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26.5.2002 | Von:
Aloys Lenz
Roland Johne

Die Landtage vor der Herausforderung Europa

Anpassung der parlamentarischen Infrastruktur als Grundlage institutioneller Europafähigkeit

Der europäische Entscheidungsprozess gewinnt zunehmende Bedeutung auch für die Landesparlamente. Je komplexer das europäische Mehrebenen-Verflechtungssystem, desto mehr kommt ihnen für den europapolitischen Willensbildungsprozess im Bund-Länder-Verhältnis die Funktion demokratischer Legitimationsvermittlung zu.

I. Europa als landesparlamentarische Herausforderung

Die Frage der Stärkung der parlamentarischen Komponente des europäischen Entscheidungsprozesses findet mit zunehmender Kompetenzfülle der Europäischen Union breiten Niederschlag in Wissenschaft [1] und Publizistik [2] . Kernpunkt der Debatte ist der aus dem Demokratieprinzip resultierende Anspruch, der exekutivischen Prägung des europäischen Entscheidungsprozesses eine verstärkte parlamentarisch-demokratische Legitimation zur Seite zu stellen.


Spätestens seit der Maastricht-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts [3] sind zur Einlösung dieses Legitimationsanspruchs neben dem Europäischen Parlament die nationalstaatlichen Parlamente stärker in das Blickfeld getreten: "Nimmt ein Verbund demokratischer Staaten hoheitliche Aufgaben wahr und übt dazu hoheitliche Befugnisse aus, sind es zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedstaaten, die dies über die nationalen Parlamente demokratisch zu legitimieren haben. Mithin erfolgt demokratische Legitimation durch die Rückkopplung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten." [4] Diese vom Bundesverfassungsgericht formulierte Legitimationskonzeption des europäischen Entscheidungsprozesses, die auf eine entscheidungsbegleitende Einbindung des Deutschen Bundestages abzielt, kann in einem föderativen Staatswesen wie der Bundesrepublik Deutschland verfassungspolitisch und in der Verfassungspraxis für die Rolle der Landesparlamente nicht unbeachtet bleiben - muss diese vielmehr als parlamentarische Ebene im zweigeteilten Bundesstaat einbeziehen. Diese demokratische Vermittlungsfunktion der Landtage erscheint umso dringlicher, je bestimmender der Einfluss der Länder auf die Stimmabgabe der Bundesrepublik Deutschland in der Europäischen Union wird. Die Landtage werden dieser Herausforderung, dem europapolitischen Willensbildungsprozess im Bund-Länder-Verhältnis demokratische Legitimation zu vermitteln, durch aktive Teilhabe gerecht werden müssen.


Eine weitere, noch gravierendere Herausforderung für die Landtage resultiert aus den Rückwirkungen des europäischen Integrationsprozesses auf die föderative Struktur der Bundesrepublik Deutschland [5] . Mit der Verlagerung auch von Hoheitsbefugnissen der Länder auf die europäische Ebene wandelt sich die politische Gestaltungsmacht der Bundesländer von autonomer Entscheidung hin zur Teilhabe am europäischen Entscheidungsprozess. Mit zunehmendem Integrationsprozess finden sie sich in der Rolle eines Akteurs im europäischen Mehrebenensystem; entsprechend verringert sich die autonom gestaltende Funktion der Landespolitik.

Diese Mitwirkung der Länder in der Europapolitik vollzieht sich im Wesentlichen in exekutivisch geprägten Strukturen. Mit dem Bundesratsverfahren nach Artikel 23 GG [6] , aber auch in den Gremien des kooperativen Föderalismus - insbesondere Ministerpräsidentenkonferenz, Europaministerkonferenz - dominieren allein die Landesregierungen. Werden in der Folge Beteiligungsrechte der Länder bzw. die Europapolitik der Länder insgesamt ausschließlich durch die Landesregierungen wahrgenommen, so führt dies zu einer zunehmenden Entparlamentarisierung und damit auch schleichenden Entdemokratisierung politischer Entscheidung. Es wird offenbar, dass sich durch eine solche Verlagerung von Funktionen von den Landtagen auf die Landesregierungen die durch den europäischen Integrationsprozess ohnehin vermittelte Entparlamentarisierung bis in die Entscheidungsstrukturen der Bundesländer hinein fortsetzt.

Die Landtage, nach verfassungsrechtlichem Anspruch die Zentren der politischen Willensbildung in den Ländern, erfahren eine zunehmende Ausgrenzung von politischen Entscheidungsprozessen und eine Einengung ihrer politischen Gestaltungsfunktion [7] . Sie drohen zu Verlierern des europäischen Integrationsprozesses zu werden. In der Folge dieser Dominanz exekutivischer Entscheidungsstrukturen hat sich innerhalb der Bundesländer das Verhältnis zwischen den Verfassungsorganen Landesparlament und Landesregierung einseitig zu Lasten der Landesparlamente verschoben [8] .

Mit diesen Veränderungsprozessen der Stellung und Funktion der Landesparlamente im politischen System sind Grundfragen des Parlamentarismus angesprochen - Fragen einer Neuorientierung und Neuakzentuierung des Landesparlamentarismus unter den Vorzeichen europäischer Politikverflechtung. Es geht innerhalb der Bundesländer um die Frage eines verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch gebotenen Gewaltenausgleichs zwischen den Verfassungsorganen, um eine angemessene Teilhabe der parlamentarischen Ebene am europäischen Entscheidungsprozess; im Kern geht es um die Wahrung der politischen Gestaltungsfähigkeit der direkt demokratisch legitimierten Landesparlamente unter der Perspektive zunehmend intensivierter europäischer Mehrebenenverflechtung.

Die Landesparlamente haben auf diese Herausforderung in vielfältiger Weise reagiert - sei es durch das Einfordern frühzeitiger Unterrichtung durch die Landesregierung über landesrelevante EU-Vorhaben oder, darüber hinausgehend, durch den Anspruch auf Mitwirkung an der europapolitischen Positionsbestimmung des Landes im Willensbildungsprozess der Länder bzw. auf europäischer Ebene, insbesondere im Ausschuss der Regionen. Als weitestgehender parlamentarischer Mitwirkungsanspruch der sechzehn Landesparlamente sei hier auf Artikel 34a der Landesverfassung von Baden-Württemberg hingewiesen, der eine Mitwirkung des Landtags an der europapolitischen Willensbildung verfassungsrechtlich verankert.

Ziel landesparlamentarischer Einbindung in den europapolitischen Willensbildungsprozess ist neben der landesinternen Positionsbestimmung auch eine stärkere direkte Präsenz der Landtage auf europäischer Ebene; dies betrifft insbesondere Vertretungsregelungen des Landes im Ausschuss der Regionen.

Der vorliegende Beitrag behandelt die Ausrichtung der internen Infrastruktur der Landesparlamente auf die Herausforderung Europa. In einem ersten Schritt werden die bisherigen Anstrengungen in den Landtagen aufgezeigt, durch Anpassung ihrer parlamentarischen Infrastruktur - insbesondere durch Schaffung von europapolitischen Ausschüssen und die Bereitstellung parlamentarischer Instrumentarien - der Herausforderung Europa gerecht zu werden. Anschließend wird das landesparlamentarische Reformpotential analysiert und diskutiert [9] . Die parlamentarischen Reformprozesse sollen durch einen Blick in die Praxis des Hessischen Landtags illustriert werden.

Fußnoten

1.
Mit Bezug zum Landesparlamentarismus vgl. Detlef Merten (Hrsg.), Die Stellung der Landesparlamente aus deutscher, österreichischer und spanischer Sicht, Berlin 1997; Peter Straub/Rudolf Hrbek (Hrsg.), Die europapolitische Rolle der Landes- und Regionalparlamente in der EU, Baden-Baden 1998.
2.
Vgl. jüngst Udo Di Fabio, Was der Staatenverbund leisten kann, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 6. 4. 1999, S. 11; Ingolf Pernice, Vertragsrevision oder europäische Verfassungsgebung?, in: FAZ vom 7. 7. 1999, S. 7; Klaus Otto Nass, Ein beliebtes Phantom: das Demokratiedefizit der EU, in: FAZ vom 29. 3. 1999, S. 15.
3.
Vgl. VerfGE 89/155.
4.
Ebd., S. 155, Leitsatz 3a, vgl. auch S. 184 und 185 f.
5.
Vgl. dazu Rudolf Hrbek, Die Auswirkungen der EU-Integration auf den Föderalismus in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 24/97, S. 12-21.
6.
In Verbindung mit dem Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993 (BGBl. I 1993, S. 313).
7.
Vgl. zu diesem Funktionsverlust und Funktionswandel den Überblick bei Walter Rudolf, Die Bedeutung der Landesparlamente in Deutschland, in: D. Merten (Anm. 1), S. 55-70.
8.
Zum Funktionsverlust der Landesparlamente bereits durch die innerstaatlichen Kompetenzverschiebungen im Bund-Länder-Verhältnis zugunsten des Bundes vgl. Hermann Eicher, Der Machtverlust der Landesparlamente, Berlin 1988, S. 86-101.
9.
Der Beitrag stützt sich auf Ergebnisse der Untersuchung von Roland Johne, Die Landtage im Entscheidungsprozess der Europäischen Union. Parlamentarische Mitwirkung im europäischen Mehrebenensystem, Dissertation am Fachbereich Gesellschaftswissenschaften der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main, 1999.