielen Bereichen vertikal zwischen verschiedenen Ebenen. Es ist an der Zeit, unser Verständnis von Staatlichkeit um den unteren Teil dieser Achse mit all ihren Formen der substaatlichen Organisation zu erweitern. Auf ihr finden sich Minderheitenschutzrechte wie im deutsch-dänischen Grenzgebiet, spezifische föderale Arrangements wie in Belgien oder Spanien und Autonomien wie in Finnland oder Italien. In all diesen Fällen wurde das Homogenitätsprinzip des klassischen Nationalstaates durchbrochen. Nur so kann der unbestreitbaren ethnischen Heterogenität Rechnung getragen werden.

Fußnoten

10.
Vgl. Susanne Eriksson et al., Islands of Peace. Åland’s Autonomy, Demilitarization and Neutralization, Mariehamn 2006.
11.
Vgl. Donald L. Horowitz, Ethnic Groups in Conflict, Los Angeles 1986; Eric A. Nordlinger, Conflict Regulation in Divided Societies, Cambridge 1972.
12.
Vgl. Ruth Lapidoth, Autonomy. Potential and Limitations, in: International Journal on Minority and Group Rights, 1 (1994) 4, S. 283f.
13.
Vgl. Felix Schulte, Conflict Regulation through Self-Rule, Report from the Åland Islands Peace Institute 1/2015, S. 1–95.
14.
Vgl. A. Heinemann-Grüder (Anm. 10).
15.
Vgl. Liam Anderson, Ethnofederalism and the Management of Ethnic Conflict, in: The Journal of Federalism, 1 (2015) S. 1–24.
16.
José Trías Monge, Puerto Rico. The Trials of the Oldest Colony in the World, London 1999, S. 170.
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