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20.10.2003 | Von:
Julia von Blumenthal

Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen

Kommissionen und Konsensrunden

Verbreiterung politischer Beteiligung

Die Fähigkeit von Regierungen, den Entscheidungsprozess wesentlich einseitig zu gestalten, wobei die demokratische Legitimation aus der Wahl der Repräsentanten erwächst, gerät auch dadurch an Grenzen, dass politische Entscheidungen nicht mehr ohne weiteres auf Akzeptanz stoßen und Bürger mehr Teilhabe einfordern.[51] Die Erweiterung des Kreises der Beteiligten an der Politikformulierung soll die Akzeptanz für eine Entscheidung verbreitern und so das notwendige Maß an gesellschaftlichem Konsens und Integration gewährleisten, das in ausdifferenzierten Gesellschaften durch die Parteien nicht mehr in ausreichender Weise gesichert sei.[52] Durch die Verhandlungen zwischen verschiedenen Interessen und die Notwendigkeit des Ausgleichs steige die Chance, dass die "Gemeinwohl-Dienlichkeit der Ergebnisse" höher ist, als sie es im Fall einer politischen Entscheidung allein im Rahmen der parlamentarischen Institutionen gewesen wäre.[53]

Überlegungen zur deliberativen Demokratie gehen generell von der (anspruchsvollen) Annahme aus, dass "Angelegenheiten, die in der Bürgergesellschaft entscheidungsnah vorbesprochen sind, nicht nur besser akzeptiert werden, sondern auch besser und nachhaltiger sind"[54]. Verständigung und Konsensfindung wird allerdings wahrscheinlicher, wenn der Kreis der Beteiligten klein ist und die Verhandlungen ohne Beteiligung der Öffentlichkeit stattfinden.[55] Die Ziele der Verbreiterung der Beteiligungschancen durch eine Ausweitung des Teilnehmerkreises und die Stärkung der Konsensorientierung durch Kommunikation stehen daher in einem Spannungsverhältnis.[56]

Korporatistische Konsensrunden bringen nur sehr begrenzt eine Verbreiterung der Beteiligung, da in der Regel nur ein begrenzter Kreis einflussreicher, etablierter Interessenorganisationen in die Verhandlungen einbezogen wird.[57] Da das Ziel der Konsensrunden die Überwindung von Blockadepotenzial ist, entscheidet "Tauschmacht - die Fähigkeit für die Kooperationspartner relevante Leistungen anbieten oder mit deren Verweigerung drohen zu können" - darüber, ob eine Gruppe in die Verhandlungen einbezogen wird.[58] Breitere Akzeptanz finden die dort getroffenen (Vor-)Entscheidungen in erster Linie bei den beteiligten Akteuren.

Bei den von der Regierung einberufenen Expertenkommissionen ist eine breitere Repräsentanz verschiedener Interessen festzustellen. Dabei beschränkt sich die Beteiligung jedoch auch hier auf einen engen Kreis direkt oder mittelbar betroffener, etablierter und gut organisierter Verbände; so waren zum Beispiel Migrantenorganisationen in der Zuwanderungskommission nicht repräsentiert.[59] Im Fall der Wehrstrukturkommission dominierten weniger organisierte Interessen als vielmehr Wissenschaftler aus dem Bereich der Sicherheits- und Friedensforschung sowie einzelne bekannte Persönlichkeiten.[60] Auch bei der Auswahl der Experten lässt sich die Tendenz feststellen, dass nur ein kleiner Kreis von Personen regelmäßig an solchen Prozessen beteiligt ist.[61]

Ob Verständigung in der breiten Öffentlichkeit einen größeren Stellenwert erhält, ist von der Art des Konflikts abhängig und insbesondere dann fraglich, wenn es sich um stark parteipolitisch aufgeladene Konflikte handelt. Insofern konnte auch die Zuwanderungskommission vermutlich nur in geringem Maße dazu beitragen, bei einem größeren Teil der Bevölkerung Akzeptanz für dieses Thema zu schaffen. Die Beteiligung der Opposition durch einzelne, nicht von ihr benannte Vertreter konnte nicht verhindern, dass das Thema stark parteipolitisch polarisiert blieb. Die Wirkung von Expertendiskussionen auf die Akzeptanz politischer Entscheidungen bleibt angesichts des gesellschaftlichen Wertepluralismus fraglich.[62] Weder bieten sie den Bürgern direkte Partizipationsmöglichkeiten noch können sie angesichts des begrenzten Teilnehmerkreises ohne weiteres eine höhere Repräsentativität der vertretenen Interessen für sich in Anspruch nehmen, als dies im gewählten Parlament der Fall ist.


Fußnoten

51.
Vgl. Wolfgang van den Daele/Friedhelm Neidhardt, "Regierung durch Diskussion" - Über Versuche, mit Argumenten Politik zu machen, in: dies. (Hrsg.), Kommunikation und Entscheidung. Politische Funktionen öffentlicher Meinungsbildung und diskursiver Verfahren, Berlin 1996, S. 14.
52.
Vgl. ebd., S. 12ff.; Rolf G. Heinze, Das "Bündnis für Arbeit" - Innovativer Konsens oder institutionelle Erstarrung, in: Ch. Egle/T. Ostheim/R. Zohlnhöfer (Anm. 8), S. 137f.; E. Czerwick (Anm. 7), S. 429; F.W. Steinmeier (Anm. 1), S. 269.
53.
F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 40.
54.
Claus Leggewie, Regieren mit Kommissionen und Bürgerkonferenzen, in: Sozialwissenschaftliche Informationen, 31 (2002) 4, S. 34 - 42, hier S. 41. Grundlegend dazu vgl. Peter Feindt, Regierung durch Diskussion?, Frankfurt/M. 2001
55.
Vgl. W. van den Daele/F. Neidhardt (Anm. 51), S. 27. Zu den Anforderungen vgl. auch P. Feindt (Anm. 54), S. 256ff.
56.
Vgl. A. Benz (Anm. 27), S. 206f.; W. van den Daele/F. Neidhardt (Anm. 51), S. 22f.
57.
Vgl. E. Czerwick (Anm. 7), S. 430. Scharpf unterscheidet zweiseitige Verhandlungen, bei denen die Gefahr einer "Kolonisierung des Staates" besonders groß sei (S. 37), dreiseitige Verhandlungen, bei denen die Gefahr externer Effekte verringert, aber weiterhin relevant sei, sowie "pluralistische Politiknetzwerke", die er überwiegend positiv bewertet: F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 37 - 40.
58.
A. Benz (Anm. 27), S. 206.
59.
Der Zuwanderungskommission und der Wehrstrukturkommission gehörten Vertreter der Evangelischen und der Katholischen Kirche sowie des Zentralrats der Juden in Deutschland an. Der Zuwanderungskommission gehörten zudem Vertreter von Organisationen an, deren Interessen von Migration in besonderer Weise betroffen sind: Gewerkschaften, Unternehmerverbände und Spitzenverbände der lokalen Gebietskörperschaften sowie das Flüchtlingswerk der Vereinten Nationen.
60.
Darunter der (frühere) Herausgeber der ZEIT, Theo Sommer, der letzte DDR-Ministerpräsident Lothar de Maizière und die Grünen-Politikerin Waltraud Schoppe.
61.
A. Benz (Anm. 27), S. 207. Hier sei auf die wiederholte Hinzuziehung von Bert Rürup als Leiter von Kommissionen, die sich mit der Reform der Sozialversicherung beschäftigen, hingewiesen. Rürup war bereits unter der vorherigen Regierung als Berater tätig. Vgl. "Rürup soll es richten", in: FAZ vom 12. Dezember 2002, S. 10.
62.
Vgl. C. Leggewie (Anm. 54), S. 41, der den Nationalen Ethikrat mit anderen Verfahrensarten vergleicht, die eine direkte Beteiligung von Bürgern ermöglichen.