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1.7.2003 | Von:
Walter Bückmann
Yeong Heui Lee
Udo E. Simonis

Nachhaltigkeit und das Recht

Es gibt zwar Alternativen der Verrechtlichung des Nachhaltigkeitsprinzips, aber keine Alternative zur Nachhaltigkeit selbst, soll den nachfolgenden Generationen eine lebenswerte (Um-)Welt übergeben werden.

Einleitung

Das Prinzip der Nachhaltigkeit (sustainability) bzw. nachhaltigen Entwicklung (sustainable development) bildet den Gegenstand reichhaltiger internationaler, nationaler und lokaler Aktivitäten, theoretischer Bemühungen, rechtlicher und planerischer Maßnahmen. Sie werden begleitet von einer inzwischen fast unüberschaubaren Fülle von Veröffentlichungen und Dokumentationen.[1] Bezüglich der juristischen Interpretation dieses Prinzips sind indes wesentliche Fragen weiterhin offen.
















Zum Verständnis des Nachhaltigkeitsprinzips wird verbreitet vom 1987 veröffentlichten Bericht der World Commission on Environment and Development (sog. Brundtland-Bericht) ausgegangen, dessen eine Definition vielfach als Standard betrachtet wird: "Humanity has the ability to make development sustainable - to ensure that it meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs."[2] Kernelement dieser Begriffsfassung ist der Umweltschutz unter dem Aspekt der intergenerativen und internationalen Gerechtigkeit. Der Bericht enthält indes eine zweite, weniger bekannte Definition, welche die erforderlichen radikalen gesellschaftlichen Veränderungen und den Prozesscharakter nachhaltiger Entwicklung betont: "Sustainable development is ((...)) a process of change in which the exploitation of resources, the direction of investments, the orientation of technological development, and institutional change are made consistent with future as well as present needs."[3]

Eckpunkte des bisherigen Nachhaltigkeitsdiskurses in Deutschland sind die Umweltgutachten des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU)[4], die Studie des Wuppertal Instituts "Zukunftsfähiges Deutschland"[5], die Berichte der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages "Schutz des Menschen und der Umwelt"[6] und die des Umweltbundesamtes (UBA)[7]. Nach den SRU-Gutachten geht es begrifflich um "dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung"; und was die Umsetzung des Leitbilds der Nachhaltigkeit betrifft, sei dies eine spezielle Variante der "Politikplanung im Sinne einer organisierten und kontrollierten Umsetzung rationaler Handlungsentwürfe im Zeitverlauf".[8] Die im Nachhaltigkeitsdiskurs jedoch am häufigsten verwendete Definition ist diejenige der Enquete-Kommission - das so genannte Drei-Säulen-Modell: "Nachhaltigkeit ist die Konzeption einer dauerhaft zukunftsfähigen Entwicklung der ökonomischen, ökologischen und sozialen Dimension menschlicher Existenz. Diese drei Säulen der Nachhaltigkeit stehen miteinander in Wechselwirkung und bedürfen langfristig einer ausgewogenen Koordination."[9] Demgegenüber ist die fundamentale, in der umweltwissenschaftlichen Literatur vorherrschende Differenzierung nach "starker" oder "schwacher" Nachhaltigkeit (strong vs. weak sustainability) im allgemeinen politischen Nachhaltigkeitsdiskurs nicht zu finden.

Der Umgang von Regierung und Verwaltung mit dem Nachhaltigkeitsprinzip ist nicht eindeutig bestimmbar. Zwar haben sich die Bundesregierung und speziell das Umweltministerium (BMU) in einer Reihe von Dokumenten dazu bekannt, so etwa im Umweltprogrammentwurf von 1998[10], im Bericht "Aus Verantwortung für die Zukunft" von 2000[11] und in der "Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie" von 2002[12], doch ungeachtet dieser und anderer Verlautbarungen wird Nachhaltigkeit weniger als Verpflichtung zu einer Politik in den Grenzen des Ökosystems verstanden - einer "Politik innerhalb der ökologischen Leitplanken" -, sondern eher im Sinne einer Umsetzung des Drei-Säulen-Modells. Auch ist die Tendenz erkennbar, nachhaltige Entwicklung weniger als politisches Gesamtkonzept zu sehen, sondern auf vermeintlich wichtige Schwerpunktbereiche zu beschränken, wie das insbesondere in der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie geschehen ist. Dieser zurückhaltende Umgang der Bundesregierung mit dem Nachhaltigkeitsprinzip, der sich auch in der Koalitionsvereinbarung von 2002 widerspiegelt, wirkt sich auch auf dessen Transformation in das Recht aus - und erklärt möglicherweise die bislang nur unzureichende Umsetzung.

Da die bisherigen deutschsprachigen Begriffsverwendungen kein einheitliches, sondern ein eher kontroverses Begriffsverständnis erkennen lassen, ist die Frage klärungsbedürftig, welche der konkurrierenden Ausdeutungen des Prinzips der Nachhaltigkeit dem politischen Begriffsverständnis im Allgemeinen und den juristischen Begriffsfassungen im Besonderen zugrunde liegen.

I. Die Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips in das Recht

Für die Erörterung der Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips in das Recht ist es zunächst wichtig, zu erkennen, welche seiner Ausdeutungen den juristischen Begriffsfassungen zugrunde liegen. Ist es das SRU-Modell der "dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung", das "Drei-Säulen-Modell" der Enquete-Kommission, das "Wuppertal-Modell der sozial-ökologischen Nachhaltigkeit", das auf intergenerative Gerechtigkeit fokussiert, oder geht es um "schwache" versus "starke" Nachhaltigkeit (weak vs. strong sustainability), eine Differenzierung, die in der englischsprachigen Literatur und Diskussion überwiegt? Sofern eines dieser unterschiedlichen Modelle adaptiert wird, ergeben sich daraus natürlich auch unterschiedliche politische Umsetzungsstrategien. Zahlreiche Anzeichen sprechen für die mehr oder weniger stillschweigende Übernahme des "Drei-Säulen-Modells" durch den deutschen Gesetzgeber.

Vor diesem Hintergrund rückt die Problematik der Schnittstelle(n) zwischen der fortgeschrittenen, aber nach wie vor kontroversen theoretischen Diskussion und dem juristischen Nachhaltigkeitsverständnis ins Blickfeld. Am Beispiel des neuen Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchNeuregG) könnte geprüft werden, wie sich der deutsche Gesetzgeber die Konkretisierung des Nachhaltigkeitsprinzips in einem der Kernbereiche des Umweltschutzes vorstellt.[13]

Auch im rechtswissenschaftlichen Schrifttum wird das Prinzip der Nachhaltigkeit höchst uneinheitlich beurteilt. Angesichts der ökologischen Problemlage und der umweltpolitischen Präferenzen der Bevölkerung plädiert Rehbinder dafür, das "Drei-Säulen-Modell" auf ein Ein-Säulen-Modell zu reduzieren, d.h. der Ökologie und dem Umweltschutz eindeutig Vorrang zu geben.[14] Erbguth übernimmt demgegenüber das "Drei-Säulen-Modell" und leitet daraus für die juristische Transformation "das allgemeine Gebot nachhaltiger Entwicklung" ab, die er als "gleichrangige Synthese der ökologischen, ökonomischen und sozialen Dimensionen der Nachhaltigkeit" charakterisiert.[15] Er sieht dieses Nachhaltigkeitsmodell gekennzeichnet durch einen übergreifenden (ökologisch-ökonomisch-sozial) integrierenden Ansatz, die grundsätzliche Gleichrangigkeit der drei Dimensionen und die Zukunftgerichtetheit, d.h. die intergenerative Ausrichtung. Erbguth betont, dass im regelmäßigen, zumindest häufigen Konfliktfall dem Entscheidungshandeln der Auftrag zur Abstimmung, ggf. zum Zurückstellen einer der drei Agenden (ökologische, ökonomische, soziale Belange) zuwachse.

Charakteristisch für juristische Bedenken, das Nachhaltigkeitsprinzip zu verrechtlichen, ist die Bewertung Leidigs, der nicht nur dessen Unbestimmtheit bemängelt, sondern gar der Auffassung ist, es handele sich um ein unbrauchbares Kriterium.[16] Er meint, Nachhaltigkeit sei kein Planungsansatz, um den Herausforderungen der Gegenwart zu begegnen. Zwar gebe es neue Anforderungen an das Rechtssystem, weil die ökologisch-ökonomische Komplexität nicht linear, sondern exponentiell zunehme; dem trage der Nachhaltigkeitsansatz aber nicht Rechnung, weil der Begriff wie auch das Konzept der Nachhaltigkeit eher allgemeiner Natur und vieldeutig seien und die begriffliche Unschärfe eine Pluralität von Interpretationen zulasse.

Europäisches Gemeinschaftsrecht
Für das Verständnis der Nachhaltigkeit im deutschen Recht ist das Begriffsverständnis der EU, insbesondere im EG-Vertrag[17] in der Fassung des Vertrages von Amsterdam vom 2. Oktober 1997 (EGV) von Belang. In der Präambel bekunden die Mitgliedsstaaten den "festen Willen, im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts sowie der Stärkung des Zusammenhalts und des Umweltschutzes den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Völker unter Berücksichtigung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung zu fördern". Die Querschnittsklausel des Art. 6 EGV fordert die Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung in das Umweltrecht und verlangt die Einbeziehung der Erfordernisse des Umweltschutzes in alle Gemeinschaftspolitiken. Sie soll für das europäische Recht sicherstellen, dass der Umweltschutz mit ökonomischen und sozialen Entwicklungsinteressen der Gegenwart in Einklang gebracht wird, ohne dass künftigen Generationen die Fähigkeit zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse genommen und damit zugleich ein dauerhafter Erhalt der menschlichen Lebensgrundlagen gewährleistet wird.

Es wird vereinzelt geltend gemacht, aus der Verankerung des Nachhaltigkeitsgebots im Gemeinschaftsrecht ließen sich für Deutschland keine konkreten Folgen ableiten.[18] Die überwiegende Meinung in der juristischen Diskussion geht jedoch davon aus, dass mit Art. 6 EGV eine vollinhaltliche Aufnahme des Nachhaltigkeitsprinzips in das europäische Recht stattgefunden hat, wie es sich unter anderem auch aus der Richtlinie über die strategische Umweltprüfung ergibt.[19]

Dass das Nachhaltigkeitsprinzip auf europäischer Ebene aber unterschiedlich interpretiert wird, ergibt sich aktuell aus Art. 3 Abs. 2 des Europäischen Verfassungsentwurfs, dem zufolge die Union "ein Europa der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und sozialer Gerechtigkeit" anstrebe. In dieser Formulierung ist von einer gleichgewichtigen Berücksichtigung der ökologischen Grundlagen (Dimension oder Komponente der Nachhaltigkeit) nicht die Rede, erst recht nicht von einer nach dem Brundtland-Bericht intendierten Vorrangstellung.

Die Europäische Union ist ansonsten aber sehr wohl darum bemüht, das Nachhaltigkeitsprinzip in konkretes Verwaltungshandeln umzusetzen. Nach dem Beschluss des Europäischen Rates in Cardiff 1998 ist ein Prozess in Gang gekommen, in dessen Verlauf acht Teilstrategien für mehrere Politikbereiche veranlasst worden sind. Der Rat verabschiedete am 16. März 2002 in Barcelona die "Europäische Strategie für eine Nachhaltige Entwicklung" und bekundete so - in eklatantem Gegensatz zum Entwurf der Europäischen Verfassung - die Absicht, nachhaltige Entwicklung unter gleichgewichtiger Beachtung ökonomischer, ökologischer und sozialer Ziele in der Union umzusetzen.

Nationales Recht
Obwohl sich das Leitbild der Nachhaltigkeit mittlerweile zu einem internationalen Rechtsbegriff entwickelt hat, bestehen weiterhin Unsicherheiten bezüglich der Notwendigkeit, es in das deutsche Recht aufzunehmen. In der juristischen Diskussion wird über die Frage gestritten, ob Nachhaltigkeit den Charakter eines Rechtsprinzips haben oder nur ein politisches Leitziel sein kann. Dazu hat Sendler vorgetragen, es sei zweifelhaft, ob Nachhaltigkeit ein juristischer Begriff mit rechtlicher Relevanz sei - und unter diesen Umständen könne man nicht sicher sein, ob daraus ein "Nachhaltigkeitsgebot" ableitbar sei.[20] In der Debatte spielt das "Drei-Säulen-Modell" eine bevorzugte Rolle, weil es inhaltlich keine über den Hinweis auf eine Dreidimensionalität des Nachhaltigkeitsgebots hinausgehende Aussage enthält und somit offene Abwägungsoptionen insinuiert. Gegen das "Drei-Säulen-Modell" werden aber zunehmend Bedenken erhoben. So wird geltend gemacht, eine Gleichwertigkeit bzw. Gleichrangigkeit der Säulen existiere nicht; das Modell bringe weniger eine Verdeutlichung des Begriffs "nachhaltige Entwicklung" mit sich, sondern eher die Beliebigkeit seiner Ausdeutung und Verwendung.[21]

Gegen das Modell wendet sich prononciert das SRU-Umweltgutachten 2002 mit der Aussage, das "Drei-Säulen-Modell" vermöge seinem Anspruch, die Gleichrangigkeit der drei Säulen zu gewährleisten, nicht gerecht zu werden, denn es habe keine Orientierungsfunktion.[22] Der SRU plädiert dafür, am Konzept der Integration von Umweltbelangen in alle relevanten Politiksektoren festzuhalten. Dieses Vorgehen habe einen klaren ökologischen Fokus und trage der Tatsache Rechnung, dass im Umweltschutz im Vergleich zur Umsetzung ökonomischer und sozialer Ziele der größte Nachholbedarf bestehe und im Hinblick auf die langfristige Stabilisierung der ökologischen Grundlagen die größten Defizite vorlägen.[23]

Im Grundgesetz findet sich keine ausdrückliche Regelung zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips. Allerdings gelten wesentliche Bestandteile des Prinzips nach verbreiteter Meinung in der Literatur als verfassungsrechtlich durch Art. 20a GG abgesichert, was sich in den Formulierungen "Verantwortung für die künftigen Generationen" und "natürliche Lebensgrundlagen" niedergeschlagen habe. Weitgehende Übereinstimmung besteht auch darin, dass das Grundgesetz von den Staatsorganen eine langfristige, das Schicksal auch der künftigen Generationen berücksichtigende Politik verlange.[24] Die Auslegung des Artikels, welche die Vorschrift auch auf den Schutz nicht erneuerbarer Ressourcen - und damit auf die Rohstoffpolitik - bezieht, sieht Rehbinder aber "schon eher als Überdehnung" des Art. 20a an.[25]

Das Prinzip der Nachhaltigkeit hat Aufnahme in eine Reihe von Fachgesetzen gefunden. War es noch z.B. in den bauleitplanerischen Oberzielen des Entwurfs für das Bau- und Raumordnungsgesetz von 1998 gar nicht enthalten, wurde es auf Vorschlag des Bundestagsausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in den Entwurf aufgenommen und auf diese Weise Gesetz. Paragraph § 1 Satz 1 des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG) formuliert als Zielbestimmung einen "nachhaltigen" Bodenschutz. Auch in der Literatur wird die Meinung vertreten, Bauplanungsrecht und Bodenschutzrecht könnten in wechselseitiger Ergänzung drohenden Gefahren begegnen.[26]

Eine gegenüber dem früheren Rechtszustand umfassende Aufnahme des Nachhaltigkeitsprinzips ist in das Naturschutzrecht erfolgt.[27] Nachhaltige Entwicklung im Verständnis des novellierten Bundesnaturschutzgesetzes umfasst, filtert man aus dem Gesetz die definitorischen Details heraus, den Schutz, die Pflege und die Entwicklung von Natur und Landschaft, die Sicherung der Tier- und Pflanzenwelt, des Naturhaushalts unter Berücksichtigung der standortprägenden biologischen Funktionen, Stoff- und Energieflüsse sowie der landschaftlichen Strukturen, der Regenerationsfähigkeit der Naturgüter und die sparsame und schonende Nutzung dieser Güter. Dass hier auch konfligierende Schutzkategorien beschrieben werden, sei aber sogleich angefügt. Weitere Rechtsgebiete, in denen das Prinzip Eingang gefunden hat, sind das Wald-, das Jagd- und Fischerei- sowie das Abfallrecht. Ob das Nachhaltigkeitsgebot im Umweltrecht damit bereits hinreichend instrumentiert ist, wird jedoch vielfach bezweifelt.

Das Nachhaltigkeitsprinzip ist auch in das Energierecht aufgenommen worden und findet sich in mehreren Zielbestimmungen, insbesondere in § 1 des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWiG), in § 1 des Kraft-Wärme-Kopplungs-Gesetz (KWKG) und in § 1 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG). Die letztere Zweckbestimmung bezeichnet z.B. als Ziel des Gesetzes, im Interesse des Klimaschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung zu ermöglichen. Allerdings steht das Nachhaltigkeitsprinzip mit den Intentionen des Gesetzes und seinen Regelungsgegenständen in einem derart schwachen Zusammenhang, dass auch unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründung zum Gesetzentwurf die Vermutung aufkommen mag, die Erwähnung des Nachhaltigkeitsbegriffs habe nur nebensächliche Bedeutung.[28]

Eine der entscheidenden Fragen für die Wirksamkeit des Nachhaltigkeitsprinzips ist die nach seiner Realisierung durch eine verbindliche, sektorübergreifende Planung. Ob die derzeitige Kompetenzlage die Institutionalisierung einer entsprechenden "Nachhaltigkeitsplanung" ermöglicht, ist höchst fraglich.[29] Nach der Begriffsfassung der §§ 1 und 2 des Bundesraumordnungsgesetzes (BROG) meint Nachhaltigkeit, bei der Raumentwicklung die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang zu bringen. Dies steht allerdings unter dem Vorbehalt der planerischen Abwägung. Für Planung und Steuerung der nachhaltigen Entwicklung ist die Raumordnung ein wichtiges, ja bisher wohl das wichtigste Instrumentarium. Nachhaltigkeit bildet infolge seiner Aufnahme in die Ziel- und Grundsätzebestimmungen des BROG das raumordnerische Leitprinzip; nachhaltige Entwicklung soll aber dessen ungeachtet nur das bedeuten, was das "Ergebnis einer gerechten Abwägung"[30] ist. Das Hauptproblem liegt darin, dass die Raumordnung nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes lediglich Rahmenrecht ist und keine direkte Möglichkeit bietet, die Realisierung des Nachhaltigkeitsprinzips auch zu gewährleisten.

Es lohnt ein Blick auf Beispiele nationalstaatlicher Rechtsordnungen, darunter auf jene von Neuseeland und Südkorea. Mit dem "Resource Management Act" von 1999 ist eine umfassende Reform des neuseeländischen Umwelt- und Planungsrechts erfolgt. § 5 formuliert das Nachhaltigkeitsprinzip und nimmt die essentiellen Elemente des Nachhaltigkeitsbegriffs als Vorschrift auf. Das Gesetz setzt die ökologischen Belange nicht absolut, sondern ordnet sie dem Wohl der Menschen unter - wobei diese aber nur dann Vorrang genießen, wenn das ökologische Minimum (ecological bottom line) nicht in Gefahr gerät.

Ein anderes bemerkenswertes Beispiel bietet die Republik Korea.[31] Die grundlegende Verrechtlichung des Nachhaltigkeitsprinzips findet sich im 1999 novellierten "Grundgesetz für die Umweltpolitik" (GUP), das bereits mit seinem Titel signalisiert, eine umfassende, medienübergreifende Regelung treffen zu wollen. Das Nachhaltigkeitsprinzip wurde mit prägnanten Zweck- und Grundsatznormen verrechtlicht, von denen der Grundsatz der "vorrangigen Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes bei jeder Nutzung der Umwelt" besonders auffällt.[32] Während das deutsche Raumordnungsgesetz Nachhaltigkeit durch Verweis auf die intergenerative Gerechtigkeit und den Grundsatz des Abgleichs ökologischer, ökonomischer und sozialer Belange konkretisiert, geht das koreanische Gesetz mit der Vorrangregelung ökologischer Belange einen Schritt weiter. Interessant ist auch das koreanische "Grundlagengesetz für die Landesentwicklung"[33], das zur Umsetzung der Nachhaltigkeit eine umfassende Landesentwicklungsplanung vorgibt. Nach § 2 bildet das Land die Lebensgrundlage der Bevölkerung; es ist den kommenden Generationen intakt weiterzugeben.

II. Weiterentwicklung des Rechts im Sinne des Nachhaltigkeitsprinzips

Die Verrechtlichung des Nachhaltigkeitsprinzips durch Aufnahme in die Verfassung (Beispiel: Schweiz) oder durch eine medienübergreifende Regelung im einfachen Recht (Beispiel: Korea) würde dazu führen, dass Nachhaltigkeit über das ethische Gebotensein hinaus zu einer - je nach Ausgestaltung der Norm mehr oder weniger - strikten Vorgabe für die staatliche Gewalt und ggf. auch für die Rechtsunterworfenen wird.

Der Nachhaltigkeitsgedanke war in Deutschland bereits in die Erarbeitung des Entwurfs eines Umweltgesetzbuchs eingeflossen. Schon vor der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992 rekurrierte der Professorenentwurf zum Allgemeinen Teil des Umweltgesetzbuchs (UGB-AT-ProfE) bei der Begründung des Leitlinienparagraphen des Entwurfs (§ 3) auf den Grundsatz der Nachhaltigkeit. Noch deutlicher bezog sich der Entwurf der Unabhängigen Kommission (UGB-KommE)[34] auf das Prinzip (§§ 1, 4, 245, 304) - wie von Sendler im Einzelnen dargestellt wurde[35] -, was jedoch weitgehend folgenlos für Politik und Recht blieb. Die Einbeziehung des Nachhaltigkeitsprinzips in eine medienübergreifende Regelung wäre daher, wie Vergleiche mit anderen Rechtsordnungen belegen, eine attraktive Möglichkeit, der Nachhaltigkeit zum Durchbruch zu verhelfen.

Es stellt sich die Frage, ob und wie die vom Sachverständigenrat für Umweltfragen empfohlene Erarbeitung von Plänen im Sinne "breiter, unter gesellschaftlicher Partizipation erstellter, staatlicher Handlungsentwürfe, die medien- und sektorübergreifend langfristige Ziele und Prioritäten einer wirtschafts- und sozialverträglichen Politik festlegen", zur Umsetzung der Nachhaltigkeit beitragen kann. Eine solche Planung würde in Deutschland eine entsprechende Veränderung des Kompetenzgefüges notwendig machen. Die Nationale Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung kann diese jedenfalls nicht ersetzen.

Eine auf den Umweltschutz fokussierte, umfassende Planung ist in den Sachverständigengutachten zur Einführung eines Umweltgesetzbuches zur Diskussion gestellt worden, und zwar einerseits die integrierte Umweltleitplanung in den §§ 19 - 25 UGB-AT-ProfE und andererseits die Umweltgrundlagenplanung in den §§ 69 - 73 UGB-KommE. Die Umweltleitplanung ist im ProfE als eigenständiger Planungstyp konstruiert, der raumbezogene Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Umweltschutzes darstellt und Entwicklungsziele ausweist, die zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt, zur Beseitigung von Umweltschäden sowie zur Umweltvorsorge erforderlich sind (§ 19 UGB-AT-ProfE). Ihre Charakteristika sind der medienübergreifende Ansatz, die externe Verbindlichkeit und das ökologische Abwägungsgebot mit absolutem Vorrang der Belange des Umweltschutzes, wenn eine schwere und langfristige Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen droht (§ 29 Abs. 2 UGB-AT-ProfE).

In der Literatur wird die Auffassung vertreten,[36] die "Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung" (SUP-Richtlinie) enthalte wichtige Ansatzpunkte für eine weiterführende Diskussion der Ausgestaltung einer übergreifenden Planung. Als wichtiger Anstoß, das Nachhaltigkeitsprinzip zu verrechtlichen, erscheint auch der von der EU-Kommission entwickelte Ansatz der "Nachhaltigkeitsverträglichkeitsprüfung" (Sustainability Impact Assessment - SIA), der in Deutschland bisher vornehmlich in Bezug auf energiewirtschaftliche Bewertungsfragen diskutiert worden ist. Die EU-Kommission betrachtet den SIA-Ansatz als Instrument für die Umsetzung nachhaltiger Entwicklung nach Maßgabe ihrer eigenen Nachhaltigkeitsstrategie.[37]

Für die Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips im Umwelt- und Ressourcenschutz ist vorgeschlagen worden, ein Stoffstrommanagement zu installieren.[38] Das würde bedeuten, dass bei der Konzeption des Rechts nicht von bestimmten medienspezifischen "Umweltproblemen" oder bestimmten Produktionsprozessen ausgegangen wird, sondern von einer Gesamtanalyse der Auswirkung von Stoffen, von ihrer Gewinnung über die Bearbeitung bis hin zum Verbrauch - also von Stoffflüssen "von der Wiege bis zur Bahre". Dem Gedanken des Stoffstrommanagements liegt die Annahme zugrunde, dass die "Grenzen des Wachstums" nicht allein in der Ressourcenverfügbarkeit liegen, sondern besonders von der Belastungs- und Tragfähigkeit der Ökosysteme bestimmt sind.[39] In der Rechtswissenschaft ist dieser Ansatz Gegenstand einer kontroversen Diskussion. Sie deckt ein breites Spektrum denkbarer Möglichkeiten ab, die von der gänzlichen Neuschaffung eines Stoff- oder Produktgesetzes über den Ausbau einzelner Gesetze bis hin zu einem einheitlichen umfassenden Stoffgesetz reichen.[40]

III. Ausblick

Für eine Novellierung der Rechtsordnung mit dem Ziel der Verwirklichung des Nachhaltigkeitsprinzips ergeben sich mehrere, sich z. T. überlagernde Ansatzpunkte. Einer der Ansätze ist die Schaffung eines umfassenden Umweltgesetzbuches. Dies ist im UG-KommE bereits versucht worden. Der Entwurf bedürfte allerdings der Vertiefung.[41] Dabei wäre zweierlei wichtig: Zum einen empfiehlt es sich, mit dem Begriff der Nachhaltigkeit bei der praktischen Umsetzung in anwendungsfähige Normen sparsam und präzise umzugehen. Der Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission spricht in der zentralen Vorschrift des § 4 bewusst von einer "dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung" (in Verwendung der SRU-Begriffsfassung).

Ferner kann sich die Konkretisierung des Nachhaltigkeitsprinzips nicht auf wenige hervorgehobene Beispiele beschränken, wie das in der rechtlichen Diskussion bisher meist geschieht. Es geht darum, ein umfassendes Umweltgesetzbuch anzustreben. Der damit verbundene Blick auf das Ganze des Rechts dürfte davor schützen, das Prinzip der Nachhaltigkeit gleichsam plakativ an einigen hervorstechenden Beispielen herauszustellen, es aber in den für mindergewichtig gehaltenen Bereichen zu vernachlässigen.

Für den Nachhaltigkeitsdiskurs könnte dies einen interessanten Nebeneffekt haben: Selbst wenn das "Drei-Säulen-Modell" dominant bleiben sollte, würde dem Umweltschutz ein besonderer Rang eingeräumt werden. Der (weiterhin notwendige) Disput könnte sich in der Folge mehr auf die Unterscheidung konzentrieren, die in der umweltwissenschaftlichen Literatur von Anfang an im Zentrum stand: die zwischen starker und schwacher Nachhaltigkeit (strong vs. weak sustainability).[42]

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Fußnoten

1.
Die vielfältigen Querverbindungen und Anwendungsbeispiele spiegeln sich in einer lexikalischen Aufarbeitung des Ökologiethemas; siehe hierzu Udo E. Simonis (Hrsg.), Öko-Lexikon, München 2003.
2.
World Commission on Environment and Development, Our Common Future, Oxford 1987, S. 8. Im Original zitiert, weil viele deutschsprachige Übersetzungen eher zur Verwirrung statt zur Klärung des Konzepts beitragen.
3.
Ebd., S. 9.
4.
SRU, Umweltgutachten 1994, 2000, 2002; Stuttgart 1994, 2000, 2002.
5.
Bund/Misereor, Zukunftsfähiges Deutschland, Basel 1996.
6.
Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages "Schutz des Menschen und der Umwelt", Die Industriegesellschaft gestalten. Perspektiven für einen nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen, Bonn 1994; dies., Konzept Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur Umsetzung, Bonn 1998.
7.
UBA, Nachhaltiges Deutschland. Wege zu einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung, Berlin 1997; auch in Englisch: Sustainable Development in Germany. Progress and Prospects, Berlin 1998; vgl. auch UBA, Nachhaltige Entwicklung in Deutschland. Die Zukunft dauerhaft umweltgerecht gestalten, Berlin 2002.
8.
SRU 2000 (Anm. 4), Teilziffer 2.
9.
Enquete-Kommission 1998 (Anm. 6), S. 37.
10.
Vgl. BMU, Nachhaltige Entwicklung in Deutschland. Entwurf eines umweltpolitischen Schwerpunktprogramms, Bonn 1998.
11.
BMU, Aus Verantwortung für die Zukunft, Bonn 2000.
12.
Bundesregierung, Perspektiven für Deutschland. Unsere Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, Berlin 2002.
13.
Vgl. hierzu im Detail Axel Volkery, Die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes, Frankfurt/M. - Berlin - Bern 2001.
14.
Vgl. Eckard Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, (2002), S. 657ff.
15.
Wilfried Erbguth, Konsequenzen der neueren Rechtsentwicklung im Zeichen nachhaltiger Raumentwicklung, in: Deutsches Verwaltungsblatt, (1999), S. 1082ff.
16.
Vgl. Guido Leidig, Nachhaltigkeit als umweltplanerisches Entscheidungskriterium, in: Zeitschrift für Umwelt- und Planungsrecht (UPR), (2000), S. 371ff.
17.
Im Vertragstext von Maastricht von 1993 taucht der Begriff Nachhaltigkeit lediglich einmal, bei der Förderung der Entwicklungszusammenarbeit in Art. 130 u Abs. 1, auf, obgleich Elemente des Nachhaltigkeitskonzepts in mehreren Umweltschutzbestimmungen des Vertrages enthalten sind.
18.
So z.B. Meinhard Schröder, Umweltschutz als Gemeinschaftsziel und Grundsätze des Umweltschutzes, in: Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Köln 1998, S. 181ff.
19.
Vgl. die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vom 27. Juni 2001, RE-CONS 3619/3/01/ENK 135.
20.
Horst Sendler, Transformation des Nachhaltigkeitsprinzips in das Recht am Beispiel des Kommissionsentwurfs zum Umweltgesetzbuch, in: Walter Bückmann/Yeong Heui Lee/Hans-Uve Schwedler (Hrsg.), Das Nachhaltigkeitsgebot der Agenda 21, Berlin 2002, S. 83 - 94.
21.
Vgl. ausführlich dazu Karl-Werner Brand/Volker Fürst, Bedingungen einer Politik für nachhaltige Entwicklung, Bremen 2001, passim.
22.
Vgl. SRU, Umweltgutachten 2002 (Anm. 4), insbes.S. 57ff.
23.
Vgl. ebd., S. 68.
24.
Vgl. Peter Badura, Langzeitrisiko und Verfassung, in: Peter Marburger/Michael Reinhard/Meinhard Schröder (Hrsg.), Die Bewältigung von Langzeitrisiken im Umwelt- und Technikrecht, Berlin 1998, S. 43ff.
25.
E. Rehbinder (Anm. 14).
26.
Vgl. Walter Bückmann, Nachhaltige Bodennutzung, in: Dietrich Rosenkranz u.a. (Hrsg.), Bodenschutz. Ergänzbares Handbuch, Berlin 2001.
27.
Vgl. A. Volkery (Anm. 13).
28.
Vgl. Peter Salje, Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Kommentar, Köln u.a. 20002, S. 13ff.
29.
Vgl. verneinend Michael Kloepfer/Eckard Rehbinder u.a., Umweltgesetzbuch. Berichte des Umweltbundesamtes, Berlin 1990, S. 197.
30.
Michael Krautzberger, Zur Entwicklung des Städtebaurechts, in: UPR, (1999) 11 - 12, S. 401ff., hier: S. 401.
31.
Vgl. hierzu Yeong Heui Lee, Strategische Planung für eine nachhaltige Entwicklung in der Republik Korea, in: Martin Jänicke/Helge Jörgens (Hrsg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, Berlin 2000, S. 69 - 87.
32.
Vgl. Gesetzblatt 4257, novelliert am 31. 12. 1999.
33.
Y. H. Lee (Anm. 31).
34.
Vgl. UGB-KommE, Bonn 1997.
35.
Vgl. H. Sendler (Anm. 20).
36.
Vgl. Peter D. Wagner, Strategische Umweltprüfung, in: UVP-Report. Zeitschrift der Gesellschaft für die Prüfung der Umweltverträglichkeit (UVP), (2001) 3, S. 57ff.; Christian Jacoby, Die Strategische Umweltprüfung in der Raumordnung, in: ebd., S. 23ff.
37.
Vgl. Commission of the European Communities, Communication from the Commission. An Impact Assessment, COM (2002) 276 final, Brüssel 2002.
38.
Vgl. Enquete-Kommission (Anm. 6).
39.
Vgl. ebd., S. 547.
40.
Vgl. Karin Fritz, Diskussionsverlauf, Zusammenfassung, Ausblick, in: Kolloquium zur Konzeption des Stoffrechts (UBA-Texte 18/95), Berlin 1995, S. 109ff.
41.
Vgl. H. Sendler (Anm. 20).
42.
Vgl. David Pearce, Blueprint 3. Measuring Sustainable Development, London 1993.