Prävention von Massenverbrechen im Sinne der "Schutzverantwortung"– aber wie? | UN und Menschenrechte | bpb.de

Die Prävention massiver organisierter innerstaatlicher Gewalt steht seit den frühen 1990er Jahren unter dem Stichwort der Konfliktprävention auf der Agenda internationaler Politik, gerade auch im Rahmen der Vereinten Nationen. Seit den 2000er Jahren richtete sich unter dem Einfluss des Prinzips der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect, kurz R2P) der Blick insbesondere auf die Verhinderung von Gräueltaten, die in der politischen Diskussion häufig als "Massenverbrechen" (mass atrocities) bezeichnet werden. Nach diesem Prinzip hat die internationale Staatengemeinschaft zwar nicht rechtlich, jedoch moralisch eine subsidiäre Verantwortung, massenhafte Menschenrechtsverletzungen zu verhindern und notfalls auch mit militärischer Gewalt zu unterbinden, wenn die Regierung des betreffenden Landes ihrer Schutzverantwortung gegenüber den eigenen Bürgerinnen und Bürgern nicht gerecht wird. Mittlerweile ist vielfach die Rede von der Responsibility to Prevent, um die Bedeutung der präventiven Dimension der R2P herauszustellen. So wird in den Berichten des UN-Generalsekretärs Ban Ki-moon die Schutzverantwortung vor allem im Sinne einer Präventionsverantwortung interpretiert.

Konfliktprävention im traditionellen breiten Verständnis und Prävention im Sinne der Schutzverantwortung sind im UN-System zwar diskursiv und bürokratisch nach wie vor eher getrennte Politikbereiche. Doch in der Sache lassen sich beide Formen der Prävention nicht wirklich trennen. Massive Menschenrechtsverletzungen in Form massenhafter Gewalt gegen Zivilistinnen und Zivilisten, insbesondere die gezielte Tötung ethnisch, religiös oder politisch definierter Bevölkerungsgruppen durch staatliche oder nichtstaatliche Gewaltakteure, werden sehr oft – wenn auch nicht ausschließlich – im Rahmen bewaffneter Konflikte verübt, nach 1945 besonders im Kontext von Bürgerkriegen und gewaltsamen politischen Umbrüchen. Insofern ist es sinnvoll und angemessen, die Verhinderung bewaffneter innerstaatlicher Konflikte und die Verhinderung von Massenverbrechen konzeptionell nicht getrennt zu diskutieren, sondern unter dem umfassenden Begriff der innerstaatlichen politischen Gewalt, verstanden als direkte physische Schädigung zu Herrschaftszwecken.

Ob Prävention eher im herkömmlichen oder eher im fokussierten Sinne einer "Präventionsverantwortung" verstanden wird – sie setzt ein großes Maß an Wissen voraus: darüber, wie sich die Risiken von Gewaltkonflikten erkennen, möglichst genau prognostizieren und wirksam reduzieren lassen. Groß ist der Anspruch der Prävention, eher klein die Grundlage handlungsrelevanten Wissens. Angesichts dieses immer wieder beklagten Befundes stellt sich die Frage: Was kann die sozialwissenschaftliche Forschung an Erkenntnissen zu einer evidenzinformierten Präventionspolitik beitragen? Der Fokus richtet sich im Folgenden auf neuere Erträge der vor allem quantitativ orientierten Forschung zur Wirksamkeit von Ansätzen und Instrumenten sowohl eher struktureller als auch direkter Prävention. Auch wenn Ergebnisse sozialwissenschaftlicher Forschung immer vorläufig, oft kontrovers und vielfach methodisch problematisch sind, so lassen sich daraus doch einige vorsichtige politikrelevante Folgerungen ableiten.

Strukturelle Prävention und ihre Probleme

Wie kann das Risiko massenhafter Gewalt in jenen Ländern durch "strukturelle" Prävention gemindert werden, die aufgrund bestimmter Faktoren als äußerst gefährdet erscheinen? Struktureller Prävention liegt die Annahme zugrunde, es gebe sogenannte "Grundursachen", die das Risiko organisierter politischer Gewalt erhöhen. In der politischen Diskussion ist die Liste solcher root causes mitunter sehr lang, entsprechend wird vom Abbau sozialer Ungleichheiten über die Reform des politischen Systems bis zur wirtschaftlichen Entwicklung sehr vieles zu einem Thema der Konfliktprävention. Richtig daran ist sicher: Ein größeres Maß an Repräsentativität und Inklusivität politischer Systeme trägt dazu bei, das Gewaltrisiko zu verringern; und in stabilen, wirtschaftlich entwickelten Demokratien ist das Risiko von Gewaltkonflikten gering.

Aber lassen sich politische Prozesse von außen beeinflussen oder gar lenken, damit sie diese Richtung nehmen? Die Herausbildung von good governance, Rechtsreformen und der Aufbau demokratischer Institutionen erfordern tiefe Eingriffe in politische Systeme und unter Umständen eine "radikale Rekonstruktion" von Gesellschaften. Selbst wenn Staaten in hohem Maße von internationalen Gebern abhängig sind, ist eine umfassende Transformation nicht ohne Weiteres zu bewirken. Geberstaaten mögen in ihrer Politik ausgesprochen sensibel für die möglichen Grundursachen gewaltsamer Konflikte sein; doch sie müssen mit staatlichen Eliten kooperieren, deren partikulare Interessen eher auf die Bewahrung des Status quo gerichtet sind. Die Erfahrung mit UN-Friedensaufbau-Missionen muss in dieser Hinsicht nüchtern stimmen: Nur zwei der 19 bedeutenderen Missionen nach 1989 trugen nach den (nicht unumstrittenen) Kriterien der Nichtregierungsorganisation Freedom House zur Entstehung liberaler Demokratien bei, nämlich jene in Namibia und in Kroatien.

Gerade in Demokratisierungsprozessen kann sich das Risiko für gewaltsame Konflikte erhöhen. So haben partielle Demokratien mit ausgeprägter Elitenpolarisierung ein hohes Instabilitätsrisiko in Bezug auf Bürgerkriege, Genozide und Staatszusammenbrüche. Demokratisierungsdruck, etwa in Form von Sanktionen, kann kontraproduktiv sein, wenn in der Folge um ihre Macht fürchtende Eliten massive Gewalt einsetzen, um ihre Herrschaft, ihre Privilegien, ihre Sicherheit zu bewahren. Im Falle einer demokratischen Entwicklung sind vor allem die Anfänge risikobehaftet, besonders die erste demokratische Wahl. Hier kann das Konfliktrisiko jedoch mit Hilfe externer Akteure gemindert werden, etwa durch Wahlbeobachtung. Unterstützung von außen in Form von Demokratisierungshilfe scheint generell ein Instrument zu sein, um die Risiken von Übergangsprozessen zu verringern.

Entwicklungszusammenarbeit im Allgemeinen gilt mitunter auch als Instrument der Konfliktprävention: In Kombination mit einer erfolgreichen Wirtschaftspolitik könne sie zu wirtschaftlichem Wachstum beitragen und damit das Risiko eines Bürgerkrieges mindern, so die nicht unumstrittene Annahme. Untersuchungen zum Zusammenhang zwischen Entwicklungshilfe und der Wahrscheinlichkeit für einen bewaffneten Konflikt kommen zu unterschiedlichen Einschätzungen. In Staaten, in denen die Regierung einer geringen Beschränkung und Kontrolle ihrer Macht unterliegt, erhöhen einer Untersuchung zufolge größere Entwicklungshilfezuwendungen die Wahrscheinlichkeit eines bewaffneten Konflikts. Das gilt jedoch nur, wenn die "Rente", die dem Staat durch Entwicklungsgelder zufließt, groß genug ist, um Anreize für eine Rebellion zu schaffen, oder wenn der Staat faktisch von Entwicklungshilfe abhängig ist.

Ansätze direkter Prävention

Strukturelle Prävention, die politische und wirtschaftliche Bedingungen für einen dauerhaft gewaltfreien Konfliktaustrag zu schaffen sucht, ist ein schwieriges Unterfangen. In der neueren Debatte um die Responsibility to Prevent liegt der Fokus auf gezielten situativen Maßnahmen. Diese "revisionistische" Sicht ist stark von einer kriminologischen Perspektive geprägt. Dementsprechend skeptisch begegnen Vertreterinnen und Vertreter dieses Ansatzes strukturellen Ansätzen der Prävention, dem Pendant zu sozialen Ansätzen der Verbrechensprävention.

Doch wie steht es um die Erfolgsaussichten operativer beziehungsweise direkter Prävention? Ein Blick auf die quantitative Forschung führt zu zwei Schlussfolgerungen: Erstens sind internationale Initiativen, die von verbalen Stellungnahmen und Vermittlungsbemühungen bis zu wirtschaftlichen und militärischen Sanktionen reichen können, kein Allheilheilmittel, jedoch auch nicht aussichtslos. Zweitens gilt es, schnell zu handeln, wenn verhindert werden soll, dass ein beginnender Gewaltkonflikt zu einem Bürgerkrieg eskaliert. Das gilt besonders für bewaffnete Konflikte unter ethnischen Gruppen.

Bürgerkriege sind Ergebnis eines Prozesses, an dessen Anfang Proteste stehen. Ob aus diesen Rebellion und Bürgerkrieg hervorgehen, hängt vor allem von den staatlichen Reaktionen ab: Repression kann unorganisierte Proteste ersticken, aber gleichzeitig Anreize zu Rebellion und Bürgerkrieg geben, wenn Dissidenten sich in der Folge organisieren und andere sich ihnen anschließen. Da Bürgerkriege Resultat einer eskalierenden Interaktion sind, muss möglichst auf alle beteiligten Konfliktparteien eingewirkt werden. Doch welche konkreten Maßnahmen können der Eskalation eines Konflikts vorbeugen? Viel hat die quantitativ ausgerichtete Forschung der Politik nicht an die Hand zu geben. Militärische Interventionen – so eine Analyse – erhöhen die Wahrscheinlichkeit eines Bürgerkrieges; keine Auswirkung auf dessen Wahrscheinlichkeit haben diplomatische und wirtschaftliche Einwirkungen. Doch die Aussagekraft solcher Untersuchungen ist begrenzt. So könnte es etwa sein, dass externe Staaten vor allem in besonders schwierigen Konstellationen intervenieren.

Eine Leitlinie für die Politik lässt sich aus den empirischen Befunden ableiten: Wer Bürgerkriege und das damit verbundene Risiko von Massengewalt verhindern will, muss gewalttätigen Widerstand ent- und gewaltfreien Widerstand ermutigen – und sei es nur durch entsprechende rhetorische Äußerungen; zumal einiges dafür spricht, dass Konfliktparteien die Signale externer Akteure in ihre Kalkulation einbeziehen. Sensibilität für möglicherweise konfliktanheizende Signale ist schon mit Blick auf die Erfolgsaussichten geboten. Denn die Wahrscheinlichkeit, dass Kampagnen gewaltfreien Widerstands Erfolg haben, war zwischen 1900 und 2006 doppelt so hoch wie für gewalttätigen Widerstand.

Wenn massenhafte Gewalt verhindert werden soll, wie sie von Regierungen im Falle einer Bedrohung durch eine Rebellenbewegung eingesetzt wird, dann heißt dies für eine präventive Interventionspolitik nicht nur, gewalttätigen Widerstand zu entmutigen, sondern zugleich, staatliche Kräfte von einem auf Gewalt setzenden Vorgehen abzuschrecken. Durchaus lassen sich damit Eskalationsprozesse unterbrechen, die zu einem Bürgerkrieg führen können. In Staaten, die Mitglieder stark institutionalisierter internationaler Organisationen sind, ist das Risiko geringer, dass ein bewaffneter Konflikt niedriger Intensität in einen Bürgerkrieg mündet, als in Staaten mit schwacher institutioneller Einbettung. Die Mitgliedschaft in solchen Organisationen kann von den Institutionen selbst sowie von anderen Staaten genutzt werden, um Konflikte zu verhindern. Eine plausible Erklärung wären die Kosten, die solche Institutionen einer Regierung auferlegen können – die Anreize sind größer, zu einer friedlichen Lösung mit Rebellen zu kommen. Umgekehrt dürfen Rebellen eher damit rechnen, dass eine Regierung aus Sorge vor Sanktionen ihre Zusagen einhält, weshalb sie ohne allzu großes Risiko ihre Waffen niederlegen können.

Wenn die Eskalation eines Konflikts geringerer Intensität zu einem Bürgerkrieg nicht verhindert werden kann, stellt sich die Frage, ob im Sinne der Schutzverantwortung das Ausmaß der Gewalt gegen Nichtkombattantinnen und -kombattanten eingedämmt werden kann. Abschreckung durch die Aussicht auf Bestrafung – das war die Hoffnung, die sich mit der Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs verband. Erwartet wird eine generalpräventive Abschreckungswirkung. Diese setzt voraus, dass potenzielle Täter ihr Handeln rational kalkulieren, den Nutzen eines Gesetzesverstoßes als relativ gering und die Kosten als relativ hoch einschätzen, weil sie sich dem beträchtlichen Risiko einer vergleichsweise harten und schnellen Strafe aussetzen. Zweifel sind angebracht, dass der Internationale Strafgerichtshof die erhoffte generalpräventive Wirkung erzielen kann. Gering ist bislang die Aussicht, in Den Haag vor Gericht zu kommen, geringer noch das Risiko einer harten Strafe.

Doch stellt man in Rechnung, dass manche um ihr Ansehen und ihre Legitimität besorgte Akteure allein die Möglichkeit einer Anklageerhebung in ihr Kalkül einbeziehen, so lässt sich eine Art informelle "soziale" Abschreckungswirkung postulieren. Empirisch ist eine solche Wirkung zumindest für Regierungen festzustellen, die in hohem Maße von Auslandshilfe abhängig sind. Aus einer solchen eher optimistischen Perspektive wird zudem argumentiert, die Verfolgung durch den Internationalen Strafgerichtshof sei nur ein komplementäres Element im Rahmen einer justice cascade, jener vor drei Jahrzehnten einsetzenden Entwicklung, Politiker und Militärs für Menschenrechtsverbrechen individuell zur Verantwortung zu ziehen – und zwar auf unterschiedlichen Ebenen und in unterschiedlicher Form. Methodisch ist es jedoch extrem schwierig, einen möglichen Abschreckungseffekt durch Aussicht auf Bestrafung empirisch zu überprüfen und nachzuweisen.

Kaum minder mit methodischen Herausforderungen zu kämpfen haben jene Untersuchungen, die der Frage nachgehen, ob die Vereinten Nationen oder Menschenrechtsorganisationen durch naming and shaming das Risiko mindern können, dass Staaten zum Mittel der Tötung ihrer Bürgerinnen und Bürgern greifen. Denn zunächst muss anhand einiger Indikatoren (wie etwa Regimetyp oder Herrschen eines Bürgerkrieges) bestimmt werden, ob eine solche massive Menschenrechtsverletzung wahrscheinlich ist. Insofern ist ein solcher Untersuchungsansatz mit beträchtlichen Unsicherheiten behaftet und das optimistisch stimmende Ergebnis einschlägiger Untersuchungen mit etwas Vorsicht zu interpretieren. Andere Studien zu den Wirkungen von naming and shaming durch Nichtregierungsorganisationen, Medien und internationale Organisationen sehen einen Zusammenhang zwischen dieser Brandmarkung und der Milderung des Ausmaßes von Massenmorden, die bereits im Gange sind. Dass diplomatische und wirtschaftliche Sanktionen weithin kein wirksames Instrument zu sein scheinen, um laufenden Massenverbrechen Einhalt zu gebieten, mag vor dem Hintergrund des Befunds zu naming and shaming erstaunlich sein. Aber die Sanktionsforschung bietet keinen Grund für eine andere optimistische Sicht. Generell scheinen Sanktionen kein geeignetes Instrument zu sein, um die Respektierung von Menschenrechten zu fördern und staatliche Repression zu mindern.

Im Falle genozidaler Gewalt bleibt nur die schnelle Entsendung militärischer Kräfte, um ein Ausufern der Gewalttaten zu unterbinden. Eine militärische Intervention gegen das Regime, das die Verbrechen begeht, kann jedoch die Gewalt insofern kurzfristig eskalieren lassen, als sich das Regime in höherem Maße bedroht fühlt. Denn Interventionen ändern die Machtverhältnisse zum Nachteil des Regimes, etwa wenn sie aufständischen Gruppen Positionsgewinne ermöglichen. Sofern Interventionen begrenzt und nicht derart massiv sind, dass sie das verbrecherische Regime schnell stürzen, können sie dazu beitragen, dass dieses Regime die Intensität der Gewalt steigert.

Die potenziell gewaltsteigernde Wirkung einer externen militärischen Intervention muss auch in Fällen von Bürgerkriegen berücksichtigt werden: Unterstützen ausländische Truppen eine Konfliktpartei, wächst die Neigung der anderen Partei, den Einsatz von Gewalt gegen Zivilisten zu eskalieren. Wer also militärisch zugunsten einer Bürgerkriegspartei interveniert, sollte daher Maßnahmen einplanen, um besonders bedrohte Zivilisten vor Vergeltung zu schützen.

Von der direkten Intervention zugunsten einer Partei sind Friedensoperationen zu unterscheiden, die in sehr unterschiedlichen Ausprägungen stattfinden – und nicht nur dort, wo es schon einen Frieden zu bewahren gibt. Peacekeeping, die Entsendung von Friedenstruppen, kann in vielen Fällen gewaltmindernd und gewaltverhindernd wirken: gewaltmindernd, wenn Friedenstruppen in noch "heiße" Konflikte entsandt werden; gewaltverhindernd insofern, als die Anwesenheit angemessen ausgestatteter und in ausreichender Stärke entsandter Friedenstruppen die Gefahr einer massenhaften Tötung von Zivilisten reduzieren kann, und als sich das Risiko verringert, dass im Anschluss an eine Verhandlungslösung nach einer gewissen Zeit erneut ein Bürgerkrieg ausbricht. Die empirische Bilanz von Friedensoperationen ist – gemessen an der Verhinderung von Gewalt – besser, als einige prominente Fehlschläge in den 1990er Jahren, namentlich Ruanda und Bosnien-Herzegowina, den Eindruck erwecken.

Fazit

Eine Politik der Gewaltprävention, die sich der Grenzen des Wissens bewusst und für die ungeplanten Nebenwirkungen von Interventionen sensibel ist, kann zur Verhinderung und Eindämmung von Gewalt beitragen – bei aller Ungewissheit der Erfolgsaussichten in jedem konkreten Fall mit seinen spezifischen Kontextbedingungen. Nur wird sich eine solche Politik nicht allein auf zivile Instrumente verlassen können. Denn wenn es einen erstaunlich unstrittigen Ertrag der Forschung gibt, dann ist es dieser: Auf robustes, angemessen ausgestattetes UN-Peacekeeping kann nicht verzichtet werden, wenn es darum gehen soll, organisierte innerstaatliche Massenverbrechen zu verhindern und in ihrem Ausmaß einzudämmen.