Palmen im Sturm. Hurrikan Irma trift auf die US-Küste bei Palm Beach/Florida, 10.09.2017.

18.5.2018 | Von:
Steffen Bauer

Internationale Klimapolitik 2018. Von Paris über Bonn nach Katowice

USA, China und EU: Schlüsselspieler der Klimapolitik

Den USA, China und dem Kollektiv der 28 EU-Staaten kommt klimapolitisch herausragende Bedeutung zu. Zusammen sind sie für über die Hälfte der globalen CO2-Emissionen verantwortlich. Maßgeblich bestimmen sie auch die weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen der internationalen Klimapolitik und ihrer Umsetzung im Rest der Welt. Ohne die erklärte Bereitschaft sowohl der USA als auch Chinas und der EU, substanzielle Schritte zur Reduzierung ihrer jeweiligen Treibhausgasemissionen zu unternehmen, wäre das Zustandekommen des Pariser Abkommens undenkbar geblieben.[24] Nachfolgend sollen die klimapolitischen Beiträge und Positionen dieser drei Schlüsselspieler der internationalen Klimapolitik kurz skizziert und hinsichtlich des Fortgangs des multilateralen Klimaprozesses eingeordnet werden.

Vereinigte Staaten
Die unter US-Präsident Trump vollzogene Abkehr der USA vom Pariser Abkommen stellt nicht nur die Verhandlungsergebnisse von Paris, sondern auch die Klima- und Energiepolitik seines Amtsvorgängers Barack Obama infrage. Dies ist von beträchtlicher Signalwirkung und liegt wie ein Schatten über der internationalen Klimapolitik. Es entbehrt daher nicht der Ironie, dass die USA 2017 das dritte Jahr in Folge ihren CO2-Ausstoß verringern konnten und nach den Zahlen der IEA sogar zum Spitzenreiter der CO2-Reduzierung wurden.[25] Entgegen der kohlefreundlichen Politik der Trump-Administration, sinkt der Kohleanteil der US-amerikanischen Energieerzeugung seit Jahren kontinuierlich zugunsten von Erdgas und erneuerbaren Energien.[26] Dieser vor allem energiewirtschaftliche Trend wird sich durch den Ausstieg aus dem Pariser Abkommen kaum umkehren, zumal wesentliche energiepolitische Entscheidungen auf Ebene der Bundesstaaten getroffen werden.

Auch ist nicht zu übersehen, dass viele subnationale US-amerikanische Akteure die progressive Klima- und Energiepolitik der vorherigen Administration fortschreiben wollen und sich dem Pariser Abkommen weiterhin verpflichtet fühlen. Die Präsenz von klimapolitisch engagierten Prominenten auf der COP-23 – etwa des ehemaligen US-Vizepräsidenten Al Gore, des früheren New Yorker Bürgermeisters Michael Bloomberg, des Ex-Gouverneurs von Kalifornien und Hollywood-Legende Arnold Schwarzenegger, weiterer Gouverneure und Senatoren aus einzelnen US-Bundesstaaten sowie von Vertreterinnen amerikanischer Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen – demonstrierte dies eindrucksvoll.[27]

Die internationale Umsetzung des Abkommens wird durch die Abkehr der USA dennoch erschwert.[28] In den Prozessen und Institutionen der multilateralen Klimagovernance bleibt die US-Administration der relevante Ansprech- und Verhandlungspartner. Ihre konservative Verhandlungsposition zur Kohlenutzung und vermeintlich "sauberer" fossiler Energieversorgung wird sich absehbar ebenso wenig ändern wie ihre traditionell hartleibige Haltung in Fragen der internationalen Klimafinanzierung, der Diskussion klimapolitischer Gerechtigkeitskriterien oder hinsichtlich klimabedingter Anpassungserfordernisse, Schäden und Verluste.[29] Wiewohl die vergleichsweise zurückhaltende Rolle der US-Delegation bei der COP-23 international erleichtert zur Kenntnis genommen wurde, ist eine obstruktivere Verhandlungsführung bei den bevorstehenden Konferenzen jederzeit vorstellbar.

China
Angesichts der Herausforderungen ist eine führungsstarke Klimadiplomatie der verbleibenden Hauptakteure umso wichtiger. Dies gilt zuvorderst für China und die EU. Zumindest während der COP-23 in Bonn konnte jedoch keiner der beiden die durch die USA gerissene Lücke auf dem klimadiplomatischen Parkett schließen. So wurde China dem selbst angemeldeten Führungsanspruch ebenso wenig gerecht wie die EU, die nicht nur wegen des "Brexit" zuletzt stark mit sich selbst beschäftigt war.

Zwar hatte der chinesische Präsident Xi Jinping infolge der Wahl Donald Trumps angekündigt, dass China eine stärkere Führungsrolle in der internationalen Klimapolitik übernehmen werde. Bei der COP-23 zog sich China aber erneut auf die seit Paris überkommen geglaubte Position eines "G77"-Entwicklungslandes zurück.[30]

Dennoch kann China angesichts ebenso ambitionierter wie wirksamer nationaler klima- und energiepolitischer Maßnahmen durchaus eine Pionierleistung für sich reklamieren. Seine für 2020 gesetzten Klimaziele erreichte es bereits 2017.[31] Zudem etablierte es im selben Jahr ein nationales Emissionshandelssystem, das den EU-Emissionshandel schon bald als weltweit größtes System dieser Art ablösen dürfte.[32] Das ist als substanzieller Beitrag zum globalen Klimaschutz ohne Beispiel, übersetzt sich aber nicht automatisch in eine diplomatische Führungsrolle im multilateralen Prozess. Das klimapolitische Verhandlungsgewicht Chinas dürfte aber angesichts der Glaubwürdigkeit und Größenordnung seiner nationalen Anstrengungen weiter zunehmen.

Europäische Union
Anders als China und die USA kann die EU eine lange Tradition multilateraler Führerschaft in der internationalen Klimapolitik für sich reklamieren und versteht sich weiterhin als tragende Säule des UN-Klimaregimes.[33] Angesichts der aktuellen politischen Herausforderungen innerhalb der EU hat sie sich aber zuletzt schwergetan, international als geschlossener Akteur aufzutreten. Speziell bei COP-23 war dies nicht zu übersehen. Hier hat die EU nicht nur in ihrer bewährten Rolle als multilateraler "Brückenbauer" versagt, sondern sogar gemeinsam mit den USA Ansätze blockiert, die auf kurzfristige Ambitionssteigerungen bis 2020 zielten.[34]

Hierfür lassen sich sowohl EU-interne als auch substanzielle klimadiplomatische Gründe identifizieren. Zum einen stehen langwierige interne Entscheidungsverfahren einer größeren verhandlungstaktischen Flexibilität der EU vielfach im Wege. Eine kurzfristige Steigerung der 2008 beschlossenen, im Kontext des Pariser Abkommens nur mehr mäßig ambitioniert erscheinenden Minderungsziele für 2020 war schon vor diesem Hintergrund kaum praktikabel. Zum anderen konnte die EU die großen Schwellenländer wie insbesondere China und Indien bislang nicht dazu bewegen, sich ihrerseits stärker in die Pflicht nehmen zu lassen, was im Sinne des Pariser Abkommens auf freiwilliger Basis möglich wäre und von der EU auch eingefordert wird.[35]

Angesichts der bei COP-24 anstehenden Entscheidungen – insbesondere die Verabschiedung eines zielführenden Regelwerks – gibt die hier nur grob skizzierte Positionierung der USA, Chinas und der EU Anlass zur Skepsis. Die fidschianische Präsidentschaft allein wird die festgefahrenen Positionen der "großen Drei" nicht aufbrechen können. Und von der polnischen Präsidentschaft sind inmitten der Kohle-Hochburg Katowice entscheidende Impulse kaum zu erwarten. Bewegung könnte am ehesten noch von der EU ausgehen, sofern sie die durch den Talanoa-Dialog gebotenen Möglichkeiten zu nutzen versteht. Gerade dort wird sie sich aber erneut mit der Frage konfrontiert sehen, wie sie ihre Klimaschutzanstrengungen kurzfristig steigern will.[36] Im Sinne klimapolitischer Führerschaft wird sie hierauf praktikable Antworten finden müssen.

Klimapolitik als entwicklungspolitische Herausforderung

Global betrachtet, bleiben die Knackpunkte internationaler Klimapolitik und gleichsam die Bewältigung der Auswirkungen des Klimawandels vor allem entwicklungspolitische Herausforderungen.[37] Dies wird angesichts der gegenwärtig bereits erkennbaren Klimafolgen, die sich vor allem im Globalen Süden erfahren lassen, zunehmend offensichtlicher.

Klimapolitik ist daher unbedingt auch im Zusammenhang der ebenfalls 2015 von den Vereinten Nationen verabschiedeten Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung und ihrer Sustainable Development Goals (SDGs) zu sehen.[38] Die weitere Umsetzung des Pariser Abkommens und mit ihr die Summe der nationalen Klimaaktionspläne müssen mit den SDGs in Einklang gebracht werden, um einerseits Synergiepotenziale zu nutzen, andererseits aber auch unvermeidliche Zielkonflikte sichtbar zu machen.[39]

Hier kann die Bundesregierung konkrete Anstrengungen vorweisen. Neben den wachsenden deutschen Beiträgen zur internationalen Klimafinanzierung sind vor allem anwendungsorientierte politische Initiativen wie die NDC-Partnerschaft hervorzuheben. Diese wurde genau im Sinne einer integrierten Umsetzung des Pariser Abkommens und der Agenda 2030 initiiert und auf der COP-22 in Marrakesch gemeinsam mit internationalen Partnern formal gegründet, zahlreiche Entwicklungsländer sind seither beigetreten.[40] Auch die vor dem Hintergrund der deutschen G7-Präsidentschaft von 2015 entstandene und im Rahmen der COP-23 in Bonn als gemeinsame Initiative von G20 und V20 gegründete InsuResilience Global Partnership findet international viel Anerkennung. Sie zielt darauf ab, die Lebensgrundlagen armer und gefährdeter Menschen in Entwicklungsländern gegen Klimarisiken und Naturkatastrophen zu versichern und soll bis 2020 einen entsprechenden Versicherungsschutz für 400 Millionen Menschen herstellen.[41]

Es sind Maßnahmen wie diese, die helfen können, die wirksame Umsetzung entwicklungsfreundlicher nationaler Klimapolitiken zu unterstützen und genau dadurch das für eine globale Ambitionssteigerung notwendige Vertrauen in die multilaterale Klimapolitik zu stärken. Sie entbinden Deutschland – wie auch die übrigen Industrieländer und die großen Schwellenländer – aber nicht von der Verantwortung, die eigenen Klimaschutzanstrengungen zu intensivieren und zu beschleunigen, wenn die Ziele des Pariser Abkommens ernsthaft in Reichweite bleiben sollen. Die Bestandsaufnahme des Talanoa-Dialogs und die Beschlüsse der COP-24 werden offenlegen, inwieweit der internationale Klimaprozess auf Kurs ist.

Fußnoten

24.
Vgl. Miranda A. Schreurs, The Paris Climate Agreement and the Three Largest Emitters: China, the United States, and the European Union, in: Politics and Governance 3/2016, S. 219–223.
25.
Vgl. IEA (Anm. 1), S. 3.
26.
Vgl. Martin Ganslmeier, Trotz Trump: USA Spitzenreiter bei CO2-Reduzierung, 28.3.2018, http://www.tagesschau.de/ausland/klima-trump-usa-101.html«.
27.
Vgl. Steffen Bauer, Klimakonferenz in Bonn: Good COP oder Bad COP?, 14.11.2017, http://www.die-gdi.de/die-aktuelle-kolumne/article/klimakonferenz-in-bonn-good-cop-oder-bad-cop«; Joshua Busby, 3 Things We Learned at this Week’s U.N. Climate Change Meeting, 17.11.2017, http://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2017/11/17/what-did-we-just-learn-at-the-u-n-climate-change-meeting«.
28.
Vgl. Manuela Mattheß, Klimawandel in Washington, D.C., in: Vereinte Nationen 1/2018, S. 15–19.
29.
Vgl. Susanne Dröge/Vijeta Rattani, Internationale Führung in der Klimapolitik nach der COP23, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Aktuell 9/2018, S. 4.
30.
Vgl. ebd., S. 5.
31.
Vgl. UNFCCC, China Meets 2020 Carbon Target Three Years Ahead of Schedule, 28.3.2018, https://unfccc.int/news/china-meets-2020-carbon-target-three-years-ahead-of-schedule«.
32.
Vgl. Fiona Harvey, Chinas Aims to Drastically Cut Emissions Through Trading Scheme, 19.12.2017, http://www.theguardian.com/environment/2017/dec/19/china-aims-to-drastically-cut-greenhouse-gas-emissions-through-trading-scheme«.
33.
Vgl. Thomas Hickmann/Julka Jantz/Markus Lederer, Die richtungsweisende Führungsrolle der Europäischen Union in der internationalen Klimapolitik, in: Jochen Franzke (Hrsg.), Europa als Inspiration und Herausforderung, Potsdam 2011, S. 63–85.
34.
Vgl. Dröge/Rattani (Anm. 29), S. 6.
35.
Vgl. ebd., S. 6f.; Joachim Betz, China und Indien: (Keine) Wege aus dem Energie- und Klimadilemma, in: APuZ 12–13/2016, S. 25–31.
36.
Vgl. Dröge/Rattani (Anm. 29), S. 7.
37.
Vgl. Martin Parry, Climate Change Is a Development Issue, and Only Sustainable Development Can Confront the Challenge, in: Climate and Development 1/2009, S. 5–9.
38.
Vgl. Clara Brandi/Adis Dzebo/Hannah Janetschek, Plädoyer für die verknüpfte Umsetzung des Übereinkommens von Paris und der Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Analysen und Stellungnahmen 1/2018.
39.
Vgl. Steffen Bauer, Global verhandeln, lokal umsetzen: Die integrierte Umsetzung von Klimapolitik und Nachhaltigkeitszielen braucht anwendungsorientierte Forschung, in: Transforming Cities 1/2017, S. 12–15.
40.
NDC-Partnerschaft ist eine unter anderem vom Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) initiierte Partnerschaft, die die Umsetzung der (I)NDCs im Einklang mit Entwicklungszielen unterstützen soll. Vgl. BMZ, Globale Partnerschaft für Klimaschutz und Klimaanpassung, o.D., http://www.bmz.de/de/themen/klimaschutz/NDC-Partnerschaft/index.html«.
41.
Vgl. BMZ, InsuResilience Global Partnership zu Risikofinanzierung und Klimarisikoversicherungen, o.D., http://www.bmz.de/de/themen/klimaschutz/Klimarisikoversicherungen/index.html«; Bals et al. (Anm. 22.), S. 21.
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