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Rumpf einer bundesdeutschen Regierungsmaschine auf dem Flughafen Tegel in Berlin.

11.7.2016 | Von:
Josef Janning

Suche nach Gestaltungsmacht. Deutschlands Außenpolitik in Europa

Unverzichtbare Macht?

Heute hat der einstige "kranke Mann Europas" zu neuer wirtschaftlicher Stärke und einem hohen Beschäftigungsniveau gefunden, vom "Maastricht-Sünder" ist Deutschland zum "Zuchtmeister" der Währungsunion geworden, statt selbstbewusster Verweigerung wie im Irak-Krieg ergreift Deutschland ganz selbstverständlich die Initiative, sei es im Ukraine-Konflikt oder bei der Aushandlung des europäisch-türkischen Flüchtlingsabkommens.

Zu Beginn ihrer Kanzlerschaft löste Angela Merkel ihre erste Krise, die Verhandlungen über den mittelfristigen Finanzrahmen der Europäischen Union, noch mit den bewährten Mitteln ihrer Vorgänger, indem sie die Blockade durch deutsche Mehrleistungen überwand: Der Konflikt zwischen Großbritannien und Frankreich drohte zulasten der ostmitteleuropäischen Staaten auszugehen. Teil des von Merkel durchgesetzten Kompromisses war die Erklärung der Bundesregierung, zugunsten Polens auf rund 100 Millionen Euro zu verzichten, die Deutschland zustanden.[5] Heute nutzt sie die Unerlässlichkeit deutscher Zustimmung oder Beteiligung an europäischen Initiativen innerhalb oder außerhalb der Europäischen Union zur Durchsetzung der Ziele und Präferenzen der Bundesregierung.

Diese Veränderungen haben die Debatte um die Rolle Deutschlands in der internationalen Politik drastisch zugespitzt. Die alte "deutsche Frage" nach der Verträglichkeit des Gewichts Deutschlands mit der Ordnung Europas ist zurück, seit der Teilung des Landes 1949 schärfer denn je. Diese Zuspitzung resultiert nicht nur aus den skizzierten Entwicklungen und ihren Folgen für die Europäische Union, sondern speist sich auch aus dem Wandel des internationalen Systems. Es gibt seitens der klassischen Großmächte keine ordnungspolitische Strategie mehr für Europa: Das Interesse der Vereinigten Staaten an Europa schwindet, und Deutschlands Stärke wird in Washington eher als Chance denn als Problem wahrgenommen; Russland betreibt nicht die Ordnung Europas sondern deren Relativierung; Frankreich und Großbritannien fehlt die Kraft oder der Wille, Europas Ordnung zu prägen. Die traditionelle Antwort auf das Problem der deutschen Macht in der Mitte Europas, nämlich die Durchsetzung einer Ordnung, die Deutschland seinen Platz zuweist, fällt aus.

Damit hat die Bundesrepublik es selbst in der Hand, ihre Rolle im europäischen Rahmen zu definieren. Nicht von Einkreisungsängsten oder Gegenallianzen getrieben, von Partnern umgeben und durch die Verbrechen des Nationalsozialismus vom Größenwahn geheilt, sieht der Politikwissenschaftler Herfried Münkler Deutschland als die mögliche und nötige Führungsmacht, die der europäischen Politik Richtung und Zentrum geben kann.[6] Da eine politische Einigung Europas nach bundesstaatlichem Modell nicht zu erreichen sei, sieht Münkler mangels verfügbarer und realistischer Alternativen die Führung durch Deutschland geboten. An diesem Punkt setzt die Gegenthese an, wie sie der Germanist Hans Kundnani formuliert.[7] Aus seiner Sicht produziert die deutsche Politik in Europa ein Paradox: Die Bundesrepublik scheint einerseits die dominante Macht zu sein und auch sein zu wollen, andererseits daraus resultierende Verantwortung und Kosten zu scheuen. Deutschland regiere Europa durch rigide Regeln und reklamiere für sich selbst eine politische Souveränität, die den eigenen Wirtschaftsinteressen Vorrang vor Werten und politischer Solidarität einräume. Ein solches Deutschland kann für Kundnani nicht führen, weil es keine Gefolgschaft findet. Der springende Punkt liege in der Weigerung Berlins, als Lösung der Euro-Krise die Staatsschulden in der Währungsunion zu vergemeinschaften – mit dieser Entscheidung sei Führung zu Beherrschung geworden.

Zwischen diesen beiden Positionen findet sich eine Vielzahl von Thesen und Entwürfen zur Rolle Deutschlands in Europa, die sich nicht leicht in ein Spektrum sortieren lassen. Die wohl augenfälligste Vokabel in dieser Debatte ist die des Hegemons. Sie prägt die englischsprachige Debatte zur deutschen Außenpolitik seit der Zuspitzung der Staatsschuldenkrise in der Europäischen Währungsunion. Die neuen politischen Bewegungen im Süden Europas haben die Vokabel bereitwillig aufgenommen, vor allem dort wird sie im vollen Wortsinn verwendet. Ansonsten ist Deutschland bestenfalls ein Hegemon mit Adjektiven. Für den Politologen William Paterson, der gemeinsam mit seinem Wissenschaftlerkollegen Simon Bulmer bereits die alte Bundesrepublik vor 1989 mit dem Bild des "Semi-Gullivers" beschrieben hatte, markiert die Euro-Krise den Wendepunkt; seither sieht er Deutschland in der Position eines "reluctant hegemon".[8] Zur Leitvokabel wurde dieser Begriff durch die Berichterstattung des britischen "Economist", der 2013 voll des Lobes für die Kanzlerschaft Merkels das Widerstreben der deutschen Öffentlichkeit und das mangelnde Führungsverständnis der Eliten beklagte. Pragmatismus und Ordnungsidee seien die Stärken Deutschlands, die Mentalität eines Kleinstaates dagegen seine große Schwäche.[9]

Die Gründe für das Zögern und den erkennbaren Unwillen der Bundesrepublik, die zugeschriebene Führungsrolle einzunehmen, sehen manche in der fortwirkenden historischen Erfahrung,[10] andere im fehlenden strategischen Denken der politischen Klasse Deutschlands,[11] wieder andere in der mangelnden Fähigkeit der deutschen Politik, die eigenen Ziele etwa in der Flüchtlingskrise auch gegen Widerstände durchzusetzen – Deutschland könne in den Worten des Historikers Ludwig Dehio mithin nur als halbhegemoniale Macht bezeichnet werden.[12] Programmatisch gewendet führt die Analyse zum Bild von Deutschland als "benevolent hegemon", nachzulesen etwa bei dem Investor George Soros.[13]

In der deutschen Debatte wird der Begriff des Hegemons meist vermieden, auch das Wort "Führung" wird eher nur zögerlich verwendet. Dies mag damit zusammenhängen, dass Akteure und Experten in Deutschland die Debatte vielfach als Einforderung einseitiger Zugeständnisse und Leistungen wahrnehmen. Nur wenige sorgen sich um eine deutsche "Übermacht"[14] oder spitzen wie der "Spiegel" die internationale Wahrnehmung auf das Bild eines "Vierten Reiches" zu.[15] Kennzeichnender sind Analysen, die die Entscheidungskonflikte deutscher Außenpolitik zwischen der europäischen Integration als Milieuziel einerseits und den politischen wie finanziellen Möglichkeiten Deutschlands andererseits herausarbeiten.[16]

Exemplarisch für dieses Denken steht die Analyse der Politikwissenschaftlerin Daniela Schwarzer, die ein pragmatisches Herantasten Deutschlands an seine neue Rolle beschreibt. An die Stelle früherer Reflexe und fester Handlungsachsen sei mehr Varianz im deutschen Agieren festzustellen, es sei situativer und zugleich entschlossen, wenn die Umstände dies erfordern.[17] Die Bundesregierung sei in ihrer Außenpolitik beharrlich, wenn es um die Behauptung von Positionen und Präferenzen gehe, ob in der Euro- beziehungsweise Schuldenkrise, im Ukraine-Konflikt oder in der Flüchtlingspolitik. In jeder dieser drei Krisen habe Deutschland eine führende Rolle gespielt, im eigenen Interesse und mit dem Ziel, einen bestimmten europäischen Status zu behaupten. Das Besondere an der gegenwärtigen Lage liege weniger darin, dass Deutschland eine Führungsrolle wahrnimmt, sondern in der Frage, wie sich dies längerfristiger auswirkt. Der wunde Punkt liegt für Schwarzer und viele andere aus Politik und Wissenschaft in der scheinbaren Unmöglichkeit, die Führungsleistung in eine verstärkte europäische Handlungsfähigkeit zu verwandeln und Deutschlands Führung gewissermaßen zur Vorleistung einer Vertiefung der europäischen Integration zu machen. Was der Leiter des Planungsstabes im Auswärtigen Amt Thomas Bagger als "the German moment"[18] bezeichnet hat, die günstige Konstellation innerer wie äußerer Faktoren, könne so zum deutschen Dauerlauf werden, wenn die Stärke der Bundesrepublik nicht zu einer Stärkung der Integration führe, sondern angesichts der Schwäche der Europäischen Union zur fortdauernden Notwendigkeit werde.

Einen eigenen Strang in der deutschen Debatte bildet die Frage nach der künftigen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Deutschlands wirtschaftliches und finanzielles Übergewicht steht sein militärisches Untergewicht gegenüber – zumindest in der internationalen Wahrnehmung. Das deutsche Dilemma besteht hier in der Abwägung von Ansprüchen und Interessen: Eine größere militärische Handlungsfähigkeit könnte dazu beitragen, Deutschlands internationale Position zu balancieren, seiner Stimme mehr Gewicht verleihen und weniger finanzielle Kompensationen erfordern. Andererseits würde dies deutlich mehr Aufwendungen bedeuten sowie eine stärkere innenpolitische Konsensbildung und europäische Abstimmung; vor allem wäre jedoch eine nach innen wie außen erkennbare Bestimmung und Priorisierung der Interessen und Ziele notwendig. Vielfach weichen deutsche Politikerinnen und Politiker dieser Aufgabe durch die Verwendung des Begriffs der Verantwortung aus.[19] Dieser impliziert, bestimmtes Handeln basiere auf der entsprechenden Pflicht statt auf einer politischen Entscheidung, sein Gebrauch beschränkt jedoch die Debatte eher, als sie zu forcieren. Der von Außenminister Frank-Walter Steinmeier 2014 initiierte "Review-Prozess" der deutschen Außenpolitik war der bewusste Versuch, dieses Muster zu durchbrechen und das Verständnis der Deutschen für Herausforderungen der internationalen Lage, die exponierte Position Europas und damit auch Deutschlands sowie die Folgen für die Instrumente und Strategien deutscher Außen- und Sicherheitspolitik zu aktualisieren.[20]

Zögernd, unwillig und zugleich nicht gegen seinen Willen, unvorbereitet, teilweise sicherlich auch ungeübt beziehungsweise unbeholfen hat Deutschland seine neue Rolle angenommen – unsicher mit Blick auf etwaige Kosten und Folgen, unbehaglich mit Blick auf mögliche negative Reaktionen der Partner und ohne die Aussicht auf ein Ende der Sonderstellung in einer entsprechend verstärkten Europäischen Union. Deutschland ist in Europa und in manchen Bereichen auch darüber hinaus zu einer "unverzichtbaren" Macht geworden,[21] ohne die es keine Lösung oder kein Voranschreiten gibt, was jedoch nicht heißt, mit einer Beteiligung Deutschlands wäre das eine wie das andere schon gewonnen. Die offene Frage lautet, wie Deutschland seine Anliegen und Möglichkeiten im europäischen und internationalen Kontext strategisch umsetzen kann.

Fußnoten

5.
Vgl. Josef Janning, Bundesrepublik Deutschland, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der europäischen Integration 2006, Baden-Baden 2006, S. 319–326.
6.
Vgl. Herfried Münkler, Macht in der Mitte. Die neuen Aufgaben Deutschlands in Europa, Hamburg 2015.
7.
Vgl. Hans Kundnani, German Power. Das Paradox der deutschen Stärke, München 2016.
8.
William E. Paterson, The Reluctant Hegemon? Germany Moves Centre Stage in the European Union, in: Journal of Common Market Studies 49/2011, Special Issue: The JCMS Annual Review of the European Union in 2010, S. 57–75.
9.
Europe’s Reluctant Hegemon. Special Report Germany, 15.6.2013, http://www.economist.com/sites/default/files/20130615_germany.pdf«.
10.
Siehe etwa Stephen Green, Reluctant Meister – How Germany’s Past Is Shaping Its European Future, Chicago 2014.
11.
Siehe etwa Parke Nicholson, The Myth of a Mighty Germany, 1.6.2015, http://www.foreignaffairs.com/articles/germany/2015-06-01/myth-mighty-germany«.
12.
Vgl. Hans Kundnani, Ein deutsches Europa – oder ein chaotisches?, in: APuZ 52/2015, S. 12–17.
13.
Vgl. Gregor Peter Schmitz/George Soros, Wetten auf Europa. Warum Deutschland den Euro retten muss, um sich selbst zu retten, München 2014.
14.
Ulrike Guérot, Von Normalität über Übermacht zur Ohnmacht? Betrachtungen zur deutschen Rolle in Europa, in: APuZ 52/2015, S. 17–22.
15.
Nikolaus Blome et al., Das Vierte Reich, in: Der Spiegel, 21.3.2015, S. 20–28.
16.
Milieuziel bezeichnet in diesem Zusammenhang das auf ein bestimmtes Klima, eine bestimmte Kultur und auf bestimmte Formen des Handelns bezogenes außenpolitisches Ziel. Zum Begriff des Milieus in den Internationalen Beziehungen vgl. bspw. Stanley Hoffmann, The Political Ethics of International Relations, New York 1988, S. 4, http://www.carnegiecouncil.org/publications/archive/morgenthau/228.html/_res/id=sa_File1/228_hoffmann.pdf«.
17.
Vgl. Daniela Schwarzer, Learning on the Job, in: Berlin Policy Journal 6/2015, http://berlinpolicyjournal.com/learning-on-the-job«.
18.
Thomas Bagger, The German Moment in a Fragile World, in: Washington Quarterly 4/2015, S. 25–35.
19.
Bundespräsident Joachim Gauck unternahm in seiner Rede vor der Münchner Sicherheitskonferenz den Versuch, Lage, Interesse und Verantwortung diskursiv darzulegen – gerade mit dem Ziel, eine breitere Debatte anzuregen. Siehe Joachim Gauck, Deutschlands Rolle in der Welt: Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen, Rede zur Eröffnung der 50. Münchner Sicherheitskonferenz, München 31.1.2014, http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/Joachim-Gauck/Reden/2014/01/140131-Muenchner-Sicherheitskonferenz.html«.
20.
Vgl. Auswärtiges Amt, Krise – Ordnung – Europa. Review 2014: Außenpolitik Weiter Denken, Berlin 2015, http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/699336/publicationFile/202933/Review_Abschlussbericht.pdf«.
21.
The Indispensable European, 7.11.2015, http://www.economist.com/news/leaders/21677643-angela-merkel-faces-her-most-serious-political-challenge-yet-europe-needs-her-more«.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Josef Janning für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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