Politische Optionen für die Nutzung von Globalisierung | Globalisierung | bpb.de

Einleitung

Ist der Staat machtlos gegenüber Globalisierung? Hat Globalisierung positive oder negative Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Wohlstand? In der öffentlichen Debatte gehen die Ansichten zu diesen Fragen weit auseinander. Auch im Abschlussbericht der Enquete-Kommission des Bundestages zum Thema "Globalisierung der Weltwirtschaft" konnte wenig Gemeinsamkeit erreicht werden. Die Antworten blieben parteipolitisch geprägt, dem Mehrheitsvotum stehen mehrere Minderheitenvoten gegenüber: Auf der einen Seite wird vor der Macht großer Konzerne gewarnt, die den Spielraum von Staaten einengen würde. Auf der anderen Seite werden wachsender Wohlstand, stärkerer Wettbewerb und die Schaffung neuer Arbeitsplätze mit der Globalisierung verbunden. Der Respekt vor der Arbeit der Wissenschaftler und Parlamentarier geht daher einher mit dem Eindruck, dass dieser Bericht zugleich detailliert Auskunft über die parteipolitischen Differenzen zum Thema gibt. Dies ist ebenso legitim wie der Versuch von Gewerkschaften und Unternehmerverbänden, das Thema "Globalisierung" im Interesse ihrer jeweiligen Klientel politisch zu instrumentalisieren. Der Erkenntnisgewinn über den Charakter von Globalisierung bleibt dann allerdings um den Einfluss von Einzelinteressen auf die jeweilige Antwort geschmälert.

Die politikwissenschaftliche Diskussion über Globalisierung ist von zwei Positionen geprägt: Eine Gruppe von Autoren argumentiert, dass der Staat durch Globalisierung geschwächt sei, da seine Handlungsfähigkeit territorial beschränkt ist, während sich die Akteure der Globalisierung grenzüberschreitend bewegen und sich somit dem Zugriff des Staates heute leichter entziehen könnten. Susan Strange etwa konstatiert einen "Retreat of the State" und spricht transnationalen Unternehmen die Fähigkeit zu, in wachsendem Ausmaß eine "parallel authority alongside governments in matters of economic management" auszuüben. Kenichi Ohmae geht mit dem Titel seines Buches "The End of the Nation State" noch weiter und proklamiert die Selbstauflösung des Staates durch die Entwicklung regionaler Ökonomien. Michael Zürn zufolge ist der Staat aufgrund der "De-Nationalisierung" von Wirtschaft und Gesellschaft in seiner Zielerreichung defizitär geworden; Regieren sei "jenseits des Nationalstaates" nötig. Veränderungen in der Wirtschaftspolitik werden von Birgit Mahnkopf als Instrumentalisierung des Staates durch globale Marktkräfte interpretiert, die sich als "Entbündeln von Staatsaufgaben auch als Selbstentmachtung der Politik" beschreiben ließe.

Allerdings hält eine Reihe von Autoren diese Thesen über die Wirkungen von Globalisierung für übertrieben und sieht den Staat nach wie vor politisch gestaltungsfähig. Robert Wade widerspricht dem Argument von der De-Nationalisierung der Ökonomie: "Reports of the death of the national economy are greatly exaggerated". Der "Economist" untermauert seine Beobachtung "Big Government is Still in Charge" mit einer Fülle von Belegen über weiterhin vorhandene staatliche Regulierungsfähigkeit und den ungeschmälerten Staatsanteil am Sozialprodukt, die keineswegs auf ein Ende des Nationalstaates hindeuten. Autoren wie Layna Mosley sehen den Staat zwar durch globale Finanzmärkte unter Druck gesetzt, stabilitäts- und weltmarktorientierte Politik zu betreiben, konstatieren aber Autonomie in anderen Bereichen wie etwa bei der Verwendung des Budgets. Linda Weiss schlussfolgert nach der Untersuchung einer Reihe von Fallstudien, dass Globalisierung staatliches Engagement für den gesellschaftlichen Wandel noch wichtiger gemacht und daher nationale Institutionen sogar gestärkt habe. Insgesamt betrachtet, ist die Art der Veränderung nationaler Politik im Forschungsstand umstritten, nicht aber die wachsende Integration nationaler Ökonomien in globale Märkte.

Empirisch stellt Globalisierung insofern eine neue Herausforderung an den Staat dar, als sie nationale Regierungen unter Druck setzt, ihre Politik den Gewinnerwartungen globaler Märkte anzupassen, um mobile Ressourcen im Land zu halten bzw. neue anzuziehen. Damit verändert Globalisierung - als wachsender Anteil grenzüberschreitender Aktivitäten an der gesamten Wirtschaftsleistung - zunächst einmal nur die Rahmenbedingungen für staatliches Handeln und für private Interessen: Aufgrund der gestiegenen Mobilität von Kapital und Produktion sind Staaten und Unternehmen einem stärkeren Wettbewerb um Standortvorteile und Absatzmärkte ausgesetzt. Dies bedeutet aber nicht eine Schwächung des Staates per se: Selbst wenn der Staat an Einfluss auf transnationale Akteure verliert, muss dies keineswegs eine Schwächung des Staates in Hinblick auf grundlegende Staatsfunktionen wie die Sicherung ökonomischen Gemeinwohls bedeuten.

Für das Gemeinschaftsinteresse an ökonomischer Prosperität impliziert Globalisierung einen Wandel der Handlungsbedingungen für Regierungen durch eine Veränderung der Kosten und der Anreize für bestimmte wirtschaftspolitische Strategien. Der zum Machterhalt wichtige ökonomische Erfolg einer Regierung ist zunehmend auch von der Beteiligung des Landes an der Dynamik globalen Wirtschaftens abhängig. Binnenorientierte und interventionistische Politik erzielt hier suboptimale Resultate im Vergleich zu weltmarktorientierten Ansätzen, da sie den gestiegenen globalen Wettbewerb nicht berücksichtigt. Grundlegend zeigt sich dieser Zusammenhang darin, dass diejenigen Länder, die am stärksten in die Weltwirtschaft integriert sind, auch die wohlhabendsten sind - die Industrieländer. Im Gegenzug weist diejenige Staatengruppe geringes Wachstum und weniger Wohlstand auf, die sich nur wenig dem Welthandel geöffnet hat. Wohlstand und Wachstum korrelieren positiv mit Offenheit gegenüber dem Weltmarkt. Aus diesem Grund ist die verbreitete Opposition gegen Liberalisierungen besonders erklärungsbedürftig.

Welchen Einfluss hat Globalisierung auf staatliche Handlungsoptionen? Wie kann die Politik Globalisierung gestalten und nutzen? Das Kernargument dieses Beitrags ist, dass der Staat durch Globalisierung nicht geschwächt wird, sondern veränderten privaten Interessenlagen und politischen Rahmenbedingungen gegenübersteht, die bestimmte wirtschaftspolitische Optionen erleichtern und andere erschweren. Grundsätzlich wird hier argumentiert, dass Globalisierung eine Chance für Innovation und Wachstum bietet. Diese kann von Staat und Gesellschaft durch Liberalisierung genutzt werden und sollte auf nationaler Ebene durch Unterstützung für diejenigen begleitet werden, die sich dem Strukturwandel anpassen müssen.

Dieser Beitrag widmet sich den zentralen Aspekten weltwirtschaftlicher Globalisierung in sieben Schritten. Ziel ist es, auf der Grundlage des Forschungsstandes, theoretischer Konzepte und empirischer Belege differenzierende Antworten auf folgende Fragen zu geben: (1) Wie groß ist der Anpassungsdruck der Globalisierung? (2) Ist der Staat durch Globalisierung geschwächt? (3) Wie betrifft Globalisierung gesellschaftliche Interessengruppen? (4) Welche Vor- und Nachteile bringen außenwirtschaftliche Liberalisierungen? (5) Wie wirkt Globalisierung auf Entwicklungsländer? (6) Warum sind politische Institutionen wichtig? (7) Was kann Global Governance bei der Steuerung der Weltwirtschaft leisten?

I. Konvergenz versus Divergenz?

Weltwirtschaftliche Globalisierung besteht aus globalen Finanzmärkten, grenzüberschreitenden Direktinvestitionen in Produktion und aus internationalem Handel. Alle drei Bereiche verkörpern die zunehmende Mobilität und das gewachsene Volumen grenzüberschreitender ökonomischer Aktivitäten. "Global" bedeutet aber nicht, dass der Prozess der Globalisierung tatsächlich alle Länder einschließt, sondern dass Kapital, Produktion und Handel alle Länder betreffen können und werden, wenn sie attraktive Bedingungen für transnational mobile Ressourcen bieten. Globalisierung ist genau genommen bisher überwiegend ein Phänomen der OECD-Welt, d. h. der Industrieländer und einiger Schwellenländer, die wie Mexiko und Südkorea im letzten Jahrzehnt in die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) aufgenommen wurden. Globale Märkte erstrecken sich aber zunehmend und potenziell auf alle Länder. Daher übt Globalisierung kompetitiven Druck auf Firmen und auf Staaten aus: Erstens müssen sich Firmen dem globalen Wettbewerb anpassen, wenn sie auf dem Weltmarkt konkurrieren wollen, in den ihre Heimatmärkte in wachsendem Ausmaß integriert sind. Zweitens konkurrieren aber auch Staaten zunehmend als Standorte für Investition und Produktion. Da Globalisierung den grenzüberschreitenden Abzug und Zufluss von Ressourcen erleichtert, steigen die Anreize für Regierungen, ihre Wirtschaftspolitik den Erwartungen globaler Märkte anzupassen, um an der Wachstumsdynamik globalen Wirtschaftens zu partizipieren.

Mit dem Ziel der Förderung des Wachstums haben Staaten diesen Globalisierungsprozess seit den siebziger Jahren durch die Liberalisierung von Handel und Kapitalverkehr gefördert. Seitdem konkurrieren sie zunehmend auf dem Weltmarkt der Standortvorteile. Die Frage ist nun, inwieweit der Wettbewerbsdruck der Globalisierung - gewollt oder ungewollt - zu einer Angleichung wirtschaftspolitischer Prämissen führt. Denn aus den skizzierten Wirkungen von Globalisierung folgt konsequenterweise die Konvergenz-These: Um die Wettbewerbsanreize des Weltmarktes zu nutzen, führen Regierungen marktliberale Reformen durch und nähern damit ihre Wirtschaftspolitiken auf ein ähnliches Muster hin an. Tatsächlich lässt sich in vielen Industrieländern, aber auch in Schwellenländern, eine Tendenz zu mehr Marktwirtschaft und eine Schwächung interventionistischer Politik beobachten. In Europa leiteten beispielsweise Margaret Thatcher und François Mitterrand in den achtziger Jahren eine Abkehr von neokeynesianischen Rezepten ein, die von New Labour in Großbritannien und der Sozialistischen Partei Frankreichs heute fortgesetzt wird. In Lateinamerika war Mexiko der Vorreiter einer marktliberalen Reform der früheren Industrialisierung zur Substitution von Importen (ISI). Bei diesen Liberalisierungen erfüllt regionale Kooperation eine wichtige Rolle: Der Europäische Binnenmarkt wie das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) fördern sowohl ökonomische Effizienz und Wachstum als auch die politische Stabilität mittels Reformen sowie durch multilaterale Absicherung und Selbstbindung der beteiligten Regierungen.

Gleichzeitig scheint aber innerhalb der Tendenz zur Konvergenz um eine marktliberale Neuausrichtung von Politik auch ein erheblicher Spielraum für Divergenz zu bestehen. Vergleicht man etwa die Staaten Westeuropas, so lassen sich unschwer deutliche Unterschiede in der Arbeitsmarkt-, Steuer- wie Wohlfahrtspolitik ausmachen: Während Großbritannien liberal-wettbewerbsorientiert ist und die Niederlande wie Dänemark ihre Wohlfahrtssysteme grundlegend umbauten, entschied sich die Bundesrepublik bisher im Wesentlichen für eine Beibehaltung ihres wirtschafts- und sozialpolitischen Kurses. Ein Vergleich der US-amerikanischen Politik mit derjenigen kontinentaleuropäischer Staaten verdeutlicht ebenfalls den anhaltenden nationalen Handlungsspielraum im Zeitalter der Globalisierung. Auch die Handelsbarrieren in Europa (etwa in der Landwirtschaft) wie in den USA (etwa bei Stahl) zeigen, dass der Druck nationaler Lobby-Gruppen immer noch stärker sein kann als die Liberalisierungsanreize der Globalisierung. Staaten müssen sich der Globalisierung also nicht anpassen, wenn sie nicht wollen. Allerdings hat eine reformunwillige Politik ihren Preis, wie die geringen Auslandsinvestitionen und die hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland zeigen. Der Preis für die nach wie vor bestehende Möglichkeit des Protektionismus besteht weiterhin darin, dass alle Konsumenten höhere Kosten, d. h. einen Kaufkraftverlust, hinnehmen müssen, damit ein Sektor ohne Konkurrenz produzieren kann. Insgesamt verdeutlicht die fortdauernde Divergenz wichtiger Politikbereiche den Handlungsspielraum nationaler Regierungen im Zeitalter der Globalisierung.

Ursächlich für die nach wie vor großen Unterschiede in der Wirtschafts- und Sozialpolitik und in den Antworten auf Globalisierung sind ganz entscheidend die Prägungen nationaler Gesellschaften. Besonders relevant scheinen hier sozioökonomische Institutionen und Normen zu sein. Wenn beispielsweise Gewerkschaften und Unternehmerverbände über einen politisch institutionalisierten Einfluss auf Regierungsentscheidungen verfügen, dann setzt sich eher das Interesse dieser Organisationen an einer Besitzstandswahrung durch als das Interesse etwa von Arbeitslosen an einer Reform. Gesellschaftliche Normen haben ebenfalls einen starken Einfluss auf die Art der Antwort auf Globalisierung: Wenn "Solidarität" vor "Leistung" rangiert, dann können Not leidende Firmen eher mit Subventionen rechnen als mit dem Druck, sich neuen Gegebenheiten anzupassen. Interessant ist hier, dass Dänemark und die Niederlande einschneidende Reformen etwa des Arbeitsmarktes mit einer Neudefinition der Norm "Solidarität" durch Hinzufügung der Norm "Gegenseitigkeit" erreicht haben: Die Empfänger gesellschaftlicher Solidarität, d. h. finanzieller Hilfen, sind heute stärker zur Solidarität mit der Gesellschaft in Form von Sozialarbeit, Mobilität und geringeren Ansprüchen verpflichtet. Die Unterschiede gesellschaftlicher Normen und Institutionen können nationale Divergenzen gegenüber weltwirtschaftlicher Globalisierung entscheidend miterklären.

II. Ist der Staat geschwächt?

Ein häufiges Argument in der Globalisierungsdebatte sieht den Staat in seiner Funktionsfähigkeit geschwächt. Durch den stärkeren Wettbewerbsdruck müsse der Staat erstens Steuern und somit Leistungen im Wohlfahrtssystem verringern und zweitens Sozial- und Umweltstandards abbauen. Beide Thesen lassen sich mittlerweile empirisch widerlegen. Hinsichtlich des Zugriffs auf die finanziellen Ressourcen der Gesellschaft hat sich der Anteil des Staates in den letzten Jahrzehnten nicht nur nicht verringert, sondern sogar erhöht: Unter den Staaten der G 7 fiel der Staatsanteil am Bruttosozialprodukt (BSP) zwischen 1990 und 2000 nur in Japan, während er in allen anderen Staaten anstieg. Gegen die These einer Verringerung von Steuern und Staatsanteil als Folge außenwirtschaftlicher Offenheit spricht ebenfalls, dass in Europa diejenigen Staaten mit der größten Offenheit auch diejenigen mit den höchsten Steuern und dem höchsten Staatsanteil am BSP waren. Dänemark und Schweden sind die herausragenden Beispiele. Sie weisen sowohl einen hohen Außenhandelsanteil als auch einen hohen Staatsanteil am BSP auf. Grundsätzlich reagieren globale (Finanz-) Märkte nicht negativ auf die Höhe der Staatseinnahmen am Sozialprodukt, sondern auf Haushaltsdefizite, da diese inflationsfördernd wirken können. Inflation wiederum verringert den realen Wert des Geldes und damit auch den finanzieller Anlagen.

Entscheidend für die Wettbewerbsfähigkeit eines Standortes ist nicht der Umfang staatlicher Einnahmen und Ausgaben, sondern deren Qualität. Es geht nicht um die Frage nach "mehr" oder "weniger" Staat, sondern um einen "anderen" Staat. Die Reformen der Wohlfahrtssysteme in Schweden, den Niederlanden und Dänemark sind gute Beispiele dafür, wie Wohlfahrt und Wettbewerbsfähigkeit in Einklang zu bringen sind. In Deutschland scheint dagegen bisher die Überzeugung vorzuherrschen, dass Wettbewerbsfähigkeit und Wohlfahrtsstaat sich gegenseitig ausschließen. Außerdem wird hierzulande mehr über den Umfang des Wohlfahrtsstaates diskutiert als über seine qualitative Neuausrichtung. Die Offenheit für den Außenhandel steht jedenfalls einer hohen Staatsquote nicht per se entgegen. Allerdings führt die größere Mobilität von Kapital dazu, dass sich die Besteuerung zunehmend auf immobile Faktoren wie Arbeit konzentriert. Dies wirft ein Gerechtigkeitsproblem auf, das zumindest innerhalb der Europäischen Union durch multilaterale Regelungen zur Besteuerung mobilen Kapitals gelöst werden sollte.

Der zweite Teil der These vom geschwächten Staat lässt sich ebenfalls empirisch nicht bestätigen: Infolge zunehmender Außenhandelsverflechtung kam es nicht zu einem Abbau von Umwelt- und Sozialstandards in Industrieländern. Ein von Globalisierungsgegnern oft behaupteter "race to the bottom" infolge des gestiegenen Wettbewerbs mit Ländern, die niedrigere Standards aufweisen, lässt sich nicht beobachten. Im Gegenteil liegen eine Reihe von Beispielen für eine Verschärfung solcher Standards vor - nicht zuletzt die Ökosteuer in Deutschland. Seit der Konferenz von Seattle ist eine multilaterale Verankerung solcher Standards auch eines der zentralen Themen bei den WTO-Verhandlungen. In regionalen Abkommen wie der Europäischen Union und der NAFTA sind Umwelt- und Sozialstandards bereits multilateral verankert worden und stimulieren eine Anhebung in den weniger entwickelten Mitgliedsländern. Sowohl Mexiko im Fall der NAFTA wie auch Portugal, Spanien und Griechenland im Fall der EU weisen heute höhere Umwelt- und Sozialstandards auf als vor ihrer wirtschaftlichen Öffnung.

Der Staat ist demnach nicht per se geschwächt. Vielmehr verändert Globalisierung die Rahmenbedingungen für wirtschaftspolitische Optionen, indem sie über den stärkeren Wettbewerb um mobile Ressourcen die Anreize für marktliberale Reformen und die Kosten für interventionistische Politik erhöht. Insofern wird die Autonomie von Regierungen eingeschränkt, eine Politik zu verfolgen, die die Erwartungen globaler Märkte ignoriert. Dies ist allerdings nicht gleichbedeutend mit der Schwächung grundlegender Staatsfunktionen wie der Gewährleistung von Wachstum und Wohlstand. Nur wenn man den Staat ausschließlich als interventionistischen, etwa neokeynesianischen Staat definiert, ist die These von der Schwächung aufrechtzuerhalten: Grenzüberschreitende Mobilität schränkt in der Tat die Wirksamkeit von deficit spending ein und erhöht die Standortnachteile von Intervention und rigider Regulierung. Definiert man dagegen den Staat als Verantwortlichen für die politischen Rahmenbedingungen ökonomischer Prosperität, dann kann er mit der Nutzung der Wachstumsdynamik von Globalisierung durch soziale Marktwirtschaft seine Verantwortung sogar besser wahrnehmen und wäre somit gestärkt.

Trotz gegenteiliger Indizien ist das Argument, Globalisierung "zwinge" den Staat zu Reformschritten, auch bei Regierungen beliebt. Außenwirtschaftlicher Druck als Begründung für politische Maßnahmen taucht nicht nur bei Schritten auf, mit denen die Anreize von Globalisierung besser genutzt werden sollen. Vielmehr ist diese Argumentation auch bei der Begründung von Reformnotwendigkeiten populär, die nicht auf Globalisierung zurückzuführen sind. In Deutschland wäre etwa eine Verringerung der Subventionen für die "Sunset-Sektoren" Werften und Kohle sowie für die Landwirtschaft auch ohne Globalisierung im Interesse der Gesellschaft. Gleiches gilt für eine Umstellung der Rentenversicherung. Der Druck zur allgemeinen Verringerung von Steuern entsteht möglicherweise auch nicht vornehmlich durch Globalisierung - wie die skandinavischen Länder zeigen -, sondern scheint oftmals eher auf einen Wandel des Wählerwillens in europäischen Wohlfahrtsstaaten - "weniger Staat, mehr individuelle Freiräume" - zurückzugehen.

Wenn die Politik gegenüber denjenigen, die ihre Privilegien (staatliche Leistungen oder Schutz) durch Reformen geschmälert sehen, mit externen Zwängen argumentiert, dann gewinnt sie kurzfristig eine "Entschuldigung". Allerdings kommt diese Exkulpation als politischer Bumerang wieder zurück, weil sie außenwirtschaftliche Öffnung als negativ darstellt und es künftig für Regierungen schwer macht, die Vorteile von Globalisierung glaubwürdig zu präsentieren. Wenn Regierungen verbal ihre Verantwortung auf - als unerwünscht apostrophierte - außenwirtschaftliche Faktoren transferieren, dann können sie Globalisierung später nur unter erschwerten Umständen als Chance darstellen und entsprechend Reformen begründen. Das Spiel mit der Exkulpation umstrittener Maßnahmen durch externen Druck findet sich in Europa auch im Hinweis auf die Zwänge aus "Brüssel" und in vielen Entwicklungsländern im Verweis auf den Internationalen Währungsfonds als Verantwortliche für langfristig zwar positive, kurzfristig aber für einige Gruppen negative Maßnahmen.

In der Handelspolitik ist diese Vorgehensweise für die gesamtgesellschaftlichen Interessen besonders problematisch: Importe werden oft als schädlich hingestellt, wenn sie billiger sind als einheimische Waren. Dabei wird meist unterschlagen, dass solche Importe als Konsumgüter den Lebensstandard erhöhen bzw. als Vorprodukte die Wettbewerbsfähigkeit des eigenen Standortes stärken. Die jüngst von den USA eingeführten Importbeschränkungen für Stahl verteuern die Produktion etwa für PKW und verhindern Effizienzsteigerungen der heimischen Stahlindustrie. Die kurzfristige Sicherung von Stahlarbeitsplätzen in den USA geht dabei auf Kosten der US-Konsumenten und bedroht Jobs beispielsweise in der Automobilindustrie.

III. Interessengruppen

Eine wichtige Ursache für die Kontroversen über die Auswirkungen der Globalisierung liegt in der unterschiedlichen Betroffenheit einzelner gesellschaftlicher Gruppen. Wie bei jeder neuen wirtschaftlichen Entwicklung bewirkt Globalisierung ökonomischen Strukturwandel und erzeugt damit "Gewinner" und "Verlierer". Die Frage ist daher: Wer ist wie von der Entwicklung globaler Märkte betroffen? Mit der Zunahme des Außenhandelsanteils an der gesamten Wirtschaftsleistung steigt auch der Anteil derjenigen Arbeitnehmer und Kapitalgeber, deren Jobs bzw. Gewinne von der Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt abhängen. In Deutschland wurden 1999 rund 30 Prozent des BSP im Export erwirtschaftet, in den Niederlanden 60 Prozent und in den USA 10 Prozent. Das Interesse dieser in die Herstellung wettbewerbsfähiger Güter involvierten Gruppe orientiert sich an der Konkurrenzfähigkeit ihrer Produkte auf dem Weltmarkt und favorisiert daher prinzipiell weltmarktorientierte Politik und Liberalisierungen. Für diese Gruppe ist beispielsweise sowohl die Einfuhr von Vorprodukten besonders wichtig als auch die Offenheit der Zielmärkte, die gefährdet wäre, wenn die eigene Regierung Handelsschranken erhöhen würde. Gleichzeitig liegt es im Interesse dieser Produzenten, durch weitere Handelserleichterungen, etwa über WTO-Verhandlungen, ihre Wettbewerbsfähigkeit auf Zielmärkten zu erhöhen. Die Relevanz dieser Gruppe ist aber nicht nur mit ihrem wachsenden Anteil am BSP gestiegen, sondern auch mit der durch Globalisierung erleichterten Möglichkeit, ihre Aktivitäten ins Ausland zu verlagern. Diese "exit option" und der Zwang, auf dem Weltmarkt konkurrieren zu müssen, verleiht transnationalen Akteuren politisches Drohpotenzial.

Anders gelagert ist dagegen das Interesse der Gruppe der Hersteller nicht international konkurrenzfähiger Produkte. Diese Gruppe ist beruflich an Handelsliberalisierungen entweder desinteressiert, wenn ihre Produkte nicht gehandelt werden, wie etwa die Dienstleistung des Schusters um die Ecke. Oder sie empfindet Importe als Bedrohung, wenn ihre Produkte nicht wettbewerbsfähig sind; dies gilt für weite Teile der deutschen Landwirtschaft. Insofern sieht sich jede Regierung bei Verhandlungen über allgemeine Handelserleichterungen entgegengesetztem Druck nationaler Lobbygruppen ausgesetzt. Globalisierung löst hier zum Teil den klassischen Gegensatz zwischen Kapitalgebern und Arbeitnehmern auf, da beide Seiten zunehmend ähnliche Interessen haben - je nach Zugehörigkeit zum wettbewerbsfähigen oder zum nicht wettbewerbsfähigen Sektor. Für die entsprechenden korporativen Organisationen bedeutet diese Entwicklung eine neue Herausforderung, da beispielsweise die IG Metall sowohl das Interesse der exportorientierten Automobilbauer an Liberalisierungen vertreten muss als auch das Interesse der Stahlarbeiter an Protektion durch Importbeschränkungen.

Die genauere Betrachtung des Einflusses von Globalisierung auf Interessengruppen führt teilweise zu einer Neubewertung des Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Gegensatzes und zeigt, dass es eigentlich keine "internationalen" Handelskonflikte gibt. Was oftmals nach zwischenstaatlichen Meinungsunterschieden aussieht, sind tatsächlich innenpolitische Interessenkonflikte. Nicht nationale Interessen im Sinne gesamtgesellschaftlicher Interessen stoßen aufeinander, sondern Einzelinteressen, die das Gehör der jeweiligen Regierung finden. Die Verlierer liberalisierungsbedingten Strukturwandels versuchen ihre Anpassungskosten zu verringern, indem sie außenwirtschaftlichen Schutz fordern. Transatlantische Handelskonflikte zwischen den USA und Europa entstehen dann, wenn sich auf der einen Seite protektionistische Lobbyistengruppen durchsetzen und damit die Interessen liberalisierungsfreundlicher Gruppen auf der anderen Seite schädigen. Handelspolitiker haben dies inzwischen erkannt und versuchen, Lobbyistengruppen in anderen Ländern zu instrumentalisieren: Die angedrohten Strafmaßnahmen der EU gegen den Stahlprotektionismus der USA richten sich gegen Produkte, die in Stimmbezirken bzw. Bundesstaaten hergestellt werden, die für die Wiederwahl von Kongressabgeordneten bzw. des Präsidenten wichtig sind.

Der Schutz einzelner Produzenten ist aber nicht nur gesamtwirtschaftlich problematisch, sondern verliert durch internationale Arbeitsteilung auch zunehmend an Wirksamkeit: Wenn die Einzelteile eines Produktes aus verschiedenen Ländern kommen, dann entsteht durch neue Handelsbarrieren möglicherweise auch für die "einheimischen" Hersteller mehr Schaden als Nutzen. Protektionismus zeigt selbst kurzfristig nicht die gewünschte Wirkung auf lokale Arbeitsplätze bzw. Gewinne, wenn die betreffenden Unternehmen wesentliche Teile der Produktion im Ausland abwickeln oder als Importe beziehen. Präsident Clinton's späterer Arbeitsminister Robert Reich fragte bereits 1990: "Who is Us?": Wenn die Komponenten eines Produktes in verschiedenen Ländern hergestellt werden, dann ist die Wirksamkeit politischer Maßnahmen zum Schutz oder zur Ausgrenzung eines Gutes eingeschränkt. Beispielsweise ist "Japan-Bashing" und "Buy American" die Grundlage entzogen, wenn das entsprechende Auto oder Videogerät überwiegend gar nicht in Japan bzw. den USA hergestellt wird. Die Bevorzugung von Firmen in US-Besitz zeigt wenig Wirkung auf US-amerikanische Arbeitsplätze, wenn diese Unternehmen wesentlich im Ausland produzieren. Umgekehrt wäre eine Diskriminierung von Produkten ausländischer Firmen fehlgeleitet, wenn diese zum großen Teil in den USA hergestellt würden. Ein Drittel des Welthandels ist Intra-Firmen-Handel zwischen Teilen ein und desselben Konzerns, schätzungsweise 20 Prozent der Weltproduktion und 70 Prozent des Welthandels werden mittlerweile von transnationalen Unternehmen getätigt. Handelsbarrieren betreffen daher nicht nur Konkurrenten, sondern verteuern auch die Produktion im Inland ansässiger, aber transnational aktiver Firmen.

IV. Freihandel und Anpassungshilfe

Eines der Kernthemen der Globalisierungsdebatte ist die Frage nach den Vor- und Nachteilen wirtschaftlicher Liberalisierung, vor allem des Freihandels. Gesamtwirtschaftlich wirkt Freihandel positiv, da er über Wettbewerb, Mobilität und Innovation einen effizienteren Einsatz von Ressourcen ermöglicht und somit die Produktion von Waren wie Dienstleistungen dort erlauben würde, wo sie am günstigsten hergestellt werden können. Spätestens seit David Ricardo ist bekannt, dass die Nutzung komparativer Kostenvorteile durch Freihandel gesamtgesellschaftlich wohlstandsmehrend ist. Dabei geht es in erster Linie um Kostenvorteile im Vergleich zwischen Produkten (erst in zweiter Linie zwischen Ländern) und um die Spezialisierung auf diejenigen Produkte, die am jeweiligen Standort am günstigsten hergestellt werden können. Was die Handelstheorie seit langem postuliert, kann als positive Korrelation zwischen außenwirtschaftlicher Offenheit und Wohlstandsmehrung anhand vieler empirischer Beispiele beobachtet werden. Trotz enormer Entwicklungsunterschiede führte etwa die Öffnung der damaligen EG zur iberischen Halbinsel weder zu einer Verarmung Portugals und Spaniens noch zu sinkendem Wohlstand in den industrialisierteren Mitgliedsländern. Dies liegt nur zum Teil an den so genannten statischen Gewinnen durch Freihandel, die durch effizientere Ressourcenallokation und Spezialisierung entstehen. Hinzu kommen die langfristig wichtigeren dynamischen Gewinne durch Wettbewerb und Herstellung in größeren Stückzahlen, die über Massenproduktion niedrigere Preise und damit höhere Kaufkraft ermöglicht.

Diese positiven Wirkungen von Freihandel treten bei regionaler Wirtschaftsintegration und bei globaler Liberalisierung auf. Allerdings machen sich die positiven Folgen nur langfristig und gesamtwirtschaftlich bemerkbar, während die Anpassungskosten kurzfristig und sektorspezifisch zu spüren sind. Daher ist der Widerstand derjenigen, die Anpassungskosten zu tragen haben, schneller und direkter als die Unterstützung der Allgemeinheit für Liberalisierungen. Dies ist ein Kerndilemma der aktuellen Wirtschaftspolitik in vielen Industrieländern. Um kurzfristige Lobbyinteressen aus wahltaktischen Erwägungen zu befriedigen, greifen Regierungen immer wieder auf protektionistische Maßnahmen und Subventionen zurück, anstatt langfristig sinnvolle Liberalisierung zu fördern. Die Auflösung dieses Dilemmas liegt in der Feinabstimmung zwischen Liberalisierung und Wohlfahrtsstaat, die sich nicht nur nicht widersprechen, sondern auch wechselseitig befördern können. Wenn wohlfahrtsstaatliche Leistungen gezielt und für Empfänger verpflichtend auf eine Abfederung von Anpassungskosten - etwa durch Umschulung und Förderung von Mobilität - ausgerichtet werden, dann kann Handelsliberalisierung auch für Beschäftigte nicht wettbewerbsfähiger Firmen mittelfristig eine Chance sein.

V. Chancen für Entwicklungsländer?

Auf Entwicklungsländer wirkt Globalisierung im Prinzip nicht anders als auf Industrieländer und kann somit dieselben Wachstumsimpulse wie Anpassungskosten auslösen. Insgesamt konnten die Entwicklungsländer in den Dekaden der Globalisierung - also seit den siebziger Jahren - sowohl ihren Anteil am Welthandel wie auch ihr reales Pro-Kopf-Einkommen vergrößern. Auch in den vergangenen Jahren nahm der Anteil der Entwicklungsländer am Welthandel zu: von 25 Prozent (1995) auf 29 Prozent (2001). Betrachtet man diese Durchschnittszahlen genauer, so können zwei Ländergruppen unterschieden werden, die sich sehr unterschiedlich entwickelt haben: Während einige Entwicklungsländer in Ostasien und in Lateinamerika stark wuchsen, waren viele Länder in Afrika und Südasien ökonomisch weniger erfolgreich. Newly Industrializing Countries (NICs) wie etwa Südkorea und Taiwan konnten hinsichtlich ihres Wohlstandsniveaus zu den Industrieländern aufschließen. Aufgrund der oftmals mangelhaften internen Verteilungsgerechtigkeit des Volkseinkommens nahm allerdings in vielen Entwicklungsländern die Massenarmut auch dann nicht ab, wenn die gesamte Wirtschaft wuchs.

Empirisch lässt sich festhalten, dass diejenigen Entwicklungsländer, die sich am stärksten am Welthandel beteiligt haben, auch diejenigen waren, die am stärksten gewachsen sind. Dagegen wuchs die Wirtschaft derjenigen Entwicklungsländer, die sich gegenüber weltweitem Handel, globalen Investitionen und damit auch gegenüber internationaler Technologieentwicklung abgeschottet haben, deutlich schwächer als bei der ersten Gruppe. Betrachtet man die Daten seit den achtziger Jahren, dann waren für Wachstum und Entwicklung aber nicht nur die Offenheit gegenüber Handel und Investitionen wichtig, sondern auch politische Stabilität, niedrige Inflation, Rechtssicherheit, geringe Korruption und hohe Ausgaben für Bildung. Stark gewachsen sind auch Länder, die sich einseitig - etwa durch Exporte und Auslandsinvestitionen, aber ohne Importliberalisierung - in den Weltmarkt integriert haben wie China.

Entwicklungsländer können von Freihandel und Investitionen profitieren, gehen aber ein erhebliches Risiko ein, wenn sie sich in die globalen Finanzmärkte integrieren. Wie die Krisen in Mexiko 1994/95, in Asien 1997/98 und gegenwärtig in Argentinien zeigen, kann global mobiles Kapital sehr schnell abgezogen werden, wenn die Anleger mit der Wirtschaftspolitik eines Landes unzufrieden sind. Eine überbewertete Währung, Vetternwirtschaft oder wachsende Budgetdefizite haben auch in erfolgreichen Ländern wie Mexiko und Thailand zu einem massiven Abzug ausländischen und inländischen Kapitals geführt und schwere Wirtschaftskrisen ausgelöst. Dieses Risiko betrifft spekulatives Börsen-Kapital und "falsche" Wirtschaftspolitik. Es kann verringert werden (1) durch stabile, transparente und marktwirtschaftliche Politik, (2) durch eine Spekulationssteuer ("Tobin Tax"), mit der dann allerdings insgesamt weniger Kapital angezogen wird, und (3) durch Konzentration auf die Anziehung von Direktinvestitionen. Letztere sind zwar schwerer zu erhalten, da langfristig rentable und berechenbare Bedingungen nötig sind, aber auch entwicklungspolitisch sinnvoller: Direktinvestitionen etwa transnationaler Unternehmen fließen in die Produktion, schaffen Arbeitsplätze, sorgen für technologische Entwicklung und können in Form von Fabrikgebäuden und Maschinen auch im Zeitalter von Cyberspace nicht so schnell den Standort wechseln wie Börsenkapital.

In den Nord-Süd-Beziehungen würde ein Ausbau der Anpassungshilfen etwa der Weltbank weitere Liberalisierung in Entwicklungsländern fördern. Allerdings muss diese Unterstützung an good governance-Konditionen für eine konsistente Politik der sozialen Marktwirtschaft und für Demokratie gekoppelt werden, damit Wachstum und finanzielle Unterstützung nicht in der Privilegierung einzelner Gruppen verpuffen. Während Freihandel gesamtwirtschaftlichen Wohlstand mehren kann, ist dessen Verteilung im Wesentlichen eine Funktion nationaler politischer Systeme und Strukturen. Wenn die innenpolitischen Machtverhältnisse in Entwicklungsländern autoritär oder oligarchisch verfasst sind, kann auch durch Globalisierung stimuliertes Wachstum an der Bevölkerungsmehrheit vorbei in den Händen weniger landen.

VI. Komparative Institutionenvorteile

Bei der Diskussion der Interessen einzelner gesellschaftlicher Gruppen ist deutlich geworden, dass sich aufgrund der stärkeren Integration nationaler Ökonomien in die Weltwirtschaft und dem daraus folgenden Wettbewerb interne Interessenlagen verschieben und dass die Anreize für Regierungen steigen, ihre Wirtschaftspolitik auf den Weltmarkt auszurichten. Dabei ist es, wie gezeigt, sinnvoll, sich auf die jeweiligen komparativen Kostenvorteile durch handelspolitische Öffnung zu spezialisieren und die "Verlierer" des Strukturwandels mit Anpassungshilfen zu entschädigen. Komparative Vorteile bzw. Nachteile eines Standortes liegen aber nicht nur in unveränderbaren Ressourcen (Rohstoffe, geographische Lage etc.) sowie in gewachsenen ökonomischen Strukturen (Industrie, Landwirtschaft etc.), sondern sind zum großen Teil Ergebnisse der jeweiligen politischen Rahmenbedingungen. Diese institutionelle Dimension reicht von politischer Stabilität und Rechtssicherheit über die Organisation des Beziehungsdreiecks zwischen Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern bis hin zu Ausbildung und Transferzahlungen im Wohlfahrtssystem.

Beispielsweise können die duale Ausbildung (Lehre), die niedrige Streikhäufigkeit und das staatliche Kreditwesen (etwa Landesbanken) komparative institutionelle Vorteile für Deutschland sein. Im Fall Großbritanniens und der USA liegen institutionelle Vorteile etwa in der Fähigkeit von Firmen, durch Zugang zu venture capital (Risikokapital) und durch die Flexibilität des Arbeitsmarktes sowohl Innovation wie Marktanpassung schneller zu bewerkstelligen. In Bezug auf die Industrieländer haben Peter A. Hall und David Soskice gezeigt, dass beide institutionellen Muster, die " coordinated market economies" und die "liberal market economies", in den letzten Jahrzehnten breiten Wohlstand erreichen konnten. In beiden Modellen ist aber auch innenpolitischer Widerstand bei der Anpassung an Globalisierung zu beobachten, wie der neue US-amerikanische Protektionismus und die Probleme bei der Reform des Wohlfahrtsstaates in Deutschland verdeutlichen. Als Beispiele für einen gelungenen qualitativen Umbau von " coordinated market economies" können die Niederlande und Dänemark gelten.

Bezüglich der wirtschaftspolitischen Integration eines Landes in den Weltmarkt sollten sowohl die Anreize von Globalisierung durch stärkere Außenöffnung genutzt als auch die Effizienz der jeweiligen institutionellen Vorteile verbessert werden. Die Aufgabe für die Politik besteht darin, diejenigen institutionellen Rahmenbedingungen zu identifizieren und zu verbessern, die dem eigenen Land einen Vorteil im globalen Wettbewerb erlauben. Wenn etwa Deutschland im Vergleich zu den USA einen stärkeren Vorteil (bzw. einen weniger starken Nachteil) beispielsweise im Bereich Bildung hat als bei der Lohnhöhe, dann sollte es sich auf die Verbesserung des Bildungswesens spezialisieren und nicht den Versuch unternehmen, mit den USA durch niedrigere Löhne zu konkurrieren. Ökonomisch wie gesellschaftspolitisch unsinnig ist es dagegen, beispielsweise dem Kohlesektor Erhaltungs- statt Anpassungssubventionen zu zahlen und zugleich Bildungsmängel festzustellen, ohne Investitionen in Schulen und Universitäten vorzunehmen.

Die Relevanz politischer Rahmenbedingungen für globale Wettbewerbsfähigkeit impliziert nicht, dass diese unveränderbar sein sollten. Vielmehr müssen diejenigen Bedingungen verbessert werden, die tatsächlich komparativen Vorteilen entsprechen, und jene reformiert werden, die einer Mehrung gesamtgesellschaftlichen Wohlstandes entgegenstehen. Dabei ist die kontinentaleuropäische Konsenskultur nur dann im Interesse der Bevölkerung, wenn sie die Gestaltung von Strukturwandel ermöglicht und nicht blockiert. Mit den Worten von Ralf Dahrendorf: "Es könnte sein, dass der Konsens heute nicht mehr der richtige Weg ist und dass ein Politiker auch mal ein Zeichen setzen muss. Er muss auch einmal etwas entscheiden, ohne sich nach allen Seiten abzusichern."

Diese generelle Aufgabe für die Politik wird durch Globalisierung noch dringender, da ökonomische Prosperität in zunehmendem Ausmaß von der Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt abhängt. Dies gilt auch ganz direkt für die Ressourcenausstattung des Staates, das Steueraufkommen, das bei wachsender Außenhandelsverflechtung vermehrt auf globalen Märkten erwirtschaftet wird. Mit einer politischen Abschottung von diesen Märkten würde sich die Regierung unmittelbar die Einnahmen kürzen.

VII. Fazit und Global Economic Governance

Globalisierung schwächt den Staat nicht per se, sondern erlaubt divergierende Antworten auf grenzüberschreitenden Wettbewerb, betrifft Interessengruppen sehr unterschiedlich, bietet die Chance für Wohlstandsgewinne und führt Staaten in Konkurrenz auf dem Weltmarkt der Standortvorteile. Für die Handlungsoptionen der Regierungen bedeuten die höhere Mobilität und das größere Volumen grenzüberschreitender ökonomischer Aktivitäten sowohl größere Anreize für Liberalisierung als auch höhere Kosten für eine Politik, welche die Anforderungen des Weltmarkts ignoriert. Mit dem steigenden Anteil grenzüberschreitenden Wirtschaftens am Bruttosozialprodukt verstärken sich transnationale Interessen, die wohlgemerkt nicht nur extern sind, sondern diejenigen internen Sektoren einschließen, deren Existenz vom Weltmarkt abhängt. Eine merkantilistische Bevorzugung "nationaler" Produzenten wird in dem Ausmaß absurd, in dem durch Handel und globale Arbeitsteilung die Unterscheidung zwischen "intern" und "extern" verschwimmt.

Das Dilemma für nationale Wirtschaftspolitik besteht in der Möglichkeit, kurzfristig Sympathien einzelner Wählergruppen durch Protektionismus oder Subventionen zu gewinnen, damit aber das langfristige gesamtwirtschaftliche Interesse an globaler Wettbewerbsfähigkeit zu schädigen. Aus diesem Dilemma können sich Regierungen auf drei Wegen befreien: Erstens können sie die Bevölkerung vom Sinn außenwirtschaftlicher Offenheit überzeugen. Zweitens können sie die Träger der Anpassungskosten des Strukturwandels entschädigen bzw. mit gezielten Investitionen in komparativ wie institutionell leistungsfähige Bereiche integrieren. Drittens können Regierungen sich durch Selbstbindung an multilaterale Abkommen - etwa in der EU und der WTO - dem politischen Zugriff von Lobbygruppen entziehen. Wenn die Regierung nicht mehr auf Protektionismus zurückgreifen kann, dann ist Einzelinteressen der Anspruch auf Änderung der Politik entzogen. Multilaterale Selbstbindung sollte aber ohne die verbale Übertragung der politischen Verantwortung auf internationale Organisationen oder Globalisierung geschehen, da sie ansonsten dem zuerst genannten Weg - der Überzeugungsarbeit - zuwiderläuft. Schließlich sollten sich die heutigen Regierungen daran erinnern, warum ihre Vorgänger Handelsliberalisierungen und damit auch den nationalen Strukturwandel in den vergangenen Jahrzehnten vorangetrieben haben - um nationalen wie weltwirtschaftlichen Wohlstand zu stimulieren. Mit Erfolg übrigens!

Im Mittelpunkt der Gestaltung von Globalisierung steht aber nicht nur der nach wie vor leistungsfähige Nationalstaat, sondern zunehmend auch die multilaterale Ebene: Zwischenstaatliche Zusammenarbeit bei "Global Economic Governance" kann sowohl die Wachstumsdynamik der Globalisierung fördern als auch ihre Risiken in einen internationalen Ordnungsrahmen einbetten. Dies betrifft zum einen weitere Liberalisierungen etwa in der WTO, bei denen es gerade auch um die Öffnung der Industrieländer für Agrarprodukte aus den Entwicklungsländern geht. Eine solche Öffnung würde wesentlich mehr zur Überwindung von Unterentwicklung beitragen, als Entwicklungshilfe leisten kann. Zum anderen geht es darum, Finanzkrisen wie in Asien zu verhindern bzw. besser zu managen, ohne das Wachstumspotenzial freier Kapitaltransfers zu opfern. Dies kann beispielsweise erreicht werden, indem Kredite der Industrieländer für Entwicklungsländer an Kriterien für stabile, demokratische und marktwirtschaftliche Politik ("good governance") gebunden werden. Außerdem sollte Spekulationskapital an den Kosten der Bewältigung von Finanzkrisen beteiligt werden.

Mit einer Reform internationaler Organisationen wie des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank können Staaten die Weltwirtschaft stabilisieren. Für einen internationalen Ordnungsrahmen und für weitere wirtschaftliche Öffnung sind demokratisch gewählte Regierungen die zentralen Akteure. Sie sind - anders als nichtstaatliche Akteure - gesellschaftlich legitimiert und haben die Aufgabe, einen Ausgleich unterschiedlicher privater Interessen zu erreichen. Globalisierung verändert nicht nur die Handlungsoptionen von Staaten, sondern wird gleichzeitig ganz wesentlich von staatlicher Wirtschaftspolitik gestaltet.