Im Saal der Menschenrechte und der Allianz der Zivilisationen, Gestaltung der Deckenkuppel von Miquel Barcelo, UNO, Palais des Nations, Genf, Schwei

4.3.2016 | Von:
Peter Rudolf

Prävention von Massenverbrechen im Sinne der "Schutzverantwortung"– aber wie?

Die Prävention massiver organisierter innerstaatlicher Gewalt steht seit den frühen 1990er Jahren unter dem Stichwort der Konfliktprävention auf der Agenda internationaler Politik, gerade auch im Rahmen der Vereinten Nationen. Seit den 2000er Jahren richtete sich unter dem Einfluss des Prinzips der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect, kurz R2P) der Blick insbesondere auf die Verhinderung von Gräueltaten, die in der politischen Diskussion häufig als "Massenverbrechen" (mass atrocities) bezeichnet werden.[1] Nach diesem Prinzip hat die internationale Staatengemeinschaft zwar nicht rechtlich, jedoch moralisch eine subsidiäre Verantwortung, massenhafte Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und notfalls auch mit militärischer Gewalt zu unterbinden, wenn die Regierung des betreffenden Landes ihrer Schutzverantwortung gegenüber den eigenen Bürgerinnen und Bürgern nicht gerecht wird. Mittlerweile ist vielfach die Rede von der Responsibility to Prevent, um die Bedeutung der präventiven Dimension der R2P herauszustellen. So wird in den Berichten des UN-Generalsekretärs Ban Ki-moon die Schutzverantwortung vor allem im Sinne einer Präventionsverantwortung interpretiert.[2]

Konfliktprävention im traditionellen breiten Verständnis und Prävention im Sinne der Schutzverantwortung sind im UN-System zwar diskursiv und bürokratisch nach wie vor eher getrennte Politikbereiche.[3] Doch in der Sache lassen sich beide Formen der Prävention nicht wirklich trennen. Massive Menschenrechtsverletzungen in Form massenhafter Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten, insbesondere die gezielte Tötung ethnisch, religiös oder politisch definierter Bevölkerungsgruppen durch staatliche oder nichtstaatliche Gewaltakteure, werden sehr oft – wenn auch nicht ausschließlich – im Rahmen bewaffneter Konflikte verübt, nach 1945 besonders im Kontext von Bürgerkriegen und gewaltsamen politischen Umbrüchen.[4] Insofern ist es sinnvoll und angemessen, die Verhinderung bewaffneter innerstaatlicher Konflikte und die Verhinderung von Massenverbrechen konzeptionell nicht getrennt zu diskutieren, sondern unter dem umfassenden Begriff der innerstaatlichen politischen Gewalt, verstanden als direkte physische Schädigung zu Herrschaftszwecken.[5]

Ob Prävention eher im herkömmlichen oder eher im fokussierten Sinne einer "Präventionsverantwortung" verstanden wird – sie setzt ein großes Maß an Wissen voraus: darüber, wie sich die Risiken von Gewaltkonflikten erkennen, möglichst genau prognostizieren und wirksam reduzieren lassen. Groß ist der Anspruch der Prävention, eher klein die Grundlage handlungsrelevanten Wissens. Angesichts dieses immer wieder beklagten Befundes stellt sich die Frage: Was kann die sozialwissenschaftliche Forschung an Erkenntnissen zu einer evidenzinformierten Präventionspolitik beitragen? Der Fokus richtet sich im Folgenden auf neuere Erträge der vor allem quantitativ orientierten Forschung zur Wirksamkeit von Ansätzen und Instrumenten sowohl eher struktureller als auch direkter Prävention.[6] Auch wenn Ergebnisse sozialwissenschaftlicher Forschung immer vorläufig, oft kontrovers und vielfach methodisch problematisch sind, so lassen sich daraus doch einige vorsichtige politikrelevante Folgerungen ableiten.

Strukturelle Prävention und ihre Probleme

Wie kann das Risiko massenhafter Gewalt in jenen Ländern durch "strukturelle" Prävention gemindert werden, die aufgrund bestimmter Faktoren als äußerst gefährdet erscheinen? Struktureller Prävention liegt die Annahme zugrunde, es gebe sogenannte "Grundursachen", die das Risiko organisierter politischer Gewalt erhöhen. In der politischen Diskussion ist die Liste solcher root causes mitunter sehr lang, entsprechend wird vom Abbau sozialer Ungleichheiten über die Reform des politischen Systems bis zur wirtschaftlichen Entwicklung sehr vieles zu einem Thema der Konfliktprävention.[7] Richtig daran ist sicher: Ein größeres Maß an Repräsentativität und Inklusivität politischer Systeme trägt dazu bei, das Gewaltrisiko zu verringern;[8] und in stabilen, wirtschaftlich entwickelten Demokratien ist das Risiko von Gewaltkonflikten gering.

Aber lassen sich politische Prozesse von außen beeinflussen oder gar lenken, damit sie diese Richtung nehmen? Die Herausbildung von good governance, Rechtsreformen und der Aufbau demokratischer Institutionen erfordern tiefe Eingriffe in politische Systeme und unter Umständen eine "radikale Rekonstruktion" von Gesellschaften.[9] Selbst wenn Staaten in hohem Maße von internationalen Gebern abhängig sind, ist eine umfassende Transformation nicht ohne Weiteres zu bewirken. Geberstaaten mögen in ihrer Politik ausgesprochen sensibel für die möglichen Grundursachen gewaltsamer Konflikte sein; doch sie müssen mit staatlichen Eliten kooperieren, deren partikulare Interessen eher auf die Bewahrung des Status quo gerichtet sind.[10] Die Erfahrung mit UN-Friedensaufbau-Missionen muss in dieser Hinsicht nüchtern stimmen: Nur zwei der 19 bedeutenderen Missionen nach 1989 trugen nach den (nicht unumstrittenen) Kriterien der Nichtregierungsorganisation Freedom House zur Entstehung liberaler Demokratien bei, nämlich jene in Namibia und in Kroatien.[11]

Gerade in Demokratisierungsprozessen kann sich das Risiko für gewaltsame Konflikte erhöhen.[12] So haben partielle Demokratien mit ausgeprägter Elitenpolarisierung ein hohes Instabilitätsrisiko in Bezug auf Bürgerkriege, Genozide und Staatszusammenbrüche.[13] Demokratisierungsdruck, etwa in Form von Sanktionen, kann kontraproduktiv sein, wenn in der Folge um ihre Macht fürchtende Eliten massive Gewalt einsetzen, um ihre Herrschaft, ihre Privilegien, ihre Sicherheit zu bewahren. Im Falle einer demokratischen Entwicklung sind vor allem die Anfänge risikobehaftet, besonders die erste demokratische Wahl. Hier kann das Konfliktrisiko jedoch mit Hilfe externer Akteure gemindert werden, etwa durch Wahlbeobachtung.[14] Unterstützung von außen in Form von Demokratisierungshilfe scheint generell ein Instrument zu sein, um die Risiken von Übergangsprozessen zu verringern.[15]

Entwicklungszusammenarbeit im Allgemeinen gilt mitunter auch als Instrument der Konfliktprävention: In Kombination mit einer erfolgreichen Wirtschaftspolitik könne sie zu wirtschaftlichem Wachstum beitragen und damit das Risiko eines Bürgerkrieges mindern, so die nicht unumstrittene Annahme.[16] Untersuchungen zum Zusammenhang zwischen Entwicklungshilfe und der Wahrscheinlichkeit für einen bewaffneten Konflikt kommen zu unterschiedlichen Einschätzungen. In Staaten, in denen die Regierung einer geringen Beschränkung und Kontrolle ihrer Macht unterliegt, erhöhen einer Untersuchung zufolge größere Entwicklungshilfezuwendungen die Wahrscheinlichkeit eines bewaffneten Konflikts. Das gilt jedoch nur, wenn die "Rente", die dem Staat durch Entwicklungsgelder zufließt, groß genug ist, um Anreize für eine Rebellion zu schaffen, oder wenn der Staat faktisch von Entwicklungshilfe abhängig ist.[17]

Fußnoten

1.
Dieser Begriff soll die im Abschlussdokument des UN-Gipfeltreffens 2005 im R2P-Zusammenhang genannten Tatbestände (Genozid, Kriegsverbrechen, "ethnische Säuberungen", Verbrechen gegen die Menschlichkeit) zusammenfassen. Der Begriff des "Verbrechens gegen die Menschlichkeit" umfasst weitverbreitete oder systematische Angriffe gegen die Zivilbevölkerung. Beim Begriff der ethnischen Säuberung handelt es sich nicht um einen völkerrechtlich definierten Tatbestand, sondern Handlungen dieser Art fallen unter den Tatbestand der Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Dies ist der Grund, weshalb in dem im Juli 2014 veröffentlichten "Framework of Analysis for Atrocity Crimes", das die UN-Sonderberater für Genozidprävention und für R2P gemeinsam entwickelten, der Begriff der "ethnischen Säuberung" fehlt. Vgl. United Nations Office on Genocide Prevention and the Responsibility to Protect, Framework of Analysis for Atrocity Crimes: A Tool for Prevention, New York 2014.
2.
Vgl. Deborah Mayersen, The Responsibility to Prevent: Opportunities, Challenges and Strategies for Operationalisation, Brisbane 2010.
3.
Deutlich zu erkennen etwa im Report of the Secretary-General on the United Nations and Conflict Prevention: A Collective Recommitment, 25.9.2015, UN-Doc. S/2015/730.
4.
Vgl. Barbara Harff, No Lessons Learned from the Holocaust? Assessing Risks of Genocide and Political Mass Murder since 1955, in: American Political Science Review, 97 (2003) 1, S. 57–73, hier: S. 70; vgl. ferner die Daten in Alex J. Bellamy, Mass Atrocities and Armed Conflict: Links, Distinctions, and Implications for the Responsibility to Protect, Muscatine 2011, S. 1ff., S. 8.
5.
Zur Abgrenzung politischer Gewalt von anderen Formen der Gewalt vgl. Birgit Enzmann, Politische Gewalt. Formen, Hintergründe, Überwindbarkeit, in: dies. (Hrsg.), Handbuch Politische Gewalt, Wiesbaden 2013, S. 43–66.
6.
Der Aufsatz stützt sich auf eine Studie, die sich umfassend mit dem Thema befasst und auch die Forschung zu den Ursachen von Bürgerkriegen und Massenverbrechen und die Möglichkeiten und Grenzen von Risikoeinschätzungen untersucht: Peter Rudolf, Bürgerkriege und Massenverbrechen verhindern – aber wie? Erträge der Forschung, Berlin 2015.
7.
Vgl. zur Problematik Ken Menkhaus, Conflict Prevention and Human Security: Issues and Challenges, in: Conflict, Security and Development, 4 (2004) 3, S. 419–463, hier: S. 427f.
8.
Als zusammenfassende Bilanz der einschlägigen Forschung Kristian Skrede Gleditsch/Håvard Hegre, Regime Type and Political Transition in Civil War, in: Edward Newman/Karl DeRouen jr. (Hrsg.), Routledge Handbook of Civil Wars, London–New York 2014, S. 145–156.
9.
Eli Stamnes, The Responsibility to Protect and "Root Cause" Prevention, Oslo 2010, S. 23.
10.
Zu dieser Problematik am Beispiel von Ruanda und Burundi vgl. Peter Uvin, Structural Causes, Development Co-operation and Conflict Prevention in Burundi and Rwanda, in: Conflict, Security and Development, 10 (2010) 1, S. 161–179.
11.
So die Ergebnisse von Christoph Zürcher et al., Costly Democracy: Peacebuilding and Democratization after War, Stanford 2013.
12.
Vgl. Lars-Erik Cederman/Simon Hug/Lutz F. Krebs, Democratization and Civil War: Empirical Evidence, in: Journal of Peace Research, 47 (2010) 4, S. 377–394.
13.
Vgl. Jack A. Goldstone et al., A Global Model for Forecasting Political Instability, in: American Journal of Political Science, 54 (2010) 1, S. 190–208.
14.
Zur Problematik früher Wahlen in sich demokratisierenden Post-Konflikt-Ländern vgl. Thomas Edward Flores/Irfan Nooruddin, The Effect of Elections on Postconflict Peace and Reconstruction, in: The Journal of Politics, 74 (2012) 2, S. 558–570; zur Rolle von Wahlbeobachtung vgl. Susan D. Hyde/Nikolay Marinov, Information and Self-Enforcing Democracy: The Role of International Election Observation, in: International Organization, 68 (2014) 2, S. 329–359.
15.
Die Wirksamkeit von Demokratisierungshilfe wird sehr kontrovers beurteilt. Zumindest lässt sich sagen, dass in Transitionsstaaten, die in den Genuss umfassender Demokratisierungshilfe kommen, die Wahrscheinlichkeit eines gewaltsamen Konflikts (mit mindestens 25 Getöteten) geringer ist als in jenen Ländern, die keine oder nur wenig Demokratisierungshilfe erhalten. Vgl. Burcu Savun/Daniel C. Tirone, Foreign Aid, Democratization, and Civil Conflict: How Does Democracy Aid Affect Civil Conflict?, in: American Journal of Political Science, 55 (2011) 2, S. 233–246.
16.
Vgl. Roger C. Riddell, Does Foreign Aid Really Work? An Updated Assessment, Canberra 2014, S. 12ff.
17.
Vgl. Margareta Sollenberg, A Scramble for Rents: Foreign Aid and Armed Conflict, Dissertation, Uppsala University 2012.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Peter Rudolf für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.


Vereinte Nationen
Informationen zur politischen Bildung (Heft 310)

Vereinte Nationen

1945 - die Vereinten Nationen werden gegründet. Die Verbrechen des Zweiten Weltkrieges hatten die Notwendigkeit einer starken, internationalen Organisation verdeutlicht, die die Verantwortung für den Frieden übernimmt. Die Ideen und Strukturen der Vereinten Nationen, ihre Haupttätigkeitsfelder, die dort auftretenden Probleme und die zukünftigen Herausforderungen sind Gegenstand dieses Heftes.

Mehr lesen

Menschenrechte
Informationen zur politischen Bildung (Heft 297)

Menschenrechte

Vor 60 Jahren hat sich die UN die Achtung der Menschenrechte zum Ziel gesetzt. Doch immer noch werden diese täglich irgendwo auf der Welt verletzt. Das Heft beleuchtet Geschichte und Gegenwart der Menschenrechte, stellt Akteure vor und benennt Probleme.

Mehr lesen